DaughtersyHaper(2007)Reformasdedescentralizaciónfiscalypolítica[1] pdf

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Reformas de la descentralización fiscal y

política

Robert Daughters y Leslie Harper

2007

WORKING PAPER

Banco Interamericano de Desarrollo

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Este informe de trabajo se publica con el único objeto de contribuir al debate sobre un tema de importancia para los países de la región. Su publicación por este medio tiene como propósito generar comentarios y sugerencias de las personas interesadas en el tema. Este informe no ha pasado por un proceso formal de revisión. Por lo tanto, no representa la posición oficial del

Banco Interamericano de Desarrollo. Los comentarios deben dirigirse a: Robert Daughters ([email protected]) o a Leslie Harper ([email protected])

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TABLA DE CONTENIDO

REFORMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y POLÍTICA... 4

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA... 9

REFORMA DE LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL... 13

ASIGNACIONES DE GASTOS... 22

POLÍTICA TRIBUTARIA SUBNACIONAL... 29

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES... 35

AUTONOMÍA DE PRÉSTAMOS Y RESPONSABILIDAD FISCAL A NIVEL SUBNACIONAL... 38

MIDIENDO LA EFECTIVIDAD DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA REGIÓN... 41

CONCLUSIONES... 45

REFERENCIAS... 48

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Reformas de la descentralización fiscal y política

Robert Daughters y Leslie Harper

Desde 1985, América Latina ha experimentado una considerable descentralización, mediante la delegación de importantes funciones y recursos gubernamentales del gobierno central a los niveles regionales y locales de gobierno. En algunos países, en especial los que tienen regímenes federales ─Argentina y Brasil, en particular─ las reformas de la descentralización desempeñaron una función prominente ya en el siglo XIX. Sin embargo, la mayoría de los países de la región, bajo el peso de una herencia colonial centralizada, encuentran que la descentralización es un fenómeno nuevo, que introduce muchas nuevas partes interesadas (stakeholders) y crea un nuevo escenario polémico para la formulación de políticas nacionales.

La ola de descentralización en la región se ha movido con rapidez, habiendo producido importantes reformas en la formulación de normas políticas y fiscales. Impulsada en la mayoría de los casos por las transiciones democráticas nacionales que tuvieron lugar en la región durante los años ochenta, las reformas de descentralización inicialmente se centraron en el campo político, específicamente en la creación de democracias representativas a nivel local. Durante los años ochenta y noventa, en la mayoría de los países se aprobaron reformas electorales con lo cual se establecieron elecciones locales de alcaldes y, en menor grado, elecciones regionales de gobernadores, apartándose así de la larga tradición de América Latina y el Caribe de que se nombrara desde el gobierno central a ejecutivos de los niveles locales y regionales. Esta tendencia, y su estrecha vinculación con la transición democrática más amplia en la región, puede observarse en la tabla 7.1. En 1980, en todos los países, menos en siete de ellos, los ejecutivos municipales principales (alcaldes) eran nombrados por el gobierno central. Para 1994, la situación se había invertido: en la gran mayoría de los países, los alcaldes eran elegidos, ya sea directa o indirectamente por sus circunscripciones locales. En los países que cuentan con activos niveles de gobierno regionales o intermedios (aproximadamente la mitad de los países de América Latina), si bien está ocurriendo más lentamente y es menos generalizado que a nivel municipal, los jefes de gobierno regional ahora son elegidos en elecciones populares. Como resultado de estas reformas, y por primera vez en la mayoría de los países, los jefes de gobiernos locales y regionales tienen un incentivo de ser más sensibles a los intereses de los miembros de su grupo electoral y de rendirles cuenta que a la burocracia del gobierno central.

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A su vez, en el campo fiscal las jurisdicciones locales y regionales dirigidas por sus propios ejecutivos comenzaron a presionar para obtener mayores recursos y autoridad funcional para abordar las preferencias de los propios miembros de sus jurisdicciones, por lo cual se generaron nuevas exigencias a nivel de bases para el empoderamiento fiscal. Esto ha tenido como resultado una tendencia gradual pero clara hacia una mayor descentralización de los gastos públicos en la región, como se señala en el gráfico 7.1. En este gráfico se mide el promedio de los grados de la descentralización del gasto en 17 países sobre los cuales se contó con datos comparables en 1985, 1990, 1996 y 2004. Por descentralización del gasto se entiende la relación del gasto subnacional al nacional.¹ Como se observa en el gráfico, en promedio, la proporción del gasto subnacional en la región aumentó de 13,1% en 1985 a 19,3% en 2004, pasando a estar

1 Donde los gastos subnacionales comprenden los gastos totales (incluidas las inversiones) por parte de los niveles local (municipal) e intermedio (estatal, provincial o departamental) de gobierno.

País Alcaldes municipales^a

Ejecutivos gubernamentales estatales, provinciales, o departmentales^a

Año de la transición democrática (TD)b

Argentina 1983 1983 1983

Barbados n.a.^c n.a.^c 1966

Bahamas 1997 n.a.^c 1973

Belize 1981 n.a.^c 1981

Bolivia 1985 2005 1982

Brasil prior to DT^c 1982 1985

Chile 1992 n.a.^d 1990

Colombia 1988 1991 1958

Costa Rica 1949 n.a.^d 1949

República Dominicana 1966 n.a.^d 1966

Ecuador 1983 1983 1979

El Salvador 1985 n.a.^d 1984

Guatemala 1985 n.a.^d 1985

Guyana 1995 n.a.^d 1966

Honduras 1982 n.a.^d 1982

Jamaica 1962 n.a.^c 1962

Mexico 1917 1917 1917

Nicaragua 1992 n.a.^f 1990

Panamá 1995 n.a.^d 1989

Paraguay 1991 1993 1989

Perú 1980 2002 1980

Surinam n.a.^g n.a.^c 1987

Trinidad y Tobago 1962 n.a.^c 1962

Uruguay 1984 n.a.^c 1985

Venezuela 1989 1989 1958

aElecto de manera directa o indirecta

Fuente: IDB, 1997 y compilación de los autores basada en información oficial.

