ANÁLISIS COMPARADO DE LA EFICIENCIA DE PROYECTOS DE
COOPERACIÓN AL DESARROLLO. UNA VISIÓN A TRAVÉS DEL DEA
XIV Jornadas de Investigadores en Economía Social y Cooperativa El Año Internacional de las Cooperativas: desafíos y propuestas de la
economía social en un mundo en transformación
Natalia Martín Cruz Víctor Martín Pérez María José Serrano Rodríguez
Universidad de Valladolid
RESUMEN
El objetivo del presente trabajo es evaluar la eficiencia de los principales instrumentos de cooperación internacional al desarrollo a través de los cuales se materializa al ayuda oficial al desarrollo bilateral española. Sobre una muestra de 76 instrumentos de cooperación internacional al desarrollo, ejecutados en el periodo 2002-2006 en cuatro países prioritarios para la ayuda española, se analiza su eficiencia por medio del análisis envolvente de datos (DEA), tomando en consideración los objetivos logrados y los recursos utilizados. Los resultados obtenidos con esta técnica, que permite evaluar de forma objetiva la eficiencia y superar los problemas de subjetividad presentes en otros métodos, muestran que, entre los instrumentos evaluados, las ayudas de convocatoria abierta permanente son los más eficientes.
PALABRAS CLAVE
cooperación internacional al desarrollo, DEA, eficiencia, organizaciones no gubernamentales para el desarrollo
ABSTRACT
The aim of this paper is to assess the efficiency of the main international cooperation for development instruments employed to perform the Spanish official development assistance. Using a sample of 76 international cooperation for development instruments, performed in four priority countries for Spanish Assistance, we analyze the efficiency of these instruments by means of data envelopment analysis, including the most important achieved goals and the most relevant resources used. DEA methodology allows an objective assessment of efficiency overcoming the subjectivity problems of other methods employed to gauge efficiency. The findings of this research suggest that permanent open call subsidies are the most efficient instrument among those assessed .
KEYWORDS
International cooperation for development, DEA, efficiency, nongovernmental development organizations.
1. INTRODUCCIÓN
La cooperación al desarrollo ha experimentado un crecimiento significativo en los últimos años, prueba de ello es que, en el año 2009, la ayuda oficial al desarrollo (AOD) de los países del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) ascendió a 85.8741 millones de euros, de los cuales, el 6%2 correspondió a la AOD española. El aumento en el volumen de la ayuda y del resto de recursos destinados a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ha venido acompañado por una creciente demanda de eficacia de la ayuda al desarrollo (Foro de Alto Nivel, 2005: 1). En este sentido, los países participantes en el Foro de Alto Nivel sobre la
1 Fuente: Maec (2009)
2 Ibid.
Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (Paris, 2005) reconocieron y se comprometieron con la eficacia —consecución— de los Objetivos del Milenio.
La AOD de los países del CAD, especialmente en el caso de España, de carácter bilateral, representa porcentajes superiores al 70% del total de la ayuda desde el año 2000. Para implementar la ayuda de carácter bilateral se han desarrollado diferentes instrumentos de cooperación internacional al desarrollo (ICID), instrumentos que, con independencia de cómo son concedidos, son ejecutados por organizaciones no gubernamentales para el desarrollo (ONGD), centrándose en la eficacia como principio esencial a conseguir.
Sin embargo, en un mundo de recursos escasos –más aún el sector de ayuda al desarrollo que nos ocupa- no basta con ser eficaz -alcanzar los objetivos- sino que, lo realmente importante, es la eficiencia, esto es, qué nivel de recursos se utiliza para conseguir un determinado objetivo (Duflo y Kremer 2003; Banerjee 2008).
Ser más eficiente supone poder llevar a cabo más actuaciones con la misma cantidad de recursos, lo que permite multiplicar el efecto de los recursos destinados a ayuda al desarrollo al tiempo que rebaja la presión sobre los organismos e instituciones donantes.
El objetivo de este trabajo es evaluar la eficiencia de diferentes instrumentos de cooperación internacional al desarrollo utilizados por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), en el período 2002-2006, en cuatro países que son objetivo prioritario de la ayuda española al desarrollo:
Marruecos, Guatemala, Ecuador y Mozambique. La evaluación de la eficiencia se lleva a cabo por medio del análisis DEA (Data Envelopment Analysis), que permite evaluar de forma objetiva y numérica, la eficiencia relativa teniendo en cuenta diversos inputs y outputs sin necesidad de asumir ponderaciones ni forma funcional de la función de producción, lo que hace que sea un método especialmente indicado para el sector no lucrativo y, en consecuencia, para la evaluación de los instrumentos de cooperación. Hasta donde llega nuestro conocimiento, este es el primer trabajo que aplica la metodología DEA a la evaluación de ICID, superando las limitaciones que presentan otras técnicas empleadas para valorar la eficiencia, por lo que representa una contribución significativa a la literatura existente.
El resto del trabajo se estructura de la siguiente manera: en el segundo epígrafe se explican los diferentes instrumentos de cooperación internacional al desarrollo empleados para implementar la Ayuda Oficial al Desarrollo. En el tercer apartado se exponen, tanto las diferentes medidas que se han venido utilizando para valorar la eficiencia, como las medidas resultantes de aplicar el DEA y la conveniencia de aplicar esta metodología para el objetivo de este trabajo. En cuarto lugar, se describe la muestra, el tratamiento de los datos y las variables utilizadas para medir la eficiencia. El quinto apartado muestra los principales resultados obtenidos y, finalmente, se exponen las principales conclusiones, implicaciones y limitaciones del trabajo.
2. IMPLEMENTACIÓN DE LA AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO ESPAÑOLA Los instrumentos de cooperación internacional al desarrollo, cuya eficiencia pretendemos medir, forman parte de la llamada Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).
