LA COMPRA PÚBLICA INNOVADORA Y LOS OBJETIVOS SOCIALES. ANÁLISIS
DE LA SITUACIÓN EN ESPAÑA
IX Coloquio Ibérico Internacional de Cooperativismo y Economía Social
Economía Social y globalización: nuevos desafíos, nuevas oportunidades
María Concepción Peñate-Valentín María del Carmen Sánchez-Carreira
Pedro Varela-Vázquez
Universidade de Santiago de Compostela
RESUMEN
El sector público como comprador presenta una notable capacidad para modificar el comportamiento del sector privado; capacidad observable en el porcentaje de compra pública sobre el PIB, que supone el 14% en la UE.
La compra pública estratégica persigue diferentes objetivos: medioambiente, desigualdad, inclusión, accesibilidad o innovación. En España, su inclusión no está suficientemente extendida, por lo que no se explota el potencial de este instrumento, que representa un tercio del presupuesto público.
El objetivo de este trabajo es analizar las características de los criterios sociales en la compra pública innovadora (CPI), estudiándose si la promoción de la innovación contribuye a la mayor consideración de los criterios sociales, aspecto apenas abordado en la literatura. La metodología consiste en analizar la inclusión de criterios sociales en la CPI en las CC.AA. en 106 casos de CPI desarrollados en el período 1999-2016, contenidos en una base de datos de elaboración propia. Los resultados muestran que la inclusión de criterios sociales es escasa, si bien difiere a nivel regional, y que la actuación pública es crucial.
PALABRAS CLAVE
Compra pública innovadora, objetivos sociales, España, desarrollo regional.
1. INTRODUCCIÓN
La utilización estratégica de la capacidad de consumo del sector público adquiere especial relevancia en épocas recientes, si bien es un aspecto presente en la contratación pública desde mediados del siglo XX. Su mayor relevancia actual se debe a la promoción de la compra pública con fines estratégicos desde diferentes niveles institucionales, como la Unión Europea y a la preocupación creciente por aspectos de carácter social, ambiental o de innovación. El creciente interés desde el ámbito público se une el potencial de la compra pública, observable de forma directa en indicadores como el porcentaje de compra pública sobre el PIB, que equivale al 13,7% en la Unión Europea en 2015. Sus efectos indirectos sobre distintas actividades económicas y la sociedad en su conjunto también son especialmente relevantes.
A partir de las décadas de los ochenta y los noventa se aprecia un cambio en los criterios de la compra pública de bienes y servicios, así como en su peso relativo. A su vez, aumenta paulatinamente la importancia del valor sobre el precio, suponiendo un cambio sustancial que afecta a la inclusión de criterios estratégicos. La idea de valor se refiere a lo que aporta el bien o servicio contratado considerando un período de tiempo medio o largo, más allá del precio en el momento de adquisición. Así, se tienen en cuenta aspectos como la idoneidad para satisfacer unas determinadas necesidades, la reducción de costes a medio y largo plazo y las mejoras en la prestación del servicio por el sector público, entre otros. La compra pública estratégica se plantea diversos objetivos, como la preocupación medioambiental, la disminución de la desigualdad, la inclusión social, la mejora de la accesibilidad o el fomento de la innovación. La relevancia de la utilización estratégica de la compra pública se observa en el creciente apoyo a objetivos como la innovación (compra pública innovadora); o como la sostenibilidad (compra pública verde). El objetivo de responsabilidad social aparece en el 10% de los contratos de la UE en 2013. En
España, a pesar de que la compra pública representa un tercio del presupuesto de las Administraciones Públicas, apenas se aprovecha su potencial, siendo limitada la inclusión de criterios sociales. Así, la compra pública en el aspecto social representa el 8,0% del total de la compra pública en España, valor inferior al 9,8% del conjunto de la OCDE (OECD, 2017).
El objetivo de este trabajo es analizar la relevancia y características de los criterios sociales en la compra pública innovadora (CPI) en España desde la perspectiva regional. Así, se pretende estudiar si la promoción de objetivos como la innovación puede contribuir a una creciente inclusión de criterios sociales en las licitaciones. La metodología utilizada consiste en analizar la inclusión de criterios sociales en la CPI a nivel regional. Para ello, se estudia una base de datos de CPI de elaboración propia con ciento seis casos desarrollados en el período 1999-2016.