Tabla 7.1. Primer año de elecciones democráticas para ejecutivos principales de gobiernos municipales e

bAño de la independencia, en el caso del Caribe.

cNo existe nivel.

dExiste nivel, pero el ejecutivo gubernamental es designado

eExistieron excepciones. Durante el régimen militar, los alcaldes de la capital, así como los de acerca de 170 ciudades, fueron designado

f Nicaragua no posee un nivel intermedio de gobierno electo. Pero tiene dos regiones especiales (Regiones Autónomas Atlántico Norte y Atlántico Sur), que desde 1990 han elegido Consejos Regionales que seleccionan un Coordinador Regional con funciones ejecutivas.

gEn el caso de Surinam, los consejos distritales son elegidos.

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cada vez más cerca del nivel de descentralización del gasto que existe en la actualidad en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (29,1%).

El empoderamiento fiscal de los gobiernos subnacionales en la región no ha estado libre de controversias. Durante la fase inicial de la descentralización a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa, cuando las reformas electorales y nacionales se encontraban en pleno apogeo, muchos responsables de formular las políticas fiscales y económicas a nivel nacional sumaron fuerzas con los encargados de las reformas políticas en apoyo de las iniciativas de descentralización. Fue así que se creó un amplio consenso en torno a dos beneficios principales de los regímenes descentralizados: a) la descentralización ayuda a mejorar los canales de la participación ciudadana y la rendición de cuentas a nivel político, y b) la descentralización permite una asignación más sensible y, por lo tanto, más eficaz por parte del gobierno de los bienes públicos a una ciudadanía diversa a nivel regional. Más aún, al nivel macroeconómico central, la idea era que la descentralización también podía realizar una contribución positiva a las metas de ajuste estructural a la cual muchos países se estaban abocando en esa época. Al delegar la responsabilidad de los gastos, se esperaba que los niveles centrales pudieran reducir sus obligaciones de gastos y mejorar sus balances fiscales. No obstante, a medida que progresó la descentralización, se fue viendo cada vez con mayor claridad que se habían exagerado en gran medida las ventajas de las reducciones fiscales para el gobierno central; la delegación de las responsabilidades de los gastos a los gobiernos subnacionales demostró ser mucho más costosa y compleja, tanto en términos políticos como técnicos, que lo que se había anticipado. Además, el crecimiento de las obligaciones fiscales de los gobiernos centrales para con los gobiernos subnacionales que tuvo lugar a consecuencia de ello ─ya sea por medio de esquemas más amplios

Gráfico 7.1 Tendencias en la descentralización fiscal (promedios regionales 1985-2004, porcentaje)

13.1

14.3

17.3

19.3

0 5 10 15 20 25

1985 1990 1996 2004

Gasto subnacional/ Gasto total

Fuente: IDB, 1997 y cálculo de los autores basándose en encuesta del BID de 2004 sobre descentralización.

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de transferencias intergubernamentales o periódicos salvatajes (bailouts) de entidades subnacionales endeudadas en exceso─ rápidamente eclipsaron lo cual se hubiera podido ganar con la reducción de tamaños. Esto llevó a una realineación considerable de posiciones por parte de los responsables de formular políticas fiscales nacionales. Para fines de los años noventa, muchos ministerios de finanzas de la región habían adoptado una actitud mucho más cautelosa, cuando no opuesta, hacia las reformas de descentralización, y abogaban como mínimo por marcos regulatorios firmes para las finanzas intergubernamentales.

La actitud cautelosa de los economistas de los gobiernos centrales ha hecho poco para reducir el ímpetu de la descentralización en la región, como se demuestra en este trabajo. Lo que ha ocurrido como resultado de la actitud más conservadora de los responsables de formular políticas fiscales a nivel central, es que se ha agudizado el debate en materia de políticas en torno a nuevas iniciativas de reforma de descentralización, teniendo en cuenta más explícitamente los riesgos y los caminos críticos que comprende el proceso, así como los incentivos necesarios para reducir al mínimo estos riesgos. El debate sobre las políticas se concentra en cuatro esferas críticas de riesgo:

• Con la excesiva dependencia por parte de los gobiernos locales de las transferencias del gobierno central, los gobiernos locales dependen más de las transferencias para financiar sus necesidades de gastos que de sus propios ingresos, con lo cual se distorsionan la disciplina fiscal y la responsabilidad de rendir cuentas al nivel local.

Los responsables de tomar decisiones se ven tentados a transferir los costos de sus programas a otras jurisdicciones y recargar los costos para recibir mayores transferencias. Esto da lugar a un gasto excesivo y menos atención a la eficacia en función de los costos: un problema clásico de bienes comunes (commons). Además, como las transferencias oscurecen el vínculo entre el costo de los servicios y los que los pagan, la capacidad de los votantes de sancionar el desperdicio y la captación de rentas se ve socavada.

• Ocurren distorsiones similares cuando a los gobiernos subnacionales se les permite tomar préstamos en un mercado de créditos blandos, en el cual se espera que el gobierno central tome medidas para sacarlos de apuros. En esta situación, el incentivo para los gobiernos subnacionales es tomar préstamos en exceso, para las instituciones crediticias otorgarlos en exceso, y los dos suponen que la carga del reembolso final con el tiempo correrá por cuenta del gobierno central. La carga fiscal resultante para el gobierno central puede volverse fácilmente fuera de control, como

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sucedió en Argentina, Brasil y Colombia en los años noventa, afectando gravemente la estabilidad macroeconómica.

• Un problema de bienes comunes también tiene lugar cuando las funciones y las responsabilidades no están divididas adecuadamente entre el gobierno central y los subnacionales debido a que algunas jurisdicciones transferirán los costos y las cargas a otras. Las funciones y las responsabilidades que no se definen en forma adecuada entre los diferentes niveles también tienden a socavar la responsabilidad de rendir cuentas y llevan a la duplicación de esfuerzos.

• Un problema generalizado en toda la región es la capacidad institucional débil que existe en la mayoría de los gobiernos subnacionales, lo que hace que sea difícil ─a veces imposible─ que muchos gobiernos locales entreguen los bienes públicos bajo su responsabilidad en forma eficaz. Aún si en teoría las entidades subnacionales deberían poder responder mejor a las preferencias locales, en la práctica es posible que no puedan responder de manera alguna. Esto se complica con el riesgo de que las elites locales capturen el poder y corrompan el proceso de toma de decisiones locales para maximizar sus ingresos personales.