La AOD es definida por la OECD (2008) como las transferencias de recursos tanto a países receptores que figuran en las lista del CAD3 como a instituciones multilaterales para el desarrollo. Esta ayuda es proporcionada por organismos
3 Todos los países de ingresos medios y bajos, excepto los miembros de: G8, Unión Europea y los países con fecha establecida para ingresar a la Unión Europea.
oficiales con el objetivo de promocionar el desarrollo y bienestar de los países receptores. Adicionalmente, para ser caracterizadas como AOD, las referidas transferencias deberán ser de carácter concesional4.
La AOD a los países socios, bilateral o multilateral, puede ser proporcionada por diferentes organismos oficiales (gobiernos estatales y locales, o por sus organismos ejecutivos). En este trabajo nos centramos en instrumentos de AOD financiados por la AECID de tipo bilateral y de carácter no reembolsable. La AECID cuenta con tres tipos principales de subvenciones (véase www.aecid.es), subvenciones a ONGD, ayudas y subvenciones de cooperación internacional y ayudas de convocatoria abierta y permanente, que explicamos a continuación.
Ayudas de convocatoria abierta y permanente (CAP). Su objetivo es la financiación de proyectos o actividades de cooperación al desarrollo de iniciativa particular. Las resoluciones de convocatorias indican las prioridades para la concesión de las subvenciones teniendo en cuenta el Plan Director de la Cooperación Española y el Plan Anual de Cooperación Internacional vigentes. Para la selección de las solicitudes presentadas se tienen en consideración los siguientes aspectos: la adecuación de las prioridades sectoriales y geográficas de la cooperación española;
el grado de complementariedad con otras acciones relacionadas con la cooperación para el desarrollo; el contenido, relevancia y calidad de la actividad; la pertinencia y viabilidad de la actividad.
Subvenciones a ONGD (SO). De acuerdo con el Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008, la financiación a estas organizaciones se realizará en concordancia con los objetivos y prioridades de la política española de cooperación internacional. En consecuencia, las subvenciones a ONGD están informadas por los principios de colaboración, complementariedad y calidad y eficacia de la ayuda. La AECID cuenta con dos instrumentos de financiación de la colaboración con estas organizaciones: convenios y proyectos. Los proyectos de cooperación al desarrollo tienen un único objetivo de desarrollo, en un solo país, para una población beneficiaria predefinida y sus efectos deben ser perdurables luego de finalizada la ejecución.
Por su parte, los convenios son de carácter plurianual y persiguen un objetivo general de desarrollo compartido entre la ONGD y la AECID. Puede tratarse de intervenciones en uno o más países e involucrar uno o más sectores. Tienen una duración máxima de cuatro años, prorrogable por 2 años adicionales. Las ONGD que pueden acceder a los convenios son aquellas que la AECID identifica como
“calificadas” sobre la base de criterios tales como años de experiencia, solvencia financiera, transparencia en la rendición de cuentas y medios humanos, entre otros.
Ayudas y subvenciones de cooperación internacional (CI). Son ayudas otorgadas directamente por la AECID a los países beneficiarios. Estas ayudas se conceden como forma de ejecución de la política española de cooperación internacional, siguiendo las directrices del Gobierno y de los convenios y tratados internacionales o de acuerdos bilaterales o de las Comisiones Mixtas de Cooperación.
La cooperación española establece prioridades geográficas para su ayuda en función de diversos factores: indicadores de desarrollo, la presencia y articulación de la cooperación española en el país, el marco de asociación posible en el país, el potencial del país como socio de desarrollo y la posición relativa de la cooperación española respecto a otros donantes5. Así, se definen tres grupos de países que pueden ser beneficiarios de esta ayuda.
4 Al menos el 25% de la ayuda debe ser donación y no puede tener tasas mayores a las del mercado.
5 Plan Director de la Cooperación Española 2010. Los mismos criterios son aplicados desde 2001.
Grupo A- Asociación amplia: esta formado por los países menos adelantados, de renta media baja, en los que se puede establecer un marco de asociación a largo plazo que permita canalizar elevados volúmenes de AOD y utilizar diversos tipos de instrumentos.
Grupo B- Asociación focalizada: integrado por los países menos adelantados y de renta media baja, pero en los que el programa de cooperación no permite una asociación del tipo A. En estos países el impacto en el desarrollo aumenta si la ayuda se enfoca en un aspecto determinado identificado en conjunto con el país socio. En este caso se realiza un uso más selectivo de instrumentos.
Grupo C- Asociación para la consolidación de logros de desarrollo: el objetivo de la ayuda, en estos países, es la consolidación de políticas públicas inclusivas, la promoción de la cooperación sur-sur, la cooperación triangular y la provisión de bienes públicos globales.
3. EL PROBLEMA DE LA EFICIENCIA
El propósito de este trabajo consiste en evaluar la eficiencia en los instrumentos de cooperación internacional para el desarrollo (ICID), por lo tanto, es necesario, en primer lugar, determinar qué se entiende por eficiencia. Es ampliamente aceptado que el concepto de eficiencia hace referencia a la relación entre el nivel de objetivos alcanzados y el volumen de recursos utilizados (Hernangómez et. al. 2007). Aquí se plantea un primer problema como es, dada una determinada relación entre objetivos y recursos, cómo saber si es eficiente o, dicho de otra forma, establecer un estándar que se considere adecuado. Un segundo problema viene dado por las múltiples dimensiones que puede tener el objetivo (outputs) y los distintos recursos empleados en su obtención (inputs), que hacen necesario valorar, simultáneamente, todas las dimensiones y asignar ponderaciones a los factores organizativos (Hernangómez et al., 2009).