Este trabajo pretende abordar un aspecto escasamente tratado en la literatura, como es la relación entre CPI y el fomento de criterios sociales. Los trabajos sobre contratación social son muy limitados, centrándose en la contratación pública de las Universidades, especialmente en el País Vasco, o en los aspectos jurídicos (Euraskin et al., 2017; Merino, 2016; Vañó, 2016; Burzaco, 2016; García y Bakaikoa, 2014).
Por ello, el presente trabajo supone una novedosa aportación a este campo de estudio. Los resultados muestran que la inclusión de criterios sociales es insuficiente, si bien este comportamiento difiere a nivel regional. En ese sentido, la actuación de la Administración Pública representa un aspecto crucial para promover su inclusión, constituyendo un ejemplo a imitar por el sector privado.
El trabajo se estructura en tres apartados, además de introducción y conclusiones.
El primer apartado presenta la definición, características y evolución histórica de la compra pública con fines estratégicos. El segundo apartado analiza la inclusión de los criterios sociales en la compra pública innovadora en España. Finalmente, en el tercer apartado se discuten los resultados y las barreras de la compra pública social en España.
2. LA COMPRA PÚBLICA CON FINES ESTRATÉGICOS
La compra pública se comienza a utilizar expresamente como instrumento para el desarrollo de políticas con objetivos sociales en el siglo XIX. Ello se debe al papel activo que adopta el sector público, que promueve la expansión de la compra pública con fines colectivos, aspecto especialmente destacable en el siglo XX. Este tipo de instrumento desde la demanda, permite que los agentes públicos puedan ejercer su influencia tanto por su papel como consumidores, como por su papel regulador.
2.1 Definición de la compra pública con fines estratégicos
La compra pública consiste en la adquisición de bienes y servicios por el sector público a proveedores del sector privado, con el objetivo de satisfacer sus necesidades y poder cumplir sus funciones. Estas necesidades pueden ser de dos tipos: intrínsecas y extrínsecas. Las necesidades intrínsecas se refieren a aquellas que sirven para el funcionamiento del propio sector público, que será el principal usuario de los bienes y servicios adquiridos. Sin embargo, las necesidades extrínsecas suponen que el sector público adquiere bienes y servicios que serán utilizados por otros usuarios y no por la propia administración. Con carácter general, los objetivos de la compra pública se pueden clasificar en tres tipos (Erridge, 2007):
1. Objetivos regulatorios que persiguen la transparencia e igualdad;
2. Objetivos comerciales que buscan eficiencia y eficacia;
3. Objetivos socio-económicos que pretenden mejorar el bienestar de los ciudadanos.
La compra pública estratégica es toda compra que se realiza con el objetivo no solo de satisfacer una necesidad del sector público, sino de alcanzar un objetivo adicional, como la inclusión social, la sostenibilidad ambiental o la innovación. De esa forma, la compra pública se convierte en un instrumento de política social, ambiental o innovadora, dependiendo de los objetivos de política que persiga cuando realiza una adquisición de bienes y servicios.
La compra pública orientada a la obtención de metas de carácter comunitario y social se denomina compra pública sostenible (Sustainable Public Procurement). Este término se refiere a un tipo de compra pública estratégica que se orienta a la promoción de determinados objetivos trascendentales para la sociedad, a través de la adquisición de bienes y servicios por el sector público. Se persiguen metas como alcanzar la sostenibilidad y la integración, fomentar la innovación o, más recientemente, promover el papel de las PYMEs como proveedores del sector público (Figura 1). El papel de las PYMEs y de las empresas de economía social es muy relevante, particularmente para lograr objetivos sociales a través de la compra pública (Aymerich, 2016). En muchas ocasiones, se combinan diferentes criterios en las licitaciones para lograr más de un objetivo simultáneamente.