En este capítulo, se proporciona un esbozo comparativo de los procesos de reforma de descentralización que han venido teniendo lugar en países de América Latina y el Caribe en los últimos años. Tomando como base una encuesta comparativa integral y un análisis de las tendencias de descentralización que se emprendieron en 1996 (BID, 1997), en este trabajo se actualiza este análisis con una nueva encuesta que cubre el período comprendido entre 1996 y 2004, la cual evalúa los cambios producidos en indicadores políticos y fiscales clave de la descentralización y los vincula con las principales iniciativas de reforma que se intentaron durante este período. En el campo político, el punto de concentración es principalmente la situación de las elecciones democráticas en los niveles locales y regionales de gobierno. En el campo fiscal, el análisis se concentra en cuatro esferas amplias de políticas fiscal: la descentralización del gasto (o administrativa), la política tributaria subnacional, los sistemas de transferencias intergubernamentales y la política subnacional en materia de deudas. Según los resultados de la encuesta, en 1996 el campo normativo al que daban prioridad el mayor número de países era el de la descentralización política (es decir, la reforma electoral), seguido de cerca por la descentralización del gasto y, con menor frecuencia, las transferencias intergubernamentales, la normativa tributaria subnacional y, la de menor importancia, la normativa subnacional en materia de deudas (véase el gráfico 7.2). Por otra parte, en la encuesta de 2004, la descentralización política pasó a ocupar el nivel más bajo en materia de prioridad

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entre estos cinco campos normativos, lo que puso de manifiesto que las reformas de las elecciones democráticas a nivel local ya habían finalizado en la mayoría de los países para mediados de los años noventa. En lugar de ello, en 2004 la descentralización del gasto pasó a primer lugar, seguida de las transferencias intergubernamentales como el segundo campo de reforma de políticas más activo. La política tributaria y de deuda a nivel subnacional tuvo una menor cantidad de actividad. En el resto de este documento se exploran estas tendencias, dando consideración primero a las tendencias en reformas de políticas en el campo de la descentralización política, seguido de las que han ocurrido en los cuatro campos de política fiscal.

La sección final del trabajo proporciona una reseña consolidada del proceso de descentralización en cada país, basada en un índice de madurez de descentralización (IMD), que permite una comparación extensiva del progreso realizado por cada país entre 1996 y 2004 en varias esferas estratégicamente importantes de la normativa de descentralización política y fiscal.

Descentralización política

Uno de los argumentos más apremiantes para la descentralización es la ventaja natural que tienen los gobiernos locales y regionales en relación con los gobiernos centrales, en el logro de un buen ajuste entre los bienes públicos proporcionados por los gobiernos locales y las preferencias de la población. Este ajuste, sin embargo, sólo puede obtenerse si los gobiernos locales cuentan con mecanismos que permitan a los habitantes: a) hacer que los responsables de tomar decisiones públicas tengan que rendir cuentas, por medio de elecciones democráticas; y b)

Gráfico 7.2. Campos prioritarios de la reforma de políticas de descentralización, 1996 y 2004 (porcentaje)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Descentralización política

Política Tributaria Endeudamiento Transferencias Gastos

% de los países que priorizó

1996 2004

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comunicar adecuadamente sus preferencias a los encargados de tomar decisiones públicas, por medio de la participación comunitaria.

Como se señaló anteriormente, para mediados de los años noventa a nivel de gobierno local se había cumplido la primera de estas condiciones en gran medida en la región: se habían instituido las elecciones democráticas para alcaldes municipales en todos los países de la región, salvo Suriname (véase la 7.1). Al nivel intermedio de gobierno ─estados, provincias, departamentos, regiones─ la transición democrática también ha venido progresando, pero con considerable mayor cautela; para el año 2004, solamente la mitad de los países con niveles regionales oficiales de gobierno habían instituido elecciones para sus ejecutivos principales. Eso refleja una sólida orientación municipalista en los procesos de reforma de descentralización de la región, por lo menos entre los países con regímenes unitarios. Muchos de éstos se muestran renuentes a transferir el mismo grado de autonomía política a sus gobiernos departamentales, provinciales o regionales, que han otorgado a sus municipalidades.

El panorama actual de democracia electoral generalizada entre los gobiernos subnacionales de la región es un fenómeno reciente, estrechamente vinculado a la transición general hacia regímenes democráticos. Remitiéndonos nuevamente la tabla 7.1, este vínculo puede seguirse país por país. En la mayoría de los países, se instituyeron elecciones subnacionales prácticamente al mismo tiempo que sus respectivas transiciones democráticas al nivel nacional (Argentina, Belice, Bahamas, Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Perú y Trinidad y Tobago,), o poco tiempo después (Bolivia, Chile, Nicaragua, El Salvador, Uruguay y Paraguay). Sin embargo, en países como Colombia y Venezuela, las elecciones subnacionales no tuvieron lugar hasta varios años después de sus respectivas transiciones democráticas.

Además de la introducción de las elecciones como método básico para escoger a autoridades ejecutivas y legislativas a nivel subnacional, se ha venido promoviendo la autonomía política mediante otras importantes reformas (véase la Tabla 7.2), como el cambio del método indirecto al directo para la elección de alcaldes (Chile, 2001; Costa Rica, 2002; Nicaragua, 1995;

Venezuela, 1989) y separando las fechas de las elecciones subnacionales de las nacionales (Brasil, 1997; Costa Rica, 2002; República Dominicana, 1994; Ecuador, 1991; Nicaragua, 2000).

En forma análoga, para los puestos subnacionales se establecieron boletas electorales separadas (Honduras, 1997), como también las candidaturas independientes (Chile, 2001; Nicaragua, 1995, que luego se volvería a cambiar en 2000), con lo que se permite a los electores separar sus votos entre candidatos ejecutivos y legislativos o escoger candidatos individuales en vez de votar tan solo por listas partidarias (Venezuela, 1989).

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Tabla 7.2 Algunas reformas que afectan la autonomía política y la participación ciudadana a nivel subnacional

Año Cambio

Argentina

1983 •Se realizan las primeras elecciones. Provincias: gobernador; municipalidades: intendente.

1994 •Se da autonomía jurídica a la ciudad de Buenos Aires (ahora sus ciudadanos eligen directamente al alcalde y a representantes de la Asamblea Legislativa). Los senadores son elegidos directamente en lugar de ser nombrados por asambleas provinciales. Se crean nuevas entidades territoriales. Se crean mecanismos de consulta popular.

Bolivia

1985 •Elección de alcaldes y consejos municipales en zonas urbanas.

1994 •Extensión de la elección de consejos municipales y alcaldes de las capitales departamentales y provinciales a 311 nuevas municipalidades. Se otorga poderes al consejo municipal para revocar el período en funciones del alcalde después de un año. Se da reconocimiento a las organizaciones no gubernamentales de base, lo que las alienta a formar comités de supervisión con poder real de veto.

Brasil

1982 • Elección directa de gobernadores, legisladores estatales y todos los alcaldes municipales, salvo los de ciudades “estratégicas” más grandes.

1985 •Elección directa de alcaldes de ciudades “estratégicas”.

1988 •Las municipalidades se convierten oficialmente en autónomas y sus poderes de

administración aumentan en relación con los otros dos niveles de gobierno. Introducción de mecanismos de consulta popular.

1997 •Los alcaldes son elegidos en fechas diferentes de las elecciones de autoridades nacionales y estatales.

Chile

1991 •Se crea un nivel regional de gobierno.

1992 •Los alcaldes son elegidos por medio de consejos municipales.

2001 •La elección directa de alcaldes se inicia en 2004. Se permite la participación de candidatos independientes.

Colombia

1986 •Elección popular directa de alcaldes (1988)

1991 •Establecimiento de elección popular de gobernadores. Se establece la autonomía jurídica de las municipalidades. Los plazos de los alcaldes se extienden de dos a tres años. Se establece el mecanismo de consulta popular.

Costa Rica

1998 •Un ejecutivo municipal elegido por miembros del consejo municipal es reemplazado por un alcalde. Se introducen plebiscitos y referendos así como cabildos. Disposición en cuanto a retirar del cargo. Elección de consejos distritales.

2002 •Elección directa del alcalde. Separación de la elección de alcaldes y consejos distritales de las elecciones nacionales.

República Dominicana

1994 •Las elecciones locales (así como elecciones de miembros del poder legislativo nacional) se separan de las elecciones presidenciales.

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Ecuador

1983 •Cantón: alcalde.

1991 •Se establece el sistema que permite a los diputados provinciales y los consejos municipales ser elegidos en fechas diferentes de las elecciones nacionales.

El Salvador

1984 •Se eligen alcaldes.

Guatemala

1995 •Los períodos de funciones de las municipalidades se fijan en forma uniforme en cuatro años de modo que las elecciones ahora son al mismo tiempo que las elecciones nacionales.

Honduras

1990 •Se otorga autonomía a las municipalidades; los alcaldes se eligen directamente; se establecen mecanismos para fomentar la participación ciudadana.

1993 •Se separan las elecciones para presidente, la legislatura nacional y los cargos subnacionales.

En 1997 para cada cargo se introducen papeletas de votos separados.

México

1996 •Se establece que el alcalde de la ciudad de México sea elegido en lugar de nombrado (primera elección en 1997). Elecciones directas.

Nicaragua

1990 •Elección de alcaldes.

1995 •Cambio de elección indirecta por parte de consejos municipales a elección directa; reducción del período en funciones del alcalde de seis a cuatro años; se permiten candidaturas

independientes; los gobiernos municipales se convierten en legalmente autónomos.

2000 •No se permiten candidaturas independientes; las elecciones se separan de las nacionales.

Panamá

Paraguay

1991 •Se eligen intendentes.

1992 •Se establece que los gobernadores deben ser elegidos (1994).

Perú

1990 •Se crean gobiernos regionales elegidos.

1992 •Los gobiernos regionales elegidos son reemplazados por consejos de administración regional temporales.

2002 •Se reinstituyen los gobiernos regionales elegidos; los períodos en funciones de los alcaldes se extienden de cuatro a cinco años.

Uruguay

1984 •Departamentos: Intendentes (1984) Venezuela

1989 •Elección de gobernadores; el sistema para elegir alcaldes se cambia de elegidos por consejos municipales a elecciones directas.

Fuentes: BID, 1997; Encuesta del IDB sobre descentralización, 2004; Montero y Samuels, 2004;

Tulchin y Selee, 2004; USAID e ICMA (International City/County Management Association), 2004.

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Además de las reformas electorales, las leyes nacionales instituyeron o reglamentaron importantes mecanismos e instituciones para canalizar y fomentar la participación ciudadana, partiendo de la participación comunitaria y los mecanismos de organización creados en Brasil en 1988, lo que con el tiempo llegó hasta el campo fiscal a mediados de los noventa con la participación pionera de iniciativas presupuestarias en varias municipalidades brasileñas. Cabe destacar en particular la sólida participación comunitaria y los mecanismos de auditoria social que se implantaron a nivel local durante los años noventa en Bolivia, Colombia y Costa Rica.

Reforma de las políticas de descentralización fiscal

Como se señaló anteriormente, la región de América Latina y el Caribe logró considerable descentralización del gasto en los dos últimos decenios, aumentando marcadamente a un promedio regional actual de 19,3% del total de gastos públicos controlados por los gobiernos subnacionales. No obstante, este promedio oculta las considerables diferencias entre países, tanto en el grado de descentralización fiscal como en los procesos concomitantes de reformas de políticas. Como se ve en el gráfico 7.3, donde se presentan los cambios en los índices de descentralización del gasto en cada país durante el período 1996 a 2004, la región tiene tres países

─Argentina, Brasil y Colombia─ con índices muy elevados de descentralización del gasto (cerca del 50%), lo que los coloca en compañía de algunos de los regímenes más altamente descentralizados del mundo, como los de Canadá, Estados Unidos y los países nórdicos de Europa. En Argentina y Brasil, esto es consecuente con sus regímenes federales y sólidos compromisos históricos al empoderamiento regional. Es particularmente explícito en Argentina, donde en su constitución se define que el poder del estado deriva de sus provincias, no del gobierno central.²Por lo tanto, ambos países han tenido largos períodos ─casi dos siglos─ en los cuales desarrollar, debatir y tratar de consolidar sus marcos fiscales descentralizados. No obstante, este proceso no siempre se ha movido en una dirección previsible. La descentralización en ambos países a oscilado substancialmente entre tendencias de descentralización y recentralización durante toda su historia.³ Solamente en los últimos años han podido lograr los elevados niveles de descentralización del gasto que se encuentran hoy en día, como resultado del resurgimiento del apoyo a la descentralización durante las transiciones democráticas que tuvieron

2 Similar al régimen federal de los Estados Unidos.

3 Véase Eaton (2004) en Montero y Samuels (2004), que presenta ciclos de descentralización y recentralización en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en los siglos XIX y XX.

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lugar en ambos países en la década del ochenta, bajo la expectativa de que un marco descentralizado de gobierno reduciría el riesgo de un retorno a los regímenes autoritarios.⁴

Tabla 7.3 Secuencia de la reforma fiscal en países con niveles avanzados de descentralización

Año Cambio

Argentina

1983 •Se reestablece la elección directa de gobernadores y alcaldes tras la transición a la democracia.

1988 •La nueva Ley de Coparticipación da a las provincias una mayor proporción de las transferencias fiscales automáticas.

1991 •Se transfiere a las provincias la exclusiva responsabilidad de los hospitales y las escuelas secundarias (eliminando así la responsabilidad compartida entre las provincias y el gobierno federal).

1992/93 •Los pactos fiscales restringen el nivel de transferencias automáticas y estimulan a las provincias a reformar los sistemas tributarios.

1994 •La nueva constitución consagra la Ley de Coparticipación. Se atorga al Distrito Federal de Buenos Aires categoría de provincia, con gobernador y legislatura elegidos.

4Véase Eaton (2004) en Montero y Samuels (2004). En Argentina, con la restauración del régimen democrático en 1983, los gobiernos provinciales renegociaron gradualmente hacia arriba su participación en los ingresos nacionales hasta el nivel actual, partiendo de un punto bajo de 29% fijado por el régimen autoritario en 1976 cuando decidió recentralizar, cortando el nivel previo de compartición de ingresos de 46% establecido para las provincias a comienzos de los años sesenta. En Brasil, a diferencia de la Argentina, el régimen militar de fines de los setenta decidió apoyar una mayor descentralización del gasto para los gobiernos subnacionales mediante el aumento de su participación en las transferencias de ingresos, fijando de este modo el marco para la constitución democrática de 1988, que consagró la descentralización como principio organizativo básico de la sociedad brasileña y asignó nuevas responsabilidades sectoriales y facultades de aplicación de impuestos a los niveles subnacionales, en especial a las municipalidades.

Gráfico 7.3 Descentralización del gasto

(Gasto Subnacional / Gasto Nacional, porcentaje)

0 10 20 30 40 50 60

Panamá Nicaragua El Salvador Honduras Uruguay Perú Venezuela, RB Colombia Argentina

1996 2004

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Brasil

1975 •Invirtiendo parcialmente las medidas de recentralización adoptadas desde 1964 (que redujeron la participación del ingreso subnacional e hicieron que las elecciones para gobernadores fueran indirectas), el gobierno militar duplica la participación compartición de los ingresos de estados y municipalidades.

1982 •Se restablece la elección directa de gobernadores. Aumenta nuevamente la compartición subnacional en los ingresos.

1985 •Se reestablece la elección directa de alcaldes en las capitales estatales.

1988 •La nueva constitución general consagra la autonomía de las municipalidades, como nivel independiente de gobierno, incluida la responsabilidad en materia normativa en los campos de educación primaria, atención de la salud y bienestar social. También aumenta los poderes tributarios de los estados y municipalidades y duplica la participación de las municipalidades en los ingresos por concepto de impuestos federales. (No obstante, no se establecen disposiciones para una clara asignación de las responsabilidades de los gastos compartidos; esto se deja a negociaciones en cada caso.)

1992/94 •El juicio político al presidente Collor y el plan antiinflacionario (Plano Real) establece las bases para un consenso nacional sobre la necesidad de responsabilidad fiscal y transparencia.

1995 •El sistema nacional de información sobre las deudas atrasadas de gobierno (CADIN) obliga a todos los gobiernos subnacionales con obligaciones atrasadas de deudas con entidades federales, como la Caixa Económica, a someterse a una vigilancia minuciosa por medio de un sistema de indicadores de endeudamiento.

1997 •Se implanta el plan de incentivo para la reducción de los bancos estatales (PROES), que lleva al cierre o la privatización de la mayoría de los bancos estatales; y el programa de apoyo financiero y renegociación de la deuda de los gobiernos estatales redefine y fortalece las reglas y los mecanismos de endeudamiento de los estados (incluidos puntos de referencia para el desempeño fiscal).

2000 •Se aprueba la Ley de Responsabilidad Fiscal, que crea un nuevo régimen fiscal de amplio alcance para todos los niveles de gobierno. En el caso de los gobiernos

subnacionales, consolida y completa las reglas de endeudamiento (incluida la prohibición de otorgamiento de préstamos intergubernamentales) y normas fiscales de eficiencia (especialmente las últimas), basándose en el programa de apoyo financiero de 1997. Con ello se uniforman las normas contables en todos los niveles de gobierno.

Colombia

1986 •Se autoriza la elección directa de alcaldes (se celebran elecciones en 1988); aumentan considerablemente las transferencias automáticas de ingresos aprobadas para las municipalidades.

1991 •La constitución nacional afianza la descentralización como principio organizativo;

establece elecciones directas de gobernadores departamentales; establece la meta de descentralización para los servicios de salud, educación y vivienda; aumenta y simplifica considerablemente las transferencias automáticas de ingresos a los departamentos y las municipalidades.

1993 •Ley de asignación de responsabilidades y recursos para los servicios de educación, atención de la salud y vivienda (aplicación de la Constitución de 1991), que estipula la descentralización escalonada de estos tres sectores y el sistema de transferencias sectoriales asignadas especialmente.

1997 •La ley de préstamos territoriales establece un “sistema de semáforos” para controlar los excesos y abusos de endeudamientos subnacionales, seguida de la ley de reestructuración de la deuda subnacional en 1999.

2000 •Se crean indicadores y puntos de referencia para que los gobiernos subnacionales reglamenten el gasto público, con miras a generar superávit presupuestarios.

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2001 •Consolidación de sistemas intergubernamentales separados de transferencias de ingresos (incluido el Situado Fiscal y las Participaciones Municipales) en un Sistema General de Participaciones único más fuerte destinado a reducir los desequilibrios regionales horizontales.

2003 •Ley de responsabilidad fiscal, que consolida y proporciona más detalles a las

disposiciones de las leyes de 1997 y 2000 sobre reglamentación de los préstamos y del gasto público.

Fuente: BID, 1997; Encuesta del IDB sobre descentralización, 2004; Montero y Samuels, 2004;

Tulchin y Selee, 2004; USAID e ICMA, 2004

Colombia, el tercer país fuertemente descentralizado, pese a su régimen unitario, comparte con Argentina y Brasil una profunda tradición regionalista, que lleva a su larga historia de apoyo fiscal a los gobiernos subnacionales, con ciclos concomitantes de políticas fiscales de descentralización y recentralización.⁵ Sin embargo, en términos de descentralización política, la historia de Colombia ha diferido en forma considerable de la de Argentina y Brasil, debido a que sólo ha escogido renunciar al control central de la elección de gobernadores y alcaldes en los dos últimos decenios. Antes de eso, el país funcionaba territorialmente bajo un régimen más bien desconcentrado⁶ que asignaba a los departamentos y las municipalidades un grado moderado de poder fiscal subnacional, pero siempre mantenía el control central en el nombramiento de los ejecutivos locales y regionales. No obstante, los responsables de formular políticas en Colombia avanzaron lentamente a cambiar su interés hacia una mayor descentralización, comenzando con la reforma constitucional de 1968, que instituyó el primer sistema de transferencias intergubernamentales de gran escala del país (el Situado Fiscal). Luego, a mediados de los años ochenta y comienzos de los noventa, como se señala en la tabla 7.3, la descentralización pasó a realizarse a gran velocidad con una serie de importantes reformas destinadas principalmente al nivel de gobierno municipal (en lugar del departamental), que comenzó con la creación de un nuevo mecanismo de participación en los ingresos (revenue sharing) para las municipalidades y la elección directa de alcaldes. A continuación tuvo lugar una nueva constitución en 1991, la cual consagró el principio de la descentralización; transfirió la responsabilidad de los servicios de educación, salud y vivienda a los departamentos y las municipalidades; y aumentó considerablemente la proporción de ingresos centrales transferidos a los gobiernos subnacionales.

Desde entonces la participación del gasto subnacional ha aumentado en forma sostenida, pasando del 27% a mediados de los años ochenta a 33% en 1985 y a 45% en 2003.

5 Fabio Sánchez y Catalina Gutiérrez (en López Murphy, 1995) documentan el proceso se recentralización fiscal que ocurrió en Colombia entre 1930 y 1967, cuando la participación de los impuestos totales recaudados por los gobiernos subnacionales (en su mayoría departamentos) disminuyó de 46% a 26%, con lo cual se estableció el marco para la alta dependencia actual del país de los sistemas de transferencia como medio de financiar recursos necesarios para los gobiernos subnacionales. Esto refleja un proceso similar que ocurrió aproximadamente al mismo tiempo en Argentina, como lo señaló Eaton (Montero y Samuels, 2004).

6 Donde “desconcentrado”, por oposición a “descentralizado”, se refiere a entidades del gobierno central que han establecido oficinas e instalaciones locales o regionales pero continúan siendo regidas o administradas por representantes del gobierno central.

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Los altos niveles de descentralización del gasto que lograron estos tres países no han tenido lugar sin controversia en el campo de las políticas fiscales nacionales. Para financiar las responsabilidades del gasto de sus gobiernos subnacionales, cada uno de estos países creó sistemas masivos de compartición de ingresos financiados con el presupuesto del gobierno central. Estas transferencias representan una proporción tan grande de los presupuestos de los gobiernos centrales, y están tan estrictamente asignadas, que han disminuido considerablemente la libertad disponible de los responsables de formular políticas nacionales cuando se intenta realizar ajustes fiscales y lograr estabilidad macroeconómica.

Un segundo grupo de países puede verse en el gráfico 7.3 ─México, Venezuela, Bolivia, Perú y Ecuador─ con descentralización del gasto más moderada, pero aún así considerable, que pasó de 17,5% a 31,8% en 2004. Con excepción de Bolivia, estos países tienen en común un considerable aumento de sus índices de descentralización del gasto desde 1996, lo que refleja programas de reforma de descentralización dinámicos instituidos en los últimos 10 a 15 años. Es decir, los cinco países se encuentran embarcados en el proceso de consolidar sus objetivos de reforma (véase la tabla 7.4).

Tabla 7.4 Secuencia de la reforma fiscal en países con niveles intermedios de descentralización

Año Cambio

Bolivia

1987 •Se inicia un proceso sostenible de elecciones municipales directas (autorizado previamente en 1942, pero interrumpido después de cinco años).

1994/96 •Se aprueba la Ley de Participación Popular y Descentralización Administrativa que redefine el concepto territorial de municipalidad (para incluir zonas rurales y urbanas), con lo que se duplica la escala de la participación de los ingresos subnacionales (a 20% de los impuestos compartibles), se da a las municipalidades la responsabilidad exclusiva sobre los impuestos a vehículos y propiedades, y se establece la responsabilidad compartida entre municipalidades y departamentos para los servicios de educación primaria y secundaria y los hospitales de segundo y tercer nivel. También se otorga énfasis a la participación de las organizaciones de la sociedad civil en las decisiones y el control de las asignaciones y en la supervisión de las actividades de los gobiernos locales.

1999 •La Ley de Municipalidades aclara en mayor detalle las responsabilidades municipales.

2000/04 •Se implanta el programa de reajuste financiero para las municipalidades, que fija metas de ajuste fiscal y puntos de referencia destinados a hacer que los gobiernos locales sean solventes, reducir ambigüedades en la asignación de responsabilidades entre departamentos y municipalidades, y fortalecer el sistema de transferencias a municipalidades.

Ecuador

1983 •Se establece la elección directa de alcaldes.

1991/96 •Se implanta el Programa de Desarrollo Municipal de gran escala, que crea una nueva cultura de prestación de servicios en los gobiernos locales, utilizando el otorgamiento de préstamos para inversiones de gran escala y el fortalecimiento de la capacidad

institucional.

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1997 •Se aprueba la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana que define los servicios que son idóneos para la descentralización a provincias y municipalidades; la ley de compartición de ingresos fija participaciones subnacionales en los ingresos centrales en 15% (que se habrá de lograr en forma gradual).

1998 •Se aprueba la nueva Constitución política, que se basa en la Ley de Descentralización de 1997 y establece que todos los servicios públicos ─con excepción de defensa, seguridad nacional, política exterior y política económica─ son aptos en principio para ser delegados a los gobiernos subnacionales.

1999 •Se crea la comisión nacional de descentralización acompañada por un activo proceso de debate sobre la descentralización, con firme concentración regionalista.

2000/01 •Se aprueba la ley de reglamentaciones para la descentralización, que define las reglas de transacciones y la estructura institucional para ayudar en la transferencia de

responsabilidades a entidades subnacionales; se aprueba el primer plan anual de

descentralización nacional, la aplicación de la transferencia de responsabilidades procede muy lentamente, contemplándose cada caso por separado.

2002 •Aumentan las transferencias subnacionales con 25% de la participación de los ingresos tributarios nacionales, definidos a título voluntario por cada contribuyente; se aprueba la ley de responsabilidad fiscal, estabilización y transparencia, que incluye restricciones a los empréstitos subnacionales; se crea la comisión nacional sobre competencias para arbitrar el proceso de transferencia de responsabilidades.

2003/04 •Se reforma la Ley Orgánica de Municipalidades, que enmienda los mecanismos de impuestos e ingresos para las municipalidades; se aprueba el plan nacional de descentralización para 2004.

México

1980 •Se crea el sistema nacional de coordinación fiscal (Pacto Fiscal); los gobiernos estatales renuncian a los antiguos sistemas de compartición de ingresos, vinculados a los impuestos federales a las ventas, a cambio de un nuevo sistema vinculado al impuesto al valor agregado federal, el impuesto a la renta personal y la regalías petroleras.

1984 •Enmienda constitucional que fortalece la autonomía fiscal de las municipalidades: se oficializa la compartición de ingresos a las municipalidades; se transfiere la

responsabilidad de los impuestos a la propiedad, se asigna la responsabilidad de los servicios públicos de abastecimiento de agua, pavimentación de calles y seguridad pública.

1984/5 •El desmoronamiento del monopolio político del Partido Revolucionario Institucional (PRI) gradualmente lleva al establecimiento de elecciones abiertas y competitivas al nivel municipal.

1992 •Transferencia de funciones y responsabilidades del gobierno federal a los estados:

educación primaria y secundaria, atención de la salud pública, hospitales, programas de nutrición, infraestructura vial, agua y saneamiento. Se crean nuevos sistemas de

transferencias intergubernamentales para cubrir costos, incluidos programas de donaciones preasignadas a los sectores.

1997 •Elección directa del alcalde del Distrito Federal.

1999 •Se reforma la Constitución, lo que permite que las municipalidades sean reconocidas oficialmente como el tercer nivel de gobierno.

2000 •Se implanta nuevo marco regulador para controlar los préstamos subnacionales.

Perú

1965 •Se establece la elección directa de alcaldes (sobre la base de la Constitución de 1933 que confiere a las municipalidades la autoridad de recaudación de impuestos a la propiedad así como la autoridad para contraer préstamos).

1979 •La nueva constitución define ─en principio─ un tercer nivel de gobierno regional y autónomo.

1981 •Se instituyen elecciones municipales directas (tras el retorno a la democracia).

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1990 •Se implanta el nuevo nivel de gobierno regional autónomo (creación de 12 regiones que aglomeran 25 departamentos existentes); se estipula la transferencia gradual a los gobiernos regionales de la autoridad sobre los impuestos al ingreso personal y la propiedad heredada, así como el sistema de transferencias (incluida la compartición automática de ingresos más transferencias preasignadas a los sectores). La asignación excesivamente ambiciosa de responsabilidades con insuficientes medidas de fortalecimiento de la capacidad, más mecanismos fiscales y reglas operativas inadecuadas tienen como resultado una gestión cada vez más caótica de los gobiernos regionales.

1992 •La reforma constitucional disuelve las regiones autónomas (sólo se reconocen dos niveles de gobierno: central y municipal).

2001 •La nueva reforma constitucional reestablece, en principio, el nivel regional de gobierno.

2002/03 •Se implanta una serie de reformas de descentralización de seguimiento que tiene como resultado: la creación efectiva de nuevos gobiernos regionales con funcionarios elegidos, la aclaración de responsabilidades entre los tres niveles de gobierno (que se han de incorporar en forma gradual), la creación de mecanismos automáticos de transferencia para las regiones (FONCOR) y municipalidades (FONCOMUN), que serán complementados con el tiempo con un fondo para apoyar el financiamiento de inversiones en proyectos (FIDE), aprobación de medidas de responsabilidad fiscal (limitadas) para los gobiernos nacionales (en el marco de la Ley Nacional de Transparencia y Prudencia Fiscal).

2004 •La Ley de sistemas de acreditación establece condiciones para la transferencia de las funciones de gastos y los recursos a regiones y municipalidades.

Venezuela

1989 •Una serie de leyes (aceleradas por el “caracazo”) autorizan elecciones directas de alcaldes y gobernadores, con lo que se establecen procesos de descentralización gradual de las responsabilidades del gobierno federal a los estados, según cada caso, a iniciativa de gobernadores individuales. En la práctica, la descentralización se ha venido realizando muy lentamente, debido a la ineficacia de los procesos de descentralización: los mecanismos para el financiamiento de las nuevas responsabilidades están definidos en forma inadecuada y están sumamente controlados por el gobierno central; proceso engorroso de revisión por parte del senado. Se sigue dependiendo del antiguo sistema de transferencias de arriba hacia abajo (Situado Fiscal), creado en 1961, que le quitó a las entidades subnacionales la mayor parte de la autoridad tributaria.

1993 •Se crea el Ministerio de Estado para la Descentralización (posteriormente, en 1995, éste se redujo a una oficina del Ministerio del Interior); se crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) para financiar proyectos subnacionales de inversión; se aumenta la participación subnacional del Situado Fiscal de 15% a 20%; se crea la Asociación de Gobernadores Venezolanos.

1996 •La ley aprueba gradualmente la transferencia cada vez mayor de la participación del IVA a entidades subnacionales por medio del FIDES, aumentando marcadamente del 18% al 30% entre 1996 y 2000.

Fuente: BID, 1997; Encuesta del IDB sobre descentralización, 2004; Montero y Samuels, 2004;

Tulchin y Selee, 2004; USAID e ICMA, 2004

Los nueve países restantes de la encuesta ─Uruguay, Chile, Honduras, Guatemala, El Salvador, Paraguay, Nicaragua, Costa Rica y Panamá─ se caracterizan por niveles bajos e incipientes de descentralización, con coeficientes de descentralización de gastos que van de alrededor de 13% en Uruguay y Chile hasta apenas 1% a 3% en Panamá y Costa Rica. En los nueve países, la descentralización del gasto ha cambiado poco desde 1996, lo que pone de manifiesto en su mayor parte una actitud cautelosa de los responsables de las políticas nacionales

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hacia la reforma de la descentralización. En el tabla 7.5 se presentan las iniciativas específicas de reforma emprendidas en cinco de estos países: Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Uruguay.

En las secciones siguientes se examinan en forma más sistemática y en mayor detalle los procesos de reforma de descentralización fiscal en la región, mediante la comparación de los cambios que han ocurrido entre 1996 y 2004 en las cuatro principales esferas de política fiscal:

asignación del gasto, política tributaria subnacional, transferencias intergubernamentales y préstamos subnacionales.

Tabla 7.5 Procesos de reforma en países con descentralización limitada o incipiente

Año Cambio

Chile

1935 •Elección indirecta de alcaldes de municipalidades pequeñas e intermedias

(nombrados en cuatro ciudades más grandes); responsabilidades funcionales débiles de las municipalidades; el gobierno central recauda los impuestos municipales (y con frecuencia no los devuelve).

1973/89 •Las elecciones municipales se disuelven bajo el régimen militar. Las

municipalidades quedan subordinadas a un nuevo nivel regional de administración gubernamental. Pese a las marcadas restricciones en la autonomía política de las jurisdicciones subnacionales, se fortalecen considerablemente las responsabilidades funcionales y los recursos fiscales de las municipalidades y regiones: en 1979, la Ley de Ingresos Municipales crea el fondo común municipal; a las municipalidades también se les da importantes responsabilidades en la administración de programas de educación primaria y salud, así como en programas de apoyo al ingreso antipobreza (financiados mediante transferencias de reembolso de costos).

Resultado: la profesionalización de los gobiernos locales.

1991/92 •Se propone la descentralización como piedra angular de la plataforma del nuevo gobierno democrático para la reforma del estado, que lleva a prolongados y conflictivos debates sobre las ventajas y desventajas de gobiernos descentralizados más explícitos. Tiene como resultado un conjunto de reformas constitucionales acordadas por avenencia que estipulan: la autonomía administrativa plena y formal de las municipalidades y elecciones indirectas de alcaldes; el establecimiento de regiones como nivel de gobierno intermedio formal, con consejos regionales elegidos indirectamente e intendentes nombrados. Se mantienen y se fortalecen las

características de descentralización funcional creadas en el marco del régimen militar. No obstante, se obstaculiza la definición de nuevos instrumentos fiscales subnacionales.

1994 •Se establece la exclusiva responsabilidad de la administración de la educación primaria y los servicios de salud para las municipalidades.

2000/02 •Se aprueba la Ley de Rentas I y II; incluyen importantes disposiciones destinadas a fortalecer el desempeño tributario municipal.

2001 •Se aprueba la reforma electoral que estipula la elección directa de intendentes a partir de 2004.

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Costa Rica

1986-1990 •Se proponen las siguientes importantes reformas, entre otras, pero no se aprueban en el gobierno del presidente Arias: enmienda constitucional para la transferencia automática del 10% del presupuesto nacional a las municipalidades y la creación de la comisión consultora sobre reforma estatal que propone la elección directa de alcaldes, la creación de empresas públicas municipales y el establecimiento del código tributario municipal.

1994-1998 •En el gobierno del presidente Figueres, se sigue in enfoque diferente: se transfiere más responsabilidad a la Asamblea Legislativa; en 1995, la administración del impuesto sobre bienes inmuebles (ISBI) se transfiere a las municipalidades, no obstante en 1998 se modifica la ley, disminuyendo la tasa tributaria de 0,6% a 0,25%, como resultado de lo cual ha perdido importancia como fuente de ingresos.

El Salvador

1984-1989 •En el marco del gobierno del presidente Duarte, se toman las primeras medidas para la descentralización: elección directa de alcaldes en 1985; transferencia automática del 1% de los ingresos nacionales.

1988 •Se crea el FODES para financiar proyectos de inversiones municipales (1% de los ingresos nacionales).

1991 •Se aprueba el código tributario que autoriza a las municipalidades a establecer cargos por servicios.

1998 •Se reforma la ley del FODES aumentando las transferencias a las municipalidades a 6% de los ingresos nacionales (se divide entre FISDL, ISDEM y COMURES).

1999-2000 •Se propone la estrategia nacional para el desarrollo local, coordinada por el FISDL;

incluye la redacción de planes de descentralización sectorial (en especial los servicios de agua, alcantarillado, educación, salud y carreteras) que tiene como resultado:

transferencia de sistemas pequeños de abastecimiento de agua a 21 municipalidades, desconcentración en educación y salud, transferencia (mandato sin fondos) de caminos terciarios por parte del MOP.

2003 •La Asamblea Legislativa aprueba propuesta para aumentar transferencias a municipalidades en FODES, de 6% a 8%; el Ejecutivo la veta (argumentando que esto generaría inestabilidad macroeconómica, ya que no está vinculado a un aumento de las responsabilidades municipales y que desalentaría la movilización de los ingresos provenientes de fuentes propias); además, la Corte Suprema lo declara inconstitucional.

Guatemala

1956 •La Constitución permite la elección directa de alcaldes.

1982 •El gobierno militar elimina las elecciones directas de alcaldes.

1985 •La nueva Constitución reestablece la elección directa de alcaldes. Define una transferencia de 8% de los ingresos nacionales actuales a las municipalidades (el gobierno sólo comienza a cumplir con esto a fines de los años ochenta).

Early 1990s •La fórmula para compartir ingresos aumenta a 10%.

1993-1994 •Se crean el Fondo de Inversión Social y el Fondo de Solidaridad para financiar consejos locales de desarrollo regional; se descentraliza el impuesto inmobiliario; se implantan programas para desconcentrar los servicios de salud y educación.

1996 •Los acuerdos de paz llevan a la promoción de mecanismos locales de participación social, la creación de la Asociación Municipal y la creación de nuevos mecanismos adicional de transferencia (un punto porcentual de recargo sobre el IVA).

1997 •La Ley de Organización Ejecutiva autoriza a los ministerios sectoriales a elaborar planes de desconcentración.

2000-2004 •El gobierno de Portillo reforma el Código Municipal (2002); crea la COPRE (Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, la Descentralización y la