Con el fin de evaluar la eficiencia de los ICID, se debe definir su objetivo, para ello es preciso comprender la estructura de la que forman parte y el marco en el que operan. Estos proyectos forman parte de organizaciones cuyo plan de acción radica en intentar mejorar la calidad de vida en países en vías de desarrollo y la forma de realizarlo consiste en gestionar proyectos destinados a resolver una necesidad, o conjunto de necesidades, concreta. En consecuencia, si el objetivo de los ICID viene relacionado con la pregunta ¿qué se está intentando conseguir?, la respuesta obtenida sería mejorar la calidad de vida y generar bienestar en las personas en países en vías de desarrollo, objetivo compartido con el subsector que forman las ONGD globalmente consideradas. Por lo tanto, el objetivo de los ICID es generar bienestar a la mayor cantidad de personas posible y, la forma de lograr este objetivo es encargándose de cubrir necesidades concretas, lo que permite refinar aún más la definición y plantear el objetivo como cubrir la necesidad específica, para la que fueron creados, al mayor número posible de personas.
Extendiendo este razonamiento a las entidades que ejecutan los ICID, si existiera un mercado de ONGD, es lógico pensar que un donante valoraría más aquella organización que tuviera capacidad de generar mayor bienestar, o de generar bienestar a una mayor cantidad de personas, es decir, elegiría a la organización que pudiera llevar a cabo con mayor eficiencia el instrumento de cooperación elegido.
Por lo tanto, a la hora de evaluar la eficiencia de los ICID se pueden extrapolar los argumentos que se han venido utilizando para valorar la eficiencia con la que operan las ONGD.
3.1. Medición de la eficiencia
Evaluar la eficiencia de entidades no lucrativas —como lo son las ONGD— y de los instrumentos utilizados por las mismas —en este caso los proyectos de cooperación para el desarrollo— presenta, como ya se expuso, ciertas dificultades ya que su objetivo suele ser más difícil de identificar y medir que en una empresa y, además, tiene múltiples dimensiones (calidad del proyecto, adecuación a las necesidades que atienden, sostenibilidad, impacto, entre otros), siendo la función de producción difícil de determinar.
Los métodos propuestos para evaluar la eficiencia de las ONGD se han basado en medidas contables, fundamentalmente, análisis de ratios. Entre éstas se pueden citar el precio, la ratio de proyectos, la eficiencia técnica y la eficiencia asignativa.
El precio es definido como el coste que tiene para un donante adquirir una unidad monetaria de output para los beneficiarios de la entidad. Sin tener en cuenta la deducción fiscal, se mide como la inversa del porcentaje de gastos dedicados a proyectos (Weisbrod y Domínguez, 1986; Posnett y Sandler, 1989; Callen, 1994;
Tinkelman, 1998). La ratio de proyectos es utilizada por algunos autores (Baber, Roberts y Visvanathan, 2001; Roberts, Smith y Taranto, 2003) como alternativa al precio, estando definida como el porcentaje que representan los gastos en proyectos sobre los gastos totales, afirmando el primero de estos autores que esta medida puede indicar la estrategia de captación de fondos de la entidad no lucrativa. Una medida muy similar, ampliamente utilizada, es la eficiencia asignativa, que calcula el porcentaje que representan los gastos en proyectos sobre los ingresos totales de la entidad. La eficiencia técnica o ratio de gastos de administración, viene definida como el porcentaje que representan los gastos de administración sobre los gastos totales.
Estas medidas, no se corresponden con el concepto de eficiencia antes planteado - relación entre objetivos conseguidos y recursos empleados- puesto que no dicen nada acerca de en qué grado se está/n alcanzando el/los objetivo/s, ni sobre las cantidades de recursos consumidas, únicamente proporcionan información sobre el grado en el que una entidad no lucrativa dedica los recursos disponibles a su misión, que es la definición de eficiencia establecida por Parsons (2003), es decir, muestra el porcentaje medio que de cada donación llega a los beneficiarios de la organización. A pesar de sus limitaciones, estos indicadores, especialmente la eficiencia técnica y la asignativa, por su simplicidad, facilidad para obtener la información y posibilidades que dan de realizar comparaciones homogéneas entre entidades, son muy utilizados, tanto por los donantes (Hyndman, 1991;
Khumawala y Gordon, 1997), a la hora de decidir a qué organizaciones realizar su donación, como por las propias entidades, para transmitir al conjunto de la sociedad una imagen de transparencia y cumplimiento de su misión que se traduzca en una mayor captación de fondos.
Frente a los métodos contables cobran importancia los denominados métodos de frontera, que son técnicas que permiten medir la eficiencia relativa de un conjunto de organizaciones mediante la construcción de fronteras eficientes, concepto bajo el que subyace la noción de un nivel máximo alcanzable. El cálculo de la frontera eficiente se puede llevar a cabo utilizando tanto métodos paramétricos como no paramétricos. Las técnicas paramétricas requieren especificar una forma funcional de la función de producción para poder estimar, por medio de una regresión, la máxima relación entre outputs e inputs de las unidades de la muestra. Estos métodos son muy sensibles a la especificación de la función de producción; si la forma funcional no esta determinada correctamente se introducen importantes sesgos en los resultados por lo que, si no se puede llegar a una especificación cercana a la tecnología de producción subyacente, no se recomienda su uso.
Dentro de los métodos no paramétricos, la técnica fundamental es el análisis envolvente de datos (DEA). El análisis DEA permite medir la eficiencia relativa de unidades homogéneas a través de la construcción de una frontera eficiente calculada sobre una medida global que relaciona objetivos (outputs) y los recursos empleados para obtener esos objetivos (inputs), por lo que permite utilizar un gran número de variables y relaciones (restricciones). Es un método especialmente indicado para el sector no lucrativo, tanto por adecuarse a las características singulares que presentan las organizaciones que en ellos operan —dificultad de conocer los precios del producto/servicio que generan, la función de producción a la que se ajustan o el hecho de trabajar con múltiples inputs y outputs— como por establecer una medida objetiva de la eficiencia en conjuntos de organizaciones que no disponen de indicadores agregados que den cabida a los múltiples objetivos simultáneos que persiguen (Hernangómez et al., 2009).
3.2. Metodología DEA
El análisis envolvente de datos (DEA), desarrollado por Charnes, Cooper y Rhodes (1978), consiste en una técnica de programación lineal que permite evaluar la eficiencia relativa de distintas unidades. El método identifica las unidades eficientes6 y construye una frontera formada por las combinaciones lineales entre dichas unidades. La eficiencia del resto de las unidades se mide conforme a su distancia con la frontera eficiente calculada.
La formalización del análisis se realiza como un modelo de optimización matemática en el que las variables a estimar son los índices de eficiencia, definidos como el cociente entre las sumas ponderadas de los outputs y las sumas ponderadas de los inputs. Es una técnica no paramétrica dado que no especifica una forma funcional entre el máximo de outputs alcanzable y los inputs requeridos. La aplicación de esta metodología permite obtener la medida de eficiencia para cada entidad, que varía entre 0 y 1 (donde 1 corresponde a la ubicación sobre la frontera eficiente), y determina las ponderaciones de forma endógena correspondiendo a los valores de mayor eficiencia posible. Por lo tanto, esta metodología permite realizar comparaciones entre entidades de forma objetiva según su nivel de eficiencia salvándose el problema de la comparación planteado con las medidas contables.
Existen diferentes versiones del análisis DEA según los supuestos que se asuman sobre la tecnología de producción y las restricciones que, en consecuencia, se incorporen. La formulación matemática del modelo básico, suponiendo rendimientos constantes a escala, para la orientación output e input, se presenta en el cuadro 1, donde ϕ0 y φ0 representan los índices de eficiencia con cada una de las orientaciones, yrj y xij representan las cantidades de output r y de input i de la entidad j, ur0 y vi0 representan las ponderaciones del output r y del input i, finalmente ε representa un número positivo suficientemente pequeño por debajo del cual no pueden estar los ponderadores (Martínez, 2003).
6 Se sigue el criterio de eficiencia paretiana: una unidad es eficiente si ninguna otra produce más de algún output sin producir menos de algún otro y sin utilizar más de alguno de los inputs; o, si ninguna unidad produce la misma cantidad de outputs empleando menos de algún input y no más de los restantes. (Martínez, 2003)
Cuadro 1.
Modelo CCR
Como se mencionó anteriormente, es posible incluir múltiples outputs e inputs en el análisis, sin embargo, se debe tener en consideración que a medida que aumenta la cantidad de variables incluidas en el cálculo disminuye la capacidad de discriminación del DEA7. Adicionalmente, es preciso recordar que no existen tests que puedan determinar la significación estadística de las variables incluidas y evaluar la bondad del ajuste. Debido a estas consideraciones, la recomendación general consiste en que la suma de inputs y outputs no debe exceder un tercio del tamaño de la muestra (Martínez, 2003). Por otro lado, el hecho de que se evalúe la eficiencia en términos relativos, exige que las unidades incluidas en el análisis sean homogéneas, en el sentido de que apliquen la misma tecnología de producción y operen bajo un marco institucional idéntico, puesto que esta técnica es sensible a valores extremos .
Una última consideración tiene que ver con la elección de la orientación del análisis (output o input). Esta opción depende de la naturaleza del problema y se relaciona con el control que las entidades tengan sobre las variables, si las unidades consideradas están restringidas en cuanto al manejo de inputs se opta por una orientación output y viceversa. En la orientación output la eficiencia de una unidad implica que ninguna otra puede producir mayor nivel de outputs con igual nivel de inputs. Por su parte, en la orientación input una unidad es eficiente si no existe otra que disminuyendo la cantidad de inputs (manteniendo la proporción) consiga obtener la misma cantidad de outputs.
En este trabajo se utilizará el análisis DEA para evaluar la eficiencia en proyectos de cooperación para el desarrollo dado que permite medir la eficiencia de acuerdo a la definición utilizada (relación entre objetivo y recursos) e incluir múltiples inputs y outputs sin realizar una especificación de la función de producción. Por otro lado, es posible realizar comparaciones válidas entre proyectos y la información requerida por el método se adapta a la información disponible para realizar el análisis.
7 Una mayor cantidad de variables en relación al número de observaciones de la muestra aumenta la probabilidad de que las unidades resulten eficientes en alguna de las variables.
Orientación output Orientación input
,...,m , ε i v
,...,s , ε r u
x v
,...,n ,
; j x
v y u s.a.
y u Max
i r
i m
i i
ij m
i i rj s
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r r
2 1
2 1 1
1 0 0
0 0
0 1
0
1 0 1
0
0 1
0 0
=
≥
=
≥
=
=
≤
−
=
∑
∑
∑
∑
=
=
=
=
φ
,...,m , ε i v
,...,s , ε r u
y u
,...,n ,
; j x
v y u s.a.
x v Min
i r
r s
r r
ij m
i i rj s
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2 1
2 1
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0 0
0 1
0 1
0 1
0 0 1
0 0
=
≥
=
≥
=
=
≤
−
=
∑
∑
∑
∑
=
=
=
=
ϕ
3.3. Aplicaciones del análisis DEA en el sector de la cooperación al desarrollo
La motivación fundamental de los trabajos que han aplicado el análisis DEA en el sector no lucrativo viene dada por el deseo por valorar la eficiencia con que las organizaciones no lucrativas aplican sus recursos en la producción de los bienes y servicios que proveen dando cabida a los múltiples objetivos simultáneos que persiguen. La aplicación de esta metodología resulta de especial interés por cuanto permite identificar la reducción en los inputs que sería necesaria para lograr la eficiencia (McMillan, 1998) así como los niveles de ineficiencia en que incurren las diferentes unidades (Farrel, 1957; Farrell y Fieldhouse, 1962; Charnes, Cooper, Lewin y Seiford, 1994) y analizar sus causas.
Aunque la literatura respecto del estudio de la eficiencia en el sector no lucrativo es bastante abundante en los sectores de salud y educación, en el sector de la cooperación internacional para el desarrollo es aun incipiente; no obstante, se han realizado trabajos que, utilizando la metodología DEA, intentan medir la eficiencia relativa de las ONGD (Martín et al., 2005; Hernangómez et al., 2006; Martín et al., 2007; Hernangómez et al., 2009), la eficiencia de las dos etapas del proceso productivo de las ONGD (Marcuello, 1999; García y Marcuello, 2007) o la eficiencia con que se ejecutan los proyectos de cooperación internacional al desarrollo (Gámez et al., 2010).
Si bien para la realización del DEA, tal y como se ha expuesto, no es necesario establecer una forma funcional de la función de producción, si requiere determinar los outputs e inputs relevantes de la actividad que se esté evaluando, habiéndose empleado distintos mecanismos para su determinación, fundamentalmente, elaborar una lista de outputs e inputs, ya sea por observación de las unidades evaluadas o a partir de una revisión de la literatura, de la que luego se seleccionarán las que se consideren más pertinentes manteniendo la capacidad de discriminación del DEA (Marcuello, 1999; Martín et al., 2005; Hernangómez et al., 2006; García y Marcuello, 2007; Martín et al., 2007; Hernangómez et al., 2009).
Para determinar los outputs, es preciso haber determinado los objetivos que se quieren alcanzar. En este sentido, a nivel global, la Coordinadora de ONGD, partiendo de la misión de estas organizaciones –que es la transformación del orden internacional- ha definido dos objetivos prioritarios, como son la erradicación de la pobreza en el Tercer Mundo y la educación para el desarrollo en las sociedades del Norte. En línea con estos objetivos, los trabajos que han aplicado el DEA en el sector de la cooperación internacional al desarrollo han utilizado como outputs los gastos en proyectos (Marcuello, 1999), volumen de ingresos captados (García y Marcuello, 2007) o el número de proyectos (Hernangómez et al. 2006, 2009;
Martín et al., 2005, 2007).
En cuanto a los inputs, se han medido a través de parámetros tales como gastos de funcionamiento, donaciones y subvenciones (Marcuello, 1999), número de voluntarios (Marcuello, 1999, García y Marcuello, 2007), gastos de administración (García y Marcuello, 2007), volumen de ingresos, número de empleados (García y Marcuello, 2007; Hernangómez et al. 2006, 2009; Martín et al., 2005, 2007) o antigüedad de la organización (Hernangómez et al. 2006, 2009; Martín et al., 2005, 2007). Como puede observarse, hay algunos parámetros que se han utilizado como inputs y como outputs, tomando en consideración las dos etapas en las que se suele estructurar el funcionamiento de las ONGD –acciones encaminadas a la captación de fondos y aplicación de los recursos obtenidos en la ejecución de proyectos-.
4. METODOLOGÍA
4.1. Muestra y fuentes de información
Como se ha avanzado anteriormente, el objetivo del presente trabajo es analizar la eficiencia de los instrumentos de cooperación internacional al desarrollo.
Concretamente, se analizan instrumentos de AOD aplicados en cuatro países que, por sus características, pertenecen al grupo A de prioridad geográfica: Marruecos, Mozambique, Ecuador y Guatemala. El estudio abarca un intervalo de cinco años, desde 2002 al 2006, que incluye los últimos datos disponibles cuando se llevó a cabo la recogida de información (de junio a diciembre de 2009) y constituye un período lo suficientemente extenso para extraer conclusiones del análisis. La información, a falta de una base de datos, se obtuvo en la sede de la AECID utilizando como fuente principal de información los informes de las ONGD, de los técnicos de la AECID y de las auditoras de los proyectos ejecutados, asimismo, se llevaron a cabo entrevistas en profundidad a los técnicos de los países analizados.
En el cuadro 2 se pueden ver valores referidos a la AOD bilateral recibida por estos países en los años 2002-2006, pudiendo observarse como el total de ayuda que reciben los países de la muestra ha ido creciendo en el período de estudio, descontando el año de inicio, especialmente en el último año cuando se materializan las nuevas políticas de ayuda al desarrollo tendentes a alcanza un porcentaje del 0,7% del PIB. Asimismo, por lo que respecta a la participación que la ayuda a estos países representa sobre el total, el valor más bajo corresponde al año 2003 (7%) mientras que el valor más alto corresponde a 2006 (18%), valor este último particularmente elevado que viene explicado por un aumento significativo de la ayuda bilateral a Guatemala ese año.
La muestra se compone de 76 instrumentos de los cuales: 20 son CAP, 52 son SO y 4 corresponden a CI. Por otro lado, del total de 76 instrumentos, 34 corresponden a Marruecos, 20 a Mozambique, 9 a Guatemala y 13 a Ecuador. A diferencia de lo que ocurre con otros sectores de actividad, en el caso de los ICID no existe disponibilidad de una base de datos que recoja información sobre su gestión. Por lo tanto en este trabajo se utiliza una base de datos propia, creada a partir de información proporcionada por la AECID, en cuya realización se debieron resolver algunos problemas.
Cuadro2.
AOD bilateral En euros
2002 2003 2004 2005a 2006
Ecuador 45.598.265 21.798.323 26.596.134 38.816.525 30.029.369 Guatemala 18.577.956 20.759.018 17.992.675 31.318.118 178.292.675 Marruecos 19.552.778 13.565.703 41.430.125 23.356.276 58.359.434 Mozambique 35.586.833 19.983.881 26.233.975 23.616.859 26.739.371 Total 119.315.832 76.106.925 112.252.909 117.107.777 293.420.849 En porcentaje del total
2002 2003 2004 2005 2006
Ecuador 4% 2% 2% 3% 2%
Guatemala 2% 2% 2% 2% 11%
Marruecos 2% 1% 4% 2% 4%
Mozambique 3% 2% 2% 2% 2%
a. Los datos de 2005 corresponden a la AOD bilateral bruta Fuente: MAEC
AOD bilateral neta
En primer lugar, no existe un protocolo para la supervisión y control de estos instrumentos, por lo que no se dispone de información cuantitativa para todos ellos y tampoco es posible obtener todos los ítems identificados para todas las unidades de la muestra. Por otro lado, es común que el período de ejecución de los instrumentos se retrase y se extienda, especialmente en el caso de las CI. Esto implica que la muestra incluye instrumentos no culminados, lo que causa vacíos de información.
Adicionalmente, existen instrumentos vinculados. Algunas CI con duración superior a un año están organizadas en varios registros (uno por año); estas subvenciones fueron tomadas como un único proyecto dado que comparten un objetivo común.
Asimismo, la AECID brinda subsidios vinculados a otros instrumentos específicos, o a un grupo de ellos, considerando estos subsidios como instrumentos independientes; no obstante, en la construcción de la base de datos fueron considerados como parte del instrumento al que están vinculados, dado que su objetivo es facilitar la ejecución del mismo.
La AECID establece un conjunto de partidas contables para la presupuestación de los ICID (véase Anexo 1); en la base de datos para la aplicación del análisis DEA se estableció un paralelismo entre estas partidas y las del Plan Nacional de Contabilidad Pública, de modo que son estas últimas partidas las que identifican los inputs utilizados.
4.2. Variables
En el apartado 3.3 se expusieron las principales variables que se han utilizado para medir la eficiencia de las ONGD, conceptuando cuáles son sus objetivos y los principales recursos que utilizan en su consecución. Sin embargo, en este trabajo no estamos valorando a las ONGD en su conjunto, si no los instrumentos concretos que utilizan para operativizar su misión, por lo que se hace necesario conceptuar cual es el objetivo de estos instrumentos para poder establecer los outputs a medir y cuáles son los factores que, de modo prioritario, se emplean en su logro para, así, seleccionar los principales inputs.
Gámez et al. (2010) plantean que el objetivo de los proyectos de cooperación internacional al desarrollo que realizan las ONGD es la maximización del “bienestar social” en la población en la que se llevan a cabo. En línea con este trabajo se puede aceptar que el objetivo de los ICID es cubrir, al mayor número de personas posible, la necesidad específica para la que fueron creados estos instrumentos, lo que requiere establecer una lista de dimensiones que hagan operativo este objetivo, tales como número de actividades realizadas, número de familias atendidas, número de individuos beneficiados, número de áreas de intervención, número de entidades participantes o duración real8, para seleccionar aquellas que, siendo relevantes, se disponga de información para un mayor número de instrumentos (cuadro 3).
8 Esta dimensión —duración real— merece ser explicada con más detalle. Generalmente, el tiempo invertido en un proceso productivo es tomado como un input y, en la comparación de procesos, se asume que a igual coste es más eficiente el proceso que requiera menos tiempo. Sin embargo, en este caso, la duración se considera como un output, siendo la razón subyacente que un instrumento tendrá más capacidad de beneficiar a la población objetivo cuanto cuánto mayor sea el periodo de ejecución por estar más tiempo en contacto con ella. Por lo tanto, se asume que un donante enfrentado a la opción de financiar dos proyectos con igual coste preferirá aquel que dure más tiempo.
Cuadro 3.
Outputs
Outputs
Número de actividades Número de individuos
Número de áreas Número de familias Número de entidades Duración real en meses
A la hora de determinar que dimensiones se van a utilizar para medir el output se siguieron dos criterios de forma simultánea, la disponibilidad de información y el nivel de importancia que estas dimensiones tenían para los técnicos de la AECID.
Se pretenden seleccionar dimensiones que cuenten con información para el mayor número de instrumentos posible, de modo que la comparación que establece el DEA sea realmente significativa y, adicionalmente, se solicitó a los técnicos de la AECID encargados de la evaluación ex–ante, seguimiento, supervisión y evaluación ex – post de los diferentes instrumentos, que valoraran en una escala de seis niveles la importancia que para ellos, como profundos conocedores de estos instrumentos, tienen las diferentes dimensiones elegidas.
Cuadro 4.
Disponibilidad de datos e importancia de los outputs
Outputs Disponibilidad de datos
Orden de importancia1
Duracion 96% 3
Actividades 95% 6
Areas 95% 5
Entidades 84% 4
Individuos 68% 1
Familias 4% 2
1 Fuente:Gálmez et. al. (2010)
En el cuadro 4 se presentan los resultados obtenidos en ambos criterios.
Lamentablemente, las dos dimensiones más valoradas por los técnicos de la AECID, son aquellas para las que se dispone de un menor nivel de información, por lo que, finalmente, el criterio que primó para la selección de los outputs fue el de disponibilidad de datos.
En cuanto a los inputs, los principales factores que se emplean en el proceso productivo de los ICID se concretan en partidas tales como compras de materias primas, compras de otros aprovisionamientos, gastos de personal, dietas, servicios de profesionales independientes, arrendamientos y cánones, reparaciones y conservación, o material de oficina. En el cuadro 5 se resumen los principales inputs identificados para medir la eficiencia de los ICID.
Cuadro 5.
Inputs
Inputs Compras Sueldos y salarios
Comunicaciones y otros servicios Servicios de profesionales
independientes Suministros
Reparaciones y conservación Arrendamientos y cánones
Transportes
Con el fin de realizar la selección de inputs que se van a utilizar en el análisis de la eficiencia, partimos del supuesto de que aquellos inputs utilizados por mayor cantidad de instrumentos son los que dotan de una mayor capacidad de discriminación al análisis DEA, al realizar una comparación más homogénea. Como puede observarse en el cuadro 6, los inputs utilizados en una mayor cantidad de instrumentos, son compras, sueldos y salarios y, comunicaciones y otros servicios, todos ellos empleados por más del 90% de los instrumentos que componen la muestra y que, en conjunto, representan el 91% del total de gasto ejecutado.
Cuadro 6.
Utilización e importancia de gastos de los inputs
Concepto
Instrumentos que lo incluyen
Importancia en el gasto
Compras 97% 45%
Sueldos y salarios 93% 34%
Comunicaciones y otros servicios 91% 12%
Servicios de profesionales independientes 71% 8%
Suministros 71% 2%
Reparaciones y conservación 68% 5%
Arrendamiento de cánones 47% 1%
Transportes 5% 0%
En resumen, la función de producción con la que se evaluará la eficiencia de los ICID incluye compras, sueldos y salarios y, comunicaciones y otros servicios como inputs, y duración, actividades realizadas y áreas atendidas como outputs a maximizar. El análisis se realizará desde el lado de los outputs ya que se asume que, con unos recursos dados (presupuesto disponible), cada instrumento intentará maximizar los resultados (llegar a una mayor cantidad de individuos o áreas, realizar más actividades, etc.).