La compra pública sostenible incluye toda contratación que es consistente con los principios del desarrollo sostenible, como asegurar una sociedad justa, capaz de vivir dentro de los límites ambientales y promover la buena gobernanza (Walker y Brammer, 2009). Meehan y Bryde (2011) definen este concepto como la adquisición de un bien, servicio o tecnología por un agente público a otro agente privado, realizada de tal forma que sea posible asegurar un menor impacto negativo en la sociedad a lo largo de todo el ciclo de vida del producto. A lo largo de la historia, se ha utilizado para diversos fines: corregir casos de discriminación; favorecer la lucha por los derechos humanos; potenciar la discriminación positiva en los puestos de trabajo; o lograr mejoras en materia de conservación medioambiental y la lucha contra el cambio climático. Este último objetivo ha dado lugar a un subtipo de compra pública sostenible denominado compra pública verde (Green Public Procurement). El interés por vincular la compra pública y los aspectos ambientales aumenta en las últimas décadas debido a la relación que se desarrolla entre la compra pública sostenible y la compra pública verde (McCrudden, 2004).
Figura 1.
Objetivos de la compra pública estratégica
Fuente: Elaboración propia
Pueden distinguirse dos tipos de compra pública sostenible: la compra pública social y la compra pública verde. La compra pública social se refiere a la compra pública orientada a lograr objetivos de integración social, disminuir las desigualdades, evitar la discriminación y alcanzar sociedades más equitativas. En este sentido, aquellas licitaciones que incorporen cláusulas que favorezcan la conciliación laboral de los
Compra pública estratégica
Sostenibilidad
Conservación ambiental, Reducción consumo materiales, Economía circular, etc.Innovación
Fomento innovación PYMEs, Promoción sectores estratégicos, etc.Social
Empresas economía social, PYMEs, Empleo, etcempleados con familiares a su cargo o que promuevan una mayor flexibilidad respecto a los horarios y lugar de trabajo, o que garanticen unas determinadas condiciones laborales (salario mínimo, jornada laboral,…) podrían considerarse compra pública social (Villalba, 2015; 2017; Santiago, 2016). La compra pública verde tiene como propósito lograr modos de vida sostenibles, mediante la incorporación de fuentes de energía renovables; los cambios en las pautas de consumo de los individuos; la reducción del consumo energético; la disminución y eliminación de los niveles de residuos y contaminación generados; y el desarrollo de tecnologías respetuosas con el medio ambiente.
Como se puede apreciar en la Figura 2, cada uno de estos dos subtipos está dividido a su vez en compra regular o innovadora. La compra regular implica que se adquieren bienes y servicios ya existentes en el mercado. La compra innovadora se produce cuando los bienes y servicios disponibles en el mercado no son capaces de satisfacer la demanda específica del sector público. Por ello, para responder a esta demanda, el sector privado innova, dando lugar al desarrollo de nuevos productos, servicios o procesos. A esta modalidad se le denomina compra pública innovadora (CPI) (Gavras et al., 2010; MINECO, 2011). Así, tanto la compra pública social como la compra pública verde pueden dar lugar a innovaciones, aunque de un carácter diferente.
En el caso de la compra pública social, la mayoría de las innovaciones que se pueden generar son de carácter organizacional, estableciendo nuevas estructuras en las empresas que presentarían su oferta para satisfacer la demanda pública. Un ejemplo que puede ilustrar este caso se refleja en las licitaciones que incluyen, como requisito para los proveedores, que la empresa garantice la conciliación familiar de los empleados o que establezca un protocolo de igualdad o contra el acoso. Dicha condición podría obligar a transformar algunos hábitos de estas compañías para cumplir con el contrato público, dando lugar a posibles innovaciones en la forma de organizar el horario laboral y las metas de los trabajadores.
Respecto a la compra pública verde, este concepto podría suponer mejoras en la tecnología o productos existentes (innovación incremental), lograr la transformación tecnológica de un sector o proveer nuevos productos y servicios (innovaciones radicales), que permitan preservar el medioambiente y mitigar el cambio climático.
Para ilustrar este caso, se pueden considerar las innovaciones en materia de tratamiento de los residuos, un problema con un impacto notable en las ciudades, así como el desarrollo de vehículos eléctricos o híbridos (Cooke, 2014; Li, Georghiou y Rigby, 2015).
Figura 2.
Clasificación de la compra pública sostenible
Fuente: Elaboración propia
Compra Pública Sostenible
Compra Pública Social
Innovadora Regular
Compra Pública Verde
Regular Innovadora
Recientemente, el fomento de la innovación desde la demanda adquiere una notable relevancia, debido fundamentalmente a la utilización creciente de la compra pública innovadora. Comienza a observarse una tendencia a incluir criterios sociales en la CPI y aprovechar así la promoción de un instrumento de una creciente importancia para conseguir que los criterios sociales alcancen mayor repercusión. Sin embargo, esta tendencia es aún muy escasa, como se mostrará en el siguiente apartado.
Debe realizarse una consideración previa sobre la compra pública sostenible y su relación con la CPI. La compra pública sostenible (al igual que la compra pública regular) no conduce necesariamente al surgimiento de innovaciones, pues este no es su fin principal. Sin embargo, representa una oportunidad para el desarrollo de nuevos productos, procesos y tecnologías orientados a lograr los objetivos sociales propuestos.
La utilización del sistema multicriterio puede favorecer el surgimiento de innovaciones y la inclusión de criterios sociales. El sistema multicriterio se basa en la introducción de diferentes criterios en la licitación pública, como los criterios sociales o ambientales. Por lo tanto, el precio no es el criterio único o prioritario. Así, se pretende valorar las ofertas atendiendo a diferentes aspectos, seleccionándose la oferta que en conjunto resulte en mayores ventajas.
2.2 Evolución histórica
Desde mediados de la década de los noventa del siglo XX, se expande la importancia del valor sobre el precio en los criterios de compra pública. Erridge y Greer (2002) destacan el cambio sustancial que representa en la naturaleza del proceso. Así, este cambio supone una respuesta a las limitaciones para la inclusión de criterios estratégicos observadas en la compra pública hasta ese momento.
Con carácter general, la compra pública se utiliza como instrumento para conseguir diversas metas a lo largo del tiempo. Entre ellas destacan los objetivos siguientes:
aumentar la demanda global; estimular la actividad económica; crear empleo;
proteger a las empresas nacionales; mejorar la competitividad de las empresas nacionales; o corregir las disparidades regionales (Fernández, 1996).
McCrudden (2004) destaca el papel de la compra pública en el logro de los objetivos relacionados con el Estado del Bienestar. Así, se establece un vínculo que permite que la compra pública actúe como vía para alcanzar los resultados deseados en materia de política social. Pueden distinguirse varias etapas en la evolución de este vínculo, según los fines perseguidos en cada una de ellas:
• Durante el siglo XIX: en Europa y Norteamérica, la compra pública se utilizó como instrumento para la negociación en materia de normas laborales y desempleo;
• A principios del siglo XX: su utilización se extendió para lograr una mayor provisión de empleo para trabajadores con alguna discapacidad;
• Después de la Segunda Guerra Mundial: se convirtió en particularmente relevante en los EE.UU. para afrontar la desigualdad racial, estableciéndose requisitos para la no discriminación en los contratos, entre otras medidas.
Posteriormente, la utilización de la compra pública se extendió tanto en relación a la cobertura geográfica como en lo concerniente a las áreas temáticas de la política social. En este sentido, la evolución de la compra pública sostenible ha dado lugar a importantes hitos de carácter social en diversos países. La Tabla 1 muestra algunas de las aplicaciones más relevantes de este instrumento a lo largo del tiempo.
Tabla 1.
Evolución histórica de la compra pública sostenible
Objetivo País/Países Época Características Establecer
estándares sobre el empleo
Francia Reino Unido
EE.UU.
Siglo XIX Compra pública sujeta a un máximo de horas de trabajo diarias y a un sueldo mínimo
Facilitar la incorporación al mercado laboral de personas con alguna
discapacidad
Reino Unido
EE. UU. Después Segunda Guerra Mundial
Preferencia en la
adquisición de manufacturas elaboradas
por empresas que
contrataran personal con alguna discapacidad
Evitar situaciones discriminatorias por cuestiones de raza o religión
Canadá EE.UU.
