El Estado Colombiano no fue el resultado del desarrollo de una secular unidad nacional, sino que primero fue una creación jurídica, esto es, fue antes un Estado que una nación. Además en Colombia hay más territorio que Estado. En efecto, como ano- ta Fernando González, “Colombia existe como tierra alindada, más o menos aceptada
por el resto del mundo como república, pero no hay la nacionalidad Colombiana”.
(Correa, 1996. Pág. 13)
La anterior afi rmación nos sirve para entender por qué la Constituyente del 91 no logró colmar la necesidad de una ley orgánica de ordenamiento territorial. Desde su nacimiento como Estado se ha privilegiado por parte de los “individuos destaca- dos” la propiedad del suelo y su condición de mercancía sobre la identidad nacional y la urgencia de defi nir un modelo de Estado que permita superar el confl icto armado colombiano, que tiene relación directa con la monopolización de la propiedad de la tierra y con la pobreza. Podemos afi rmar sin temor a equivocarnos que el principal impedimento para resolver el confl icto armado colombiano es la disputa por la tierra. Los grupos paramilitares han usurpado alrededor de dos millones de hectáreas, las tierras abandonadas y apropiadas por métodos violentos suman 5.500.000 hectáreas, mientras las tierras incautadas en la lucha contra el crimen apenas 789.835 hectáreas,
las tierras entregadas a los desplazados 15.000 hectáreas74. Es decir solo el 0.2% de
todas las tierras involucradas en este último periodo del confl icto ha sido devuelta a sus legítimos dueños.
El crecimiento y la expansión de las FARC y el ELN se orientan en gran medi- da a controlar corredores y zonas de valor estratégico para la guerra. Se fi nanciaron recurriendo al secuestro, extorsión de empresas nacionales y extranjeras, y apropián- dose de excedentes de la economía del narcotráfi co, esto último sobre todo las FARC (Zuluaga, 2009. Pág. 72).
La expansión paramilitar está asociada de hecho al cambio de modelo de de- sarrollo rural. Mega-proyectos agroindustriales (palