RECOMENDACIÓN 12/2004, DE 7 DE MAYO, AL AYUNTAMIENTO DE PORTUGALETE, PARA QUE DEJE SIN EFECTO LA TASA QUE LIQUIDÓ A LA INTERESADA POR INMOVILIZACIÓN DE SU VEHÍCULO EN LA VÍA PÚBLICA Y LE DEVUELVA LA CANTIDAD QUE ABONÓ POR TAL CONCEPTO.
Antecedentes
1. Una persona solicitó la intervención de esta institución porque consideraba que la Policía Local de Portugalete había inmovilizado su vehículo, estacionado en una calle de la localidad, sin que concurrieran en el caso los presupuestos legalmente exigidos para proceder a la inmovilización.
2. El Ayuntamiento de Portugalete respondió a la solicitud de colaboración que le dirigimos para resolver la queja, informándonos de que el vehículo de la interesada estaba estacionado en un paso de peatones, y que su inmovilización encontraba amparo legal en los artículos 292 bis del Código de Circulación y 56.
B) 7 y 8 de la Ordenanza Municipal de Circulación.
En lo concerniente al motivo de la inmovilización, nos expresó que consistía en
“estacionar en un paso de peatones obstaculizando la circulación de los transeúntes”. A este respecto nos indicó, igualmente, que, según el expediente administrativo, los agentes de la Policía Local que denunciaron el hecho “tras comprobar y evaluar la perturbación causada a la circulación de peatones, proceden a inmovilizar el vehículo”. También nos informó de que, en el trámite de ratificación de la denuncia, los agentes se habían reiterado “en la perturbación causada al tráfico de peatones al obstaculizar con su vehículo el paso señalizado para los peatones” y habían afirmado que “el vehículo ocupaba el paso de peatones, perturbando la circulación de los viandantes”.
El Ayuntamiento reconocía explícitamente, en su respuesta, la gravedad de la perturbación. Lo hacía en los siguientes términos: “la gravedad de la situación se justifica por el hecho de que el lugar elegido por la recurrente para estacionar su vehículo era el lugar de paso natural de los peatones, generando un peligro potencial para ellos. De tal modo que su ocupación obstaculizaba gravemente el paso de los viandantes, causando un grave perjuicio social a la comunidad y un riesgo potencial para ellos, al tener que atravesar la calzada
con carritos de bebé o en sillas de ruedas, al no tener espacio físico para cruzar por el citado paso”.
Asimismo, nos participó que la inmovilización del vehículo se había acordado
“para su posterior retirada por el servicio de grúa, o en su defecto, si el servicio de grúa no puede acudir, obligar al conductor a incorporarse a la calzada estando ellos presentes y evitar posibles accidentes”.
3. El Ayuntamiento nos remitió la copia de la denuncia que habían formulado los agentes por estar el vehículo de la interesada estacionado en el paso de peatones, así como la del informe posterior de ratificación que éstos elaboraron al conocer las alegaciones de la interesada.
La denuncia no contenía ninguna justificación de la inmovilización. Sí justificaba la medida el informe de ratificación, mediante una apelación genérica a la “perturbación causada”.
Ninguno de los dos documentos hacía referencia a la retirada posterior del vehículo ni precisaba que la inmovilización se hubiera acordado como medida previa a la retirada.
4. Tras analizar la información y documentación reseñadas, esta institución consideró que la inmovilización carecía de la necesaria cobertura legal, porque los preceptos que, según el Ayuntamiento, habían servido de base legal a la medida exigían, entre otros requisitos, que el vehículo indebidamente estacionado no perturbase gravemente la circulación, y, con arreglo a la información municipal, la razón de la inmovilización había sido precisamente la grave perturbación al tránsito de peatones que el vehículo estaba causando.
Debido a ello, estimamos que el Ayuntamiento debía devolver a la interesada la cantidad que había abonado en concepto de tasa por la inmovilización de su vehículo.
A nuestro modo de ver, resultaba, además, paradójico que los agentes hubieran decidido inmovilizar cautelarmente el vehículo de la reclamante para remediar la grave perturbación del tránsito peatonal que su indebido estacionamiento estaba causando, pues, en nuestra opinión, esta medida sólo podía servir para perpetuar la situación que se trataba de evitar con su adopción.
Trasladamos al Ayuntamiento nuestra valoración, y le señalamos que si el vehículo causaba graves perturbaciones a la circulación peatonal, como nos había indicado, lo procedente hubiera sido su retirada de la vía pública, porque esa es la medida cautelar que, según el Texto Articulado de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (art. 71), puede adoptarse cuando acaece una circunstancia tal.
5. El Ayuntamiento respondió a nuestra valoración, ofreciéndonos una nueva versión de las razones que habían justificado la inmovilización, sustancialmente distinta a la que nos había facilitado en su anterior comunicación. En esta ocasión, nos indicaba que no había sido la grave perturbación que el vehículo de la interesada estaba ocasionando al tránsito peatonal lo que había motivado la medida, sino que ésta se había adoptado con la finalidad de evitar el riesgo que para la integridad de los peatones podía representar la puesta en marcha del automóvil. Lo hacía en los siguientes términos: “hemos de distanciarnos de su opinión en cuanto a que la razón de la inmovilización fue precisamente la grave perturbación que el vehículo mal estacionado estaba causando al tránsito de peatones. En el caso concreto que nos ocupa, ha de distinguirse entre la valoración que nos merece un grave “riesgo” para la circulación de peatones y una grave “perturbación” de la misma, en el sentido de que la perturbación es algo efectivo y real al momento de ser considerada, por ejemplo, si obstaculiza el paso de otros vehículos o peatones, mientras que el riesgo ha de estimarse previo y/o paralelo a la perturbación, en la que no siempre se materializa, y diferente en cuanto a su calificación. En este supuesto, entendemos que la actuación de los agentes fue la correcta, pues su finalidad era evitar el riesgo potencial que para la integridad de los peatones podía representar la puesta en marcha del vehículo que invadía el paso de peatones, y no eliminar una ‘grave perturbación’”.
En sintonía con la nueva versión de los motivos de la inmovilización, el Ayuntamiento nos ofreció también un nuevo fundamento legal para su actuación.
Las normas que, según la primera información municipal, amparaban la medida se completaban, en esta segunda ocasión, con el artículo 70 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que, según el Ayuntamiento, legitimaba la inmovilización, por el riesgo potencial que para las personas podía derivarse de la puesta en marcha del vehículo.
Consideraciones
1. El artículo 70 del Texto Articulado de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, autoriza a inmovilizar de manera cautelar un vehículo cuando, como consecuencia del incumplimiento de sus preceptos, “de su utilización pueda derivarse un riesgo grave para la circulación, las personas o los bienes”, entre otros supuestos.
El artículo 71 de esta Ley habilita, igualmente, a retirar un vehículo de la vía pública, además de en otros casos que determina, cuando “cause graves perturbaciones a la circulación de (...) peatones” [apartado 1.a)].
El Código de la Circulación, aprobado por Decreto de 25 de septiembre de 1934, regula, asimismo, ambas medidas cautelares en los artículos 292 y 292 bis, determinando cuándo procede la adopción de una u otra.
De acuerdo con el régimen que diseñan estas normas, la inmovilización y la retirada son medidas cautelares distintas e independientes, que sólo pueden ser adoptadas si se cumplen los presupuestos de hecho legalmente establecidos en cada caso.
Dicho régimen no prevé la posibilidad de que la inmovilización pueda constituir una medida anterior a la retirada. Prevé, eso sí, que un vehículo previamente inmovilizado, por encontrarse en los supuestos legales, pueda ser posteriormente objeto de retirada, pero exige que concurran las circunstancias enunciadas en los apartados 1.c) y d) del artículo 70 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y II.a) y III.b) 14 del artículo 292 del Código de la Circulación.
2. Expuesto muy someramente el régimen jurídico de aplicación a la cuestión que la queja suscita, tenemos que referirnos, en primer lugar, a las distintas explicaciones que el Ayuntamiento de Portugalete nos ha ofrecido para justificar la inmovilización del automóvil de la interesada, antes y después de conocer nuestra primera valoración del asunto.
Como hemos señalado en los antecedentes, el Ayuntamiento justificó inicialmente la inmovilización en la grave perturbación a la circulación peatonal que el estacionamiento del vehículo en un paso de peatones estaba originando, y lo hizo, según nos expresó, con base en el expediente administrativo. A su juicio, esta actuación encontraba amparo legal en el artículo 292 bis del Código
de la Circulación, y en los artículos 56.B). 7 y 8 de la Ordenanza Municipal de Circulación, cuyo contenido coincide sustancialmente con el precepto estatal.
Por tanto, si entendimos -a la vista de esta información- que la razón de la inmovilización había sido la grave perturbación al tránsito peatonal que el vehículo estaba causando fue porque el propio Ayuntamiento así lo había reconocido expresamente, con apoyo en el expediente administrativo, y no porque realizásemos un juicio de valor al respecto.
El Ayuntamiento se apartó, sin embargo, de esta primera explicación sobre los presupuestos de hecho de su actuación cuando le comunicamos que los preceptos señalados no podían, a nuestro parecer, dar cobertura legal a la inmovilización, aportándonos otra justificación y un nuevo fundamento legal más acorde con la nueva justificación. Consideraba, en esta segunda ocasión, que la medida se había adoptado con la finalidad de evitar el riesgo que podía derivarse para los peatones de la puesta en marcha del automóvil, y no debido a la perturbación real que estaba causando en el tránsito peatonal, como anteriormente había afirmado. Consideraba, asimismo, que la medida encontraba pleno encaje en el supuesto del artículo 70 del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, que hemos transcrito.
Esta nueva argumentación resulta, a juicio de esta institución, sorprendente y contradictoria, pues, el Ayuntamiento, después de subrayar la perturbación real que el vehículo indebidamente estacionado estaba ocasionando en el tránsito peatonal, ignora por completo esta circunstancia, y otorga un valor prevalente a un potencial riesgo derivado de la puesta en marcha del vehículo. Un eventual riesgo que el propio Ayuntamiento había valorado, además, de muy distinta manera en su primera comunicación, al indicarnos que la inmovilización se había realizado como un paso previo a la retirada, y que en el caso de que la grúa no pudiera acudir, y sólo en ese caso, la inmovilización podía servir para que el vehículo se incorporase a la calzada en presencia de los agentes y se pudiera evitar el riesgo que su puesta en marcha podía generar.
Ante este contradictorio proceder, es obligado recordar que el Ayuntamiento no puede alterar a su conveniencia la situación de hecho que motivó la inmovilización. La justificación de esta medida tiene que encontrar el debido reflejo en el correspondiente expediente administrativo, y no puede ser fruto de elaboraciones posteriores carentes de apoyo en el propio expediente, propiciadas
procedimiento o por otro tipo de intervenciones, como la que compete realizar a esta institución.
3. Como venimos reiterando, el informe de ratificación de los agentes que acordaron la inmovilización -único documento de los que integran el expediente administrativo que, según la información de que disponemos, se refiere a esta cuestión- expresa que el motivo de la inmovilización fue la perturbación causada por la permanencia del coche en el paso de peatones. Sólo a él podemos atender, por tanto, a la vista de las versiones dispares que el Ayuntamiento nos ha trasladado sobre los presupuestos de hecho de su actuación.
Con arreglo a dicho documento, y al régimen legal de la inmovilización, esta institución tiene que mantener su inicial valoración sobre la improcedencia de inmovilizar el vehículo de la interesada.
4. Debemos insistir, por otro lado, en que la inmovilización no tiene, en su configuración legal, el carácter de medida cautelar previa a la retirada que el Ayuntamiento parece querer otorgarle en la información que nos ha facilitado.
El Ayuntamiento no puede, por ello, justificar la inmovilización de un vehículo en su retirada posterior. Cada una de estas medidas cautelares tiene su propio régimen, y su adopción sólo se justifica si respetan las prescripciones legales.
El Ayuntamiento puede, ciertamente, acordar la inmovilización, si legalmente procede, y acordar posteriormente la retirada del vehículo inmovilizado, pero esta posibilidad (que exige, en todo caso, la concurrencia de los presupuestos de hecho exigidos para inmovilizar el vehículo) se reduce a los supuestos legalmente tasados, en los que, a nuestro modo de ver, no tiene encaje el que ha suscitado la queja.
5. Finalmente, nos gustaría recordar que la inmovilización sólo puede ser acordada si, concurriendo los supuestos legales, hay lugar adecuado para practicarla sin obstaculizar la circulación de vehículos o personas. En caso de obstaculización, como la que se produce, en nuestra opinión, cuando el vehículo se encuentra estacionado en un paso de peatones, la medida tiene que sustituirse por la retirada [art. 71.1.g) del Real Decreto-Legislativo 339/1990, de 2 de marzo]. De este modo, se evita que la medida cautelar pueda perturbar la circulación vial o peatonal o entrañar, a su vez, una infracción, como, estimamos, ha sucedido en el caso de la queja.
Por todo ello, en conformidad con lo preceptuado en el art. 11 b) de la Ley 3/1985, de 27 de febrero, por la que se crea y regula esta institución, se elevó la siguiente
RECOMENDACIÓN 12/2004, de 7 de mayo, al Ayuntamiento de Portugalete
Que lleve a cabo las actuaciones necesarias para dejar sin efecto la tasa que liquidó a la interesada por inmovilización de su vehículo, y le devuelva la cantidad que abonó por tal concepto.