Malasia Irlanda del
Norte Sudáfrica
Diversos momentos después de la
Segunda Guerra Mundial
Compra pública utilizada como instrumento en cuestiones de derechos constitucionales:
movimiento por los derechos civiles, trato a las personas aborígenes, integración religiosa, fin del apartheid
Evitar situaciones discriminatorias por cuestiones de género
Diversos
países Desde la década de
1960
Compra pública orientada a la integración, tras la ampliación de las leyes antidiscriminación para incluir el aspecto de género
Facilitar la incorporación al mercado laboral de desempleados de larga duración o colectivos
desfavorecidos
Países Bajos,
Bélgica Desde la década de
1990
Preferencia por determinados colectivos:
desempleados, minorías étnicas, discapacidad
Lucha contra el cambio climático y establecimiento de estándares para la conservación del medio ambiente
Países
europeos Desde finales de la década
de 1990, comienzos de
los 2000
Preferencia por proyectos orientados a reducir emisiones de gases de efecto invernadero y las prácticas destinadas a modos de vida sostenible Fuente: Elaboración propia a partir de McCrudden (2004), ONU (2008) y Comisión Europea (2012)
3. ANÁLISIS DE LOS OBJETIVOS SOCIALES EN LA COMPRA PÚBLICA INNOVADORA EN ESPAÑA
La compra pública estratégica en España es aún un instrumento infrautilizado, especialmente en los ámbitos de innovación y política social. Sin embargo, en la última década, el estímulo a la compra pública innovadora (CPI) desde diversas instituciones, en particular la UE, repercute en una mayor utilización de este instrumento. Sus efectos no solo se observan en la actividad innovadora de las
empresas, sino que la combinación de la CPI con objetivos sociales y de sostenibilidad produce sinergias que permiten abordar diferentes retos de manera simultánea.
El potencial de la compra pública estratégica se observa en el porcentaje de PIB que representa la compra pública en España, el 11% en 2015; o en el porcentaje de gasto público que supone, el 23% (Comisión Europea, 2016). Asimismo, el número total de contratos es de 74.057 en 2014, siendo el importe total 9,87 mil millones de euros (Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas, 2016). La CPI representa entre el 1% y el 14% del total de contratos de las empresas con el sector público en el conjunto de la UE, si bien su importancia real varía dependiendo del país y del sector en cuestión (Peñate-Valentín et al., 2017).
Este trabajo se centra en el análisis de ciento seis casos de CPI identificados en España y recogidos en una base de datos de elaboración propia, para el período 1999-2016. Las fuentes utilizadas para elaborar esta base de datos son documentos oficiales de licitaciones públicas, obtenidos en los siguientes directorios: la plataforma de contratación del sector público del Ministerio de Hacienda y Función Pública; el Suplemento del Diario Oficial de la Unión Europea (Tenders Electronic Daily o TED);
los directorios oficiales de contratación pública a nivel regional y local; y los directorios de organismos relativos a la administración pública. Debe indicarse que un caso puede incluir diversos proyectos; así en este trabajo se analizan 199 proyectos. La mayoría de los proyectos analizados se desarrollan desde 2012, coincidiendo con el período de mayor utilización de la CPI en España.
Aproximadamente el 61% de los proyectos se encuentran finalizados en el momento de realizar este trabajo.
Con respecto a la distribución territorial de los casos de compra pública innovadora (Tabla 2), están representadas 15 Comunidades Autónomas1, destacando por número de casos Andalucía (17), Cataluña (16), Comunidad de Madrid (13), Galicia (11), País Vasco (10) y Comunidad Valenciana (10). Además, existen siete casos a nivel nacional, es decir, que no están referidos a una Comunidad Autónoma concreta, sino que afectan a todo el territorio nacional.
Para este análisis se distinguen los dos tipos de compra pública sostenible y, por lo tanto, se estudian separadamente los casos de proyectos orientados al área medioambiental y los que se desarrollan incluyendo criterios de carácter social (inclusión, igualdad, etc.).
1 No se identificaron casos para las CC.AA. de La Rioja y Asturias, y por ello no se incluyen en este trabajo.
Tabla 2.
