Con pocas excepciones, las empresas de servicios públicos de agua potable y saneamiento comenzaron a implementarse en América Latina y el Caribe a principios de la década de 1990 como resultado del interés de los gobiernos de muchos países de la región por incentivar la participación privada en la provisión de estos servicios. . Estas características específicas se definieron en el contexto de las funciones del Estado que la mayoría de los países de la región establecieron en las primeras décadas del siglo XX en relación con la provisión de servicios críticos para el desarrollo.
Introducción
Los conflictos sociales y políticos también jugaron un papel crucial en la salida de algunos operadores internacionales de la región. En consecuencia, a quienes promovían la regulación de los servicios de infraestructura les parecía lógico establecer que el objetivo principal de la acción regulatoria (o, si se desea, de la regulación económica) era impedir que las empresas privadas realizaran actividades, servicios y/o la privatización de antiguas empresas públicas abusará de la libertad económica en perjuicio de los competidores más débiles (si los hubiere y si la actividad de que se trate posibilita su existencia) y de los usuarios.
Empresas públicas y regulación: antecedentes del problema
La gestión de activos públicos y la crítica (neo) liberal
Vincular las empresas públicas a fines políticos y sociales: estos fines formarán parte de la esencia de las empresas públicas en la medida en que justifiquen en gran medida su existencia; Pero en la 'teoría' -y en la práctica- de la empresa pública, estas fueron las razones unánimemente aceptadas” (Ariño Ortiz, 2003).
El origen de las empresas públicas
La creación de las empresas públicas en Europa
Un factor adicional que fomentó una mayor participación estatal en la propiedad de empresas mineras y manufactureras en los países europeos fue el desarrollo de la industria militar al amparo de la guerra que surgió en la primera mitad del siglo XX. También debería considerarse la nacionalización de las minas de petróleo y hierro en Italia y del petróleo y la electricidad en Austria.
La creación de las empresas públicas en América Latina
El enfoque tradicional de la teoría económica sobre las empresas públicas
- Monopolios naturales (y no naturales)
- Imperfecciones del sistema competitivo
- Bienes públicos
- Externalidades
- Otras justificaciones de las empresas públicas
En la visión tradicional de la teoría económica, la existencia de los denominados “bienes públicos”. Por ello, Laffont (2008) argumenta que en una economía competitiva, dado que existen efectos indirectos de actividades de consumo o producción que no funcionan a través del sistema de precios, es razonable esperar que los equilibrios no sean óptimos de Pareto. reflejan únicamente los efectos privados (directos) y no los efectos sociales (directos e indirectos) de la actividad económica.
La teoría de la empresa pública
El socialismo de mercado
Si bien la teoría de la empresa pública se ha establecido en muchos sentidos a través del análisis del equilibrio parcial, también puede interpretarse como una teoría del equilibrio general de una economía en la que prevalece una implementación parcial del socialismo de mercado. Con base en estas ideas del socialismo de mercado, la teoría de la empresa pública implicó en cierto modo un debilitamiento de sus presupuestos, ya que los trabajos que la exponen suelen tomar como punto de partida la existencia de una economía mixta y no socialista.
La “controversia marginalista”
La mayoría de estos problemas fueron abordados por la teoría de la sociedad pública, particularmente el trabajo de Marcel Boiteux (1956). La solución general a este problema tomó la forma de una regla en la que la separación óptima entre precios y costos marginales depende directamente del precio sombra de los fondos públicos e inversamente de la elasticidad de la demanda involucrada.
Nuevos aportes a la teoría de la empresa pública
En segundo lugar, no se anula la idea del impuesto de la misma manera que la subvención o subvención, por lo que los agentes privados saldrían más perjudicados que beneficiados por la intervención. Finalmente, el trabajo más importante sobre estos temas pertenece a Diamond y Mirrlees (1971), quienes ofrecen un análisis general de la economía normativa de la empresa pública.
Gestión reguladora y agencias
En este sentido, la limitación de las facultades y responsabilidades del regulador, así como la injerencia del gobierno, son la expresión más evidente de su falta de autonomía e independencia. Entre las razones aducidas en la literatura en defensa de la independencia del órgano regulador del poder ejecutivo, se destaca la relacionada con el conflicto de poder.
Regulación y control de empresas públicas y privadas
Principales problemas de la regulación aplicada a prestadores públicos
La claridad en la definición de roles y la asignación de responsabilidades de cada función es fundamental para lograr un buen diseño regulatorio. Asimismo, el papel de los reguladores debe estar definido por ley y no debe haber superposición entre las obligaciones del regulador y las de los ministerios.
Incentivos en el marco normativo
Una consecuencia del planteamiento expuesto es el papel que juega la demanda ciudadana por más y mejores servicios de agua potable y saneamiento. Otro aspecto a considerar en el análisis de la relación entre los múltiples agentes y principios presentes en la actividad -en lo que respecta a los incentivos y las características del marco legal-.
Confusiones de roles institucionales
Mecanismos de regulación paralelos
El control de gestión se realiza mediante el seguimiento de los planes de desarrollo y del marco normativo. Por otra parte, en las relaciones de los ministerios de hacienda o hacienda con la sociedad, los instrumentos aplicados son de corto plazo y tienen otros objetivos.
Proliferación de mecanismos de control
En este contexto, el uso de incentivos laborales para alinear el comportamiento de los operadores con los objetivos regulatorios generalmente tiene poco sentido. La coordinación de los mecanismos de control permite diferentes opciones, que van desde delegar en una sola entidad la evaluación del cumplimiento de los objetivos establecidos hasta la firma de acuerdos que involucren formalmente a todos los actores.
La fiscalización e imposición de sanciones
Además de determinar si la sanción debe ser personal o institucional, existen tres aspectos importantes en esta norma: i) tipificación y calificación de las infracciones; ii) alcance de las sanciones; y iii) el procedimiento a utilizar. Esto permite fijar multas en base a tal número, independientemente del tamaño de las empresas.
Falta de contratos de desempeño
Los países tienen varias opciones, en muchos casos complementarias, para avanzar en esta dirección si la relación entre las autoridades y el proveedor no se formaliza en un contrato o acuerdo de estas características: el uso de sanciones, la elaboración y difusión de información comparativa, la participación de la sociedad civil organizada y cambios en el esquema de gobierno corporativo (lo que equivale a la firma de contratos de desempeño). Una tercera opción puede provenir de la búsqueda de conexiones estratégicas con otros organismos públicos que tengan influencia en las empresas.
La participación de la sociedad civil
Hay dos formas de reducir el uso estratégico de la información: la producción y difusión de información relevante y la participación de la sociedad civil. La información se prepara a nivel de empresa y de proceso (producción, distribución, ventas, soporte y gestión) e incluso a nivel de subproceso (como el precio de un metro de tubería o un medidor instalado).
Otros factores que limitan la efectividad de la regulación
Nivel y estructura tarifaria
En la perspectiva esbozada, la cuestión a abordar es cómo lograr una participación efectiva de la sociedad civil. Entre otros aspectos, la discusión debe incluir cómo comunicar y difundir la información que el regulador puede generar, cómo organizar los diferentes grupos de usuarios que forman parte de la sociedad civil (un comité de usuarios que represente a la comunidad local de la escuela es diferente). o un experto nacional, por ejemplo).
Atomización del sector y economías de escala
Sin embargo, las estructuras tarifarias vigentes en las empresas públicas suelen ser un elemento que asigna los recursos de manera ineficiente y no focaliza adecuadamente los subsidios cruzados. Por otro lado, la excesiva separación horizontal en el sector de agua potable y saneamiento genera diversos problemas y aumenta los costos para las empresas del sector, lo que lleva a una menor competitividad sectorial y sistémica.
Criterios a considerar en el diseño de un sistema regulatorio de las empresas públicas
Objetivos de la regulación de empresas públicas
Por un lado, encontramos el tema de que la calidad del servicio debe ser regulada y supervisada, dados sus importantes efectos sobre la salud de la población. Las medidas regulatorias por sí solas no pueden superar los problemas de provisión de servicios.
Modelos de regulación de empresas públicas
Esto ayudaría a evitar la confusión de objetivos al separar las responsabilidades entre los reguladores sectoriales y la autoridad de competencia. En cuanto a la participación de los usuarios, la inclusión de su representante en los consejos de administración de los organismos reguladores o la financiación pública de las asociaciones de consumidores puede ser un factor de riesgo, ya que permiten la politización del proceso regulador y la posible malversación de fondos.
Independencia, autonomía y transparencia del regulador
Independencia
La autonomía del ente regulador en relación con el poder político debe ir de la mano con la independencia del ente regulador respecto de las empresas reguladas y de los usuarios. El Poder Ejecutivo debe estar a cargo de definir las políticas sectoriales que serán ratificadas o rechazadas por el Congreso mediante la promulgación de nueva legislación.
Autonomía
La historia reciente de la regulación en algunos países de la región ofrece varios ejemplos de interferencia del ejecutivo con el regulador, generalmente a favor de las empresas reguladas. Por otra parte, el papel del poder judicial debe limitarse a la interpretación de la ley y los contratos en lo que corresponda exclusivamente a las materias jurídicas, prescindiendo de aspectos que correspondan al órgano legislativo o materias que requieran conocimientos técnicos especiales.
Transparencia
La prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, por su importancia para la salud pública y el bienestar social, suele estar sujeta a conflictos e interpretaciones en cuanto a niveles tarifarios, calidad del servicio, atención de reclamos, facturación, etc., lo que puede resultar particularmente complejo cuando existe una cultura anterior donde los servicios han tenido que ser prestados públicamente como bienes preferentes sin respetar las restricciones presupuestarias. De esta forma, la buena calidad técnica de las autoridades regulatorias, su independencia de criterio, su autonomía económica y la estabilidad de sus cargos, permiten reducir la probabilidad de captura por parte de los grupos de interés en la implementación de políticas públicas sectoriales y tener una mayor independencia de fluctuaciones políticas coyunturales y cálculos electorales coyunturales.
Responsabilidades del regulador
CARACTERÍSTICAS DE LAS AUTORIDADES REGULADORAS DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN PAÍSES SELECCIONADOS País Presencia de la agencia. 14 de los estados han establecido agencias reguladoras (multisectoriales) que cubren los servicios de agua potable y saneamiento.
Relación con los usuarios
Es decir, cumple simultáneamente las funciones de autoridad nacional del agua y parte de las correspondientes al regulador de los servicios de agua potable y saneamiento. El segundo está vinculado a la participación de los usuarios en los procesos de inspección, control y regulación externa, especialmente en el establecimiento del sistema tarifario.
Financiamiento de la regulación y control
CONDUCTAS ANTICOMPETITIVAS EN MERCADOS OLIGOPÓLICOS
El control sobre los acreedores, especialmente en el caso de los bancos multilaterales, será más débil en la medida en que exista una garantía. Flexibilidad en el ajuste de precios a las condiciones de demanda y niveles de inflación.
TIPIFICACIÓN DE PROBLEMAS DE AGENCIA EN LA PRESTACIÓN DE
La dualidad de la atribución de responsabilidades para velar por la mejora de la gestión de las unidades proveedoras suele generar conflictos entre los órganos encargados de tal función. Para hacer frente a este tipo de problemas, la formulación de objetivos y la aplicación de mecanismos de control de cumplimiento deben coordinarse entre los organismos públicos encargados de supervisar la gestión de los proveedores.
REGLAMENTO DE INFRACCIONES Y SANCIONES: CONTENIDOS MÍNIMOS
Para los representantes de la autoridad política, esta posibilidad representaría una amenaza más que una oportunidad. La provisión de indicadores de desempeño como medida regulatoria puede ser utilizada por los consumidores para exigir un mejor desempeño de la empresa proveedora del servicio.
SUNSHINE REGULATION” EN LOS PAÍSES BAJOS
Alfaro, Raquel (2009), Promoción de la eficiencia de las empresas estatales de agua potable y saneamiento, LC/L.3010-P, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Boholavsky, Juan Pablo (2011), Promoviendo la eficiencia en los proveedores estatales de salud: la nueva empresa estatal abierta, LC/W.381, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