5. RESULTADOS
En este apartado se presentan los resultados obtenidos al realizar el análisis DEA, utilizando los outputs e inputs mencionados anteriormente, sobre una muestra de 76 ICID que, después de eliminar aquellos instrumentos que no disponían de información para todos los outputs, quedó reducida a 73. En primer lugar, se analiza la eficiencia de los distintos ICID y, posteriormente, se analiza la eficiencia con que estos instrumentos son ejecutados en cada uno de los cuatro países objetivo prioritario de la ayuda al desarrollo española incluidos en nuestra muestra (Modelo General). El análisis se completó con modelos adicionales que, a modo de análisis de robustez, ofrecen una medida de consistencia de los resultados (Modelos Alternativa 1, Alternativa 2). En el cuadro 7 se presentan los diferentes modelos utilizados, viniendo dadas las variaciones por los outputs incluidos (los resultados de estos modelos alternativos pueden verse en el Anexo 2).
Cuadro 7.
Modelos a los que se aplicó el análisis DEA
Modelo Numero de
observaciones Outputs Inputs
General 73 Actividades Áreas Sueldos
Alternativa
1 70 Actividades Áreas Entidades Compras
Alternativa
2 51 Actividades Áreas Individuos Servicios
En el resumen de resultados (cuadro 8) se puede ver que hay un total de 18 instrumentos eficientes, que representan el 25% del total. En cuanto a la eficiencia por tipo de instrumento, 5 CAP y 13 SO resultaron eficientes, lo que representa un 28% de las ayudas de convocatoria abierta permanente y un 25% de las subvenciones a ONGD. Por su parte, ninguna de las CI resultó ser eficiente bajo la especificación del modelo general. En cuanto a la eficiencia promedio de cada tipo de instrumento, los valores obtenidos son 0,70 para las CAP, 0,65 para las SO y 0,61 para las CI, todos ellos en línea de los valores que obtuvieron trabajos empíricos previos que utilizaron el análisis DEA en el sector de la cooperación al desarrollo (Hernangómez et al. 2006, 2009; Martín et al., 2005, 2007).
Cuadro 8.
Resumen de resultados. Eficiencia por tipo de instrumento
Modelo Eficientes Total Eficiencia promedio
Porcentaje eficientes
General 18 73 0,66 25%
Instrumento
CAP 5 18 0,70 28%
SO 13 52 0,65 25%
CI 0 3 0,61 0%
Los resultados previos permiten comparar la eficiencia de los diferentes instrumentos pero, se puede reproducir este mismo análisis aplicándolo a un ámbito más reducido, como es cada uno de cuatro países incluidos en la muestra considerados de forma independiente, lo que posibilita que la comparación se realice en un único entorno eliminando las diferencias que contextos distintos pudieran originar. Este análisis se efectuó para los instrumentos ejecutados en Marruecos que, con una muestra de 32 ICID, es el único país que, de forma autónoma, permite realizar el análisis cumpliendo los requisitos que impone el DEA.
Cuadro 9.
Eficiencia por tipo de instrumento en Marruecos
Modelo Eficientes Total Eficiencia promedio
Porcentaje eficientes
General 13 32 0,74 41%
Instrumento
CAP 6 11 0,77 55%
SO 7 19 0,74 37%
CI 0 2 0,65 0%
Tal y como puede observarse en el cuadro 9 que presenta el resumen de resultados del DEA cuando se utiliza el modelo general aplicado a Marruecos, para las CI se obtienen los mismos resultados que cuando se aplica el modelo general a la muestra en su conjunto. En cuanto a los demás instrumentos, 6 CAP y 7 SO resultan eficientes, lo que representa unos porcentajes, dentro de su correspondiente categoría, del 55% y 37% respectivamente, porcentajes, en ambos casos, superiores a los obtenidos para el total de la muestra, especialmente en el caso de las CAP. Por lo que respecta a los valores promedios, también son superiores a los conseguidos para toda la muestra, y ponen de manifiesto que las CAP vuelven a ser, nuevamente, el instrumento que logra mejores niveles de eficiencia.
Además de comparar los resultados de eficiencia por tipo de instrumento, también es interesante valorar los resultados para cada país concreto de modo que se pueda identificar si existe algún patrón que muestre diferencias significativas en función del país donde se ejecuta el instrumento. Como se desprende de los datos presentados en el cuadro 10, el porcentaje de instrumentos eficientes por país es sumamente parecido, situándose alrededor del valor medio que se obtiene para el conjunto de la muestra, con la excepción de Guatemala que presenta un valor sustancialmente superior. Por lo que respecta a la eficiencia promedio con que se ejecutan los instrumentos analizados en cada uno de los países, los valores obtenidos para Ecuador, Guatemala y Mozambique son casi idénticos y muy parecidos al valor calculado para el conjunto de la muestra, mientras que Marruecos logra unos resultados que se encuentran, claramente, por encima del resto. Es decir, de los resultados se deduce que Marruecos es el país donde los diferentes instrumentos de cooperación al desarrollo se ejecutan con mayores niveles de eficiencia mientras que Guatemala es la nación donde un mayor número de instrumentos logran un aprovechamiento óptimo de los recursos con los que cuentan para alcanzar sus objetivos.
Cuadro 10.