Número de casos y proyectos de compra pública innovadora por Comunidad Autónoma
Comunidad Autónoma Número de casos Número de
proyectos Porcentaje de proyectos
Andalucía 17 28 14,07
Cataluña 16 38 19,10
Comunidad de Madrid 13 17 8,54
Galicia 11 16 8,04
País Vasco 10 11 5,53
Comunidad Valenciana 10 11 5,53
Canarias 7 37 18,59
Extremadura 5 12 6,03
Castilla y León 3 4 2,01
Castilla-La Mancha 2 3 1,51
Aragón 1 1 0,50
Cantabria 1 2 1,01
Murcia 1 1 0,50
Baleares 1 1 0,50
Navarra 1 2 1,01
Nacional 7 15 7,54
Total 106 199 100
Fuente: Elaboración propia
En el conjunto de España, el análisis de los datos de CPI muestra que la principal área en la que se desarrollan los proyectos es la relativa a las TIC, que representa casi el 80% de los proyectos. Le siguen a bastante distancia las áreas de salud (43%) y medioambiente (37%). Debe señalarse que estas categorías no son excluyentes, hecho que se manifiesta particularmente en el caso de las TIC, que se utilizan con frecuencia con fines medioambientales o de salud. Como se puede observar, el desarrollo de proyectos innovadores en el área social es muy escaso, especialmente en comparación con las áreas anteriormente mencionadas, al no alcanzar el 10% de los proyectos (Gráfico 1).
Gráfico 1.
Áreas de los proyectos de compra pública innovadora
Fuente: Elaboración propia
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Medioambiente TIC Salud Social
Esta tendencia que se observa a nivel nacional no es homogénea en todas las CC.AA., distinguiéndose así algunas regiones más activas en el área social de la CPI. El gráfico 2 muestra las cinco CC.AA. con un mayor porcentaje de proyectos en el área social.
Castilla y León es la Comunidad Autónoma líder, pues el 35% de sus proyectos de CPI incluyen criterios sociales. Le siguen a bastante distancia Extremadura y País Vasco, que incluyen criterios sociales en aproximadamente el 20% de los proyectos.
En Cataluña suponen el 12,5% de los proyectos y en Galicia menos del 10%. En el resto de CC.AA., al área social constituye menos del 2% de los proyectos de CPI, siendo el valor en varias regiones residual.
Gráfico 2.
CC.AA. con mayor porcentaje de inclusión de criterios sociales en CPI
Fuente: Elaboración propia
Para poder identificar los motivos que conducen a estas notables diferencias regionales, se realiza un análisis según los niveles de innovación y desarrollo. Así, si el comportamiento de las CC.AA con respecto a los criterios sociales difiere, según los distintos niveles de innovación y desarrollo, supone una cuestión de especial relevancia, tanto para entender el fenómeno estudiado como para el diseño de futuras políticas.
El análisis según el nivel de innovación, utiliza la clasificación del Regional Innovation Scoreboard (RIS) elaborado a nivel europeo. Dicha clasificación se basa en el desempeño innovador a través de un indicador sintético conformado por doce indicadores. El RIS permite establecer cuatro grupos de regiones: líderes en innovación, innovadores fuertes, moderados y modestos. En el caso de España, ninguna región pertenece al grupo de líderes en innovación, por lo que este grupo no se incluye en el análisis. Los tres grupos objeto de este estudio se conforman como se indica en la Tabla 3.
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%
Galicia Cataluña País Vasco Extremadura Castilla y León
Tabla 3.
Clasificación regional según el criterio RIS Denominación
RIS Nivel de
innovación CC.AA.
Fuerte Medio-alto
(RIMA) País Vasco
Moderada Medio-bajo
(RIMB) Andalucía, Cataluña, Madrid, Galicia, Comunidad Valenciana, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Cantabria, Aragón,
Navarra, Baleares y Murcia Modesta Bajo (RIB) Canarias, Extremadura Fuente: Elaboración Propia
El Gráfico 3 muestra una notable diferencia en la aplicación de los criterios sociales en la CPI entre grupos de regiones, según su desempeño innovador. Así, los proyectos sociales en la CPI tienen mayor importancia en el grupo más innovador de los tres considerados. Esta importancia se observa en que en el grupo RIMA (nivel alto), casi el 20% de los proyectos de CPI incluyen algún criterio de carácter social.
En los tres grupos existe una diferencia relevante entre el resto de áreas y el área social, con predominio de las TIC, como ya se observó en el análisis a nivel nacional.
Gráfico 3.
Áreas de los proyectos CPI según el desempeño innovador regional
Fuente: Elaboración propia
La mayor importancia de los criterios sociales en el grupo más innovador puede relacionarse con el hecho de que es el grupo que desarrolla un mayor porcentaje de proyectos de CPI de carácter extrínseco. El carácter extrínseco significa que con la compra de bienes y servicios el sector público no pretende satisfacer una necesidad propia, sino que identifica una necesidad de otro usuario externo al cual pretende satisfacer. Sin embargo, las regiones menos innovadoras se centran en satisfacer primero sus propias necesidades, como se observa en el Gráfico 4.
0% 20% 40% 60% 80% 100%
RIMA RIMB RIB
Social Salud TIC Medioambiente
Gráfico 4.
Tipos de necesidad cubierta con los proyectos de CPI según el desempeño innovador regional
Fuente: Elaboración propia
En relación al nivel de desarrollo, el análisis realizado clasifica las regiones utilizando el criterio del fondo tecnológico establecido por la Comisión Europea. El Fondo Tecnológico se corresponde con una partida especial de los fondos FEDER de la UE, destinado a todas las CC.AA., si bien su distribución no es homogénea. La Comisión Europea establece una clasificación de las regiones basada en el desarrollo económico regional, que se utiliza en este estudio. Este estudio solo incluye tres grupos, al no considerar el grupo Exclusión Gradual. Las regiones de Convergencia son aquellas cuyo PIB por habitante es inferior al 75% de la media comunitaria. Las regiones de Inclusión Gradual son las que su PIB supera el 75% del PIB medio de la UE-15 con un sistema de introducción progresiva hasta 2013 (dado que anteriormente pertenecían al Objetivo 1). Finalmente, las regiones de Competitividad son aquellas no incluidas en el objetivo de convergencia o asistencia transitoria, elegibles para beneficiarse del objetivo de competitividad y empleo. La Tabla 4 muestra la clasificación de las CC.AA. analizadas en este trabajo según este criterio.
Tabla 4.
Clasificación regional del nivel de desarrollo según el criterio del Fondo Tecnológico
Denominación Porcentaje de
fondos CC.AA. del estudio
Convergencia 70% Andalucía, Galicia, Extremadura, Castilla-La Mancha
Inclusión
Gradual 15% Comunidad Valenciana, Castilla y León, Canarias
Competitividad 10% Cataluña, Madrid, País Vasco, Aragón Fuente: Elaboración propia
La conclusión que se puede obtener del análisis en base al criterio de desarrollo es similar a la del criterio de innovación: el mayor porcentaje de proyectos con criterios sociales se encuentra en el grupo con mayor nivel de desarrollo. Así, se observa que en el grupo Competitividad, los criterios sociales están presentes en el 9,7% de los proyectos de CPI del grupo. Nuevamente, se observa que las CC.AA. más desarrolladas centran sus esfuerzos en proyectos de CPI de carácter extrínseco. El 51% de los proyectos del grupo Competitividad tiene como objetivo satisfacer las
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
RIMA RIMB RIB
Intrínseca Extrínseca Ambas
necesidades de otros usuarios, a una notable distancia de las necesidades de carácter intrínseco (Gráfico 5).
Gráfico 5.
Tipos de necesidad cubierta con los proyectos de CPI según el nivel de desarrollo regional
Fuente: Elaboración propia
4. Discusión: la utilización de la CPI para promover los criterios sociales y sus barreras
La compra pública sostenible se enfrenta a barreras específicas para lograr proyectos exitosos de carácter social, a las que se unen los obstáculos inherentes a toda actividad de compra pública. Algunas de las barreras más comúnmente identificadas en la literatura son las relacionadas con el nivel de compromiso de las partes implicadas, la experiencia previa en materias de carácter social y el apoyo por las capas más altas de la administración (Gradia et al., 2014).
Estas tres barreras suponen un reto a superar por las organizaciones en su camino a incrementar el carácter social de la compra pública. En el caso de retos sociales, este compromiso debe basarse en el efecto demostración de la actuación pública, que puede conducir a difundir un determinado comportamiento y mejorar la sociedad. La ausencia de este compromiso representa un obstáculo de difícil superación. En cuanto al grado de experiencia, la falta de entendimiento o conocimiento de los retos sociales puede provocar el fracaso de la utilización de la CPI con criterios sociales. A ello se une la inexperiencia de los diferentes agentes, tanto en compra pública, como en regulación y procedimientos. Otro elemento que debe considerarse es la existencia de diferentes niveles institucionales, lo que suele implicar una mayor necesidad de coordinación.