Eficiencia por países
País Eficientes Total Eficiencia promedio
Porcentaje eficientes
Ecuador 3 13 0,62 23%
Guatemala 3 9 0,62 33%
Marruecos 8 32 0,70 25%
Mozambique 4 19 0,63 21%
TOTAL 18 73 0,66 25%
6. CONCLUSIONES
La primera conclusión que se extrae de los resultados obtenidos es que, para el conjunto de países considerados, las CAP son más eficientes que las SO, lo que también se verifica en los modelos alternativos que figuran en el anexo 2. Además, cuando el análisis se realiza exclusivamente para Marruecos, que es el país en el que se ejecutan una mayor número de instrumentos de cooperación, el resultado se mantiene, por lo que se puede considerar que este resultado tiene cierta independencia del entorno concreto en el que se ejecutan los instrumentos de cooperación.
En cuanto a las CI, aunque es arriesgado extraer alguna conclusión, dado que se cuenta con muy pocos datos, aparecen como el instrumento menos eficiente en todos los casos y, solamente en el modelo alternativo 2, una de ellas se muestra eficiente. Para poder generalizar esta tendencia, sería sumamente valioso, en futuras investigaciones, poder contar con una base de datos más completa, que incluya información sobre un mayor número de subvenciones de cooperación internacional.
Por lo que respecta a la eficiencia lograda en cada país, valorada a través del modelo general, Marruecos es el país que logra mayores niveles de eficiencia promedio en la ejecución de los ICID, mientras que los demás países obtienen unos promedios muy similares, aunque significativamente menores. Este resultado viene confirmado por el modelo alternativo 2, no así por el 1, en el que Marruecos califica como segundo país más eficiente.
Si se observan los resultados del modelo general para Guatemala, este país, a pesar de tener un promedio de eficiencia similar a Ecuador y Mozambique, presenta un mayor porcentaje de instrumentos eficientes, incluso superior a Marruecos, lo que puede ser indicativo de un mayor nivel de heterogeneidad en los proyectos ejecutados en ese país. A su vez, Ecuador mejora mucho su promedio de eficiencia cuando ésta se calcula bajo el modelo alternativo 1 que da entrada a las entidades participantes como output, lo que pone de manifiesto que en este país los instrumentos ejecutados están generando una mayor efecto de red con instituciones locales. Teniendo en cuenta los resultados de todos los modelos, si bien Marruecos parece ser el país más eficiente, la posición relativa de los países en cuanto a su eficiencia es variable, por lo que no se puede afirmar que haya un país que, en términos absolutos, sea más eficiente que el resto.
Las implicaciones que se derivan de estos resultados para la AECID, que es el financiador de los instrumentos analizados, son evidentes, en particular, el uso de esta medida de eficiencia con carácter ex-post, permitiría valorar, de forma concreta y específica, los resultados alcanzados por cada proyecto y plantear, de cara al futuro, acciones correctoras, así como, servir de criterio de selección ex- ante de futuros ICID. Igualmente, la comparación entre instrumentos da la oportunidad de reconocer en qué condiciones un ICID podría permitir alcanzar mayores niveles de eficiencia.
Finalmente, dentro de las limitaciones que somos conscientes tiene este trabajo, podemos señalar, en primer lugar, el tamaño muestral. Sería deseable poder contar con un mayor número de observaciones e, incluso, diversidad de instrumentos, sin embargo, resulta sumamente complicado obtener información sistematizada de los inputs y outputs de los ICID debido a la falta de un procedimiento común e informatizado de recogida de la información por parte del organismo encargado, en este caso, la AECID. En segundo lugar, el periodo de análisis se corresponde con un horizonte temporal de cinco años, podría ser de interés ampliar dicho periodo y, adicionalmente, plantear un análisis por anualidades para valorar si la composición del comité de selección influye sobre la elección de proyectos más o menos eficientes. En último lugar, sería deseable disponer de alguna medida de impacto de los instrumentos que permita mejorar la calidad de los inputs y outputs utilizados para caracterizar la función de producción.
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Anexo 1.
Partidas contables establecidas por la AECID
Partidas contables establecidas por la AECID para la presupuestación de los ICID
A I. Identificación/ A III Evaluación externa A II. Auditorías
A IV. Total terrenos y/o inmuebles A V. Construcción y reforma
A VI. Equipos, material y suministros A VII. 1 Personal local
A VII. 2 Personal expatriado/ A VII. 3 Personal en sede A VIII. Servicios técnicos
A VIIIa. Sensibilización en España vinculada al proyecto A X. Función terreno
A XI. Viajes, alojamientos y dietas A XII. Gastos financieros
B I. Gastos administrativos de ONGD española B I. Gastos administrativos de ONGD local
Anexo 2.
Resultados obtenidos al aplicar el DEA con los modelos alternativos Resumen DEA modelo alternativo 1
Instrumento Eficientes Total Eficiencia promedio
Porcentaje eficientes
CAP 7 17 0,79 41%
SO 14 52 0,73 27%
CI 0 1 0,27 0%
TOTAL 21 70 0,74 30%
PAÍSES
Ecuador 4 13 0,79 31%
Guatemala 3 9 0,73 33%
Marruecos 10 30 0,74 33%
Mozambique 4 18 0,70 22%
Resumen DEA modelo alternativo 1 Marruecos Instrumento Eficientes Total Eficiencia
promedio
Porcentaje eficientes
CAP 6 10 0,84 60%
SO 6 19 0,76 32%
CI 0 1 0,31 0%
TOTAL 12 30 0,77 40%
Resumen DEA modelo alternativo 2 Instrumento Eficientes Total Eficiencia
promedio
Porcentaje eficientes
CAP 4 7 0,81 57%
SO 14 43 0,73 33%
CI 1 1 1,00 100%
TOTAL 19 51 0,75 37%
PAÍSES
Ecuador 4 11 0,69 36%
Guatemala 2 6 0,72 33%
Marruecos 9 21 0,80 43%
Mozambique 4 13 0,72 31%
Resumen DEA modelo alternativo 2 Marruecos Instrumento Eficientes Total Eficiencia
promedio
Porcentaje eficientes
CAP 3 3 1,00 100%
SO 6 17 0,83 35%
CI 1 1 1,00 100%
TOTAL 10 30 0,86 48%