Pese a su importancia, la inclusión de criterios sociales en la compra pública no se encuentra suficientemente extendida en países como España, como se observa en el análisis realizado (6,2% de los proyectos). Esta circunstancia puede explicarse por diferentes razones, siendo una de las principales que su introducción no es obligatoria en los procesos de licitación. En este sentido, Pinto (2017) considera que los principios de carácter social resultan los más difíciles de incluir en los procesos de contratación pública. Por lo tanto, la promoción de criterios sociales requiere una actuación clara de la Administración Pública en esa dirección. La confirmación de su limitada relevancia contrasta con el aumento de otros objetivos estratégicos en las últimas décadas, como la sostenibilidad y la innovación.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Grupo Convergencia Grupo Inclusión Gradual Grupo Competitividad
Intrínseca Extrínseca Ambas
El fomento del instrumento de la compra pública innovadora constituye una oportunidad para favorecer la inclusión de otros criterios estratégicos, entre otros aspectos, por la extensión del sistema multicriterio en las licitaciones. Sin embargo, como se observa en el análisis realizado, esta oportunidad se aprovecha de forma desigual tanto a nivel regional como en función de los distintos criterios aplicados.
Así, mientras que los criterios ambientales están encontrando una vía para crecer en la CPI; los criterios sociales continúan infrautilizados, salvo en escasas excepciones.
Así, pese a los avances realizados, queda mucho camino por recorrer.
El mayor desarrollo de las regiones y el aumento de su capacidad innovadora provocan un cambio en el tipo de necesidad que el sector público satisface a través de CPI. La cobertura de las necesidades extrínsecas se convierte en mayoritaria en estas regiones y se abre una oportunidad para la inclusión de requisitos sociales.
Conclusiones
La compra pública estratégica constituye un instrumento con un potencial destacado para favorecer objetivos diversos, como la preocupación medioambiental, la innovación o la inclusión social. A pesar de esta capacidad, los criterios sociales se encuentran aún poco extendidos en la compra pública, primando otros criterios estratégicos.
El fomento de la innovación supone uno de los objetivos que recibe mayor atención desde diferentes niveles institucionales, especialmente desde la Unión Europea. Así, la utilización de la compra pública innovadora (CPI) crece en la última década, relacionándose frecuentemente con otros objetivos estratégicos como la sostenibilidad y, en menor medida, la inclusión social.
Los resultados del análisis realizado en este trabajo muestran que, pese al potencial que podría suponer combinar criterios sociales con el fomento de la innovación a través de la CPI, su utilización es escasa en España, siendo el 8% del total de compra pública. Sin embargo, este comportamiento difiere notablemente entre regiones, constatándose distintos patrones según los niveles de innovación y desarrollo económico del territorio.
Así, se observa que las regiones más desarrolladas e innovadoras prestan más atención a la inclusión de criterios sociales a través de la CPI. A pesar de la mayor importancia en estas regiones, su introducción es reducida en comparación con otros criterios estratégicos, como los relativos al medioambiente. Asimismo, al estudiar el carácter intrínseco o extrínseco de los proyectos analizados, se aprecia un patrón común en las regiones que más apoyan la inclusión social en la CPI. Dicho patrón indica que estos criterios tienen más peso en las regiones en las cuales el sector público prioriza la cobertura de necesidades de carácter extrínseco, es decir, proyectos destinados a otros usuarios que no son la propia Administración Pública.
La inclusión de criterios sociales, que es bastante limitada, se enfrenta a barreras importantes, como la no obligatoriedad de su introducción en las licitaciones públicas;
la ausencia de coordinación institucional; o la necesidad de mayor experiencia, tanto por parte del sector público como del sector privado.
Los resultados de este trabajo muestran que la CPI ofrece una oportunidad para aprovechar su potencial y fomentar los criterios de carácter social. Sin embargo, se trata de un potencial condicionado por las barreras señaladas, así como por otras barreras específicas ligadas al desarrollo de cada región. En este sentido, la voluntad pública debe avanzar en la línea ya observada en las regiones más innovadoras y desarrolladas, siendo preciso superar los obstáculos detectados. También es
necesario destacar el papel del sistema multicriterio como instrumento para reducir el peso del precio en la compra pública, en favor de la promoción de determinados criterios estratégicos, como los aspectos sociales.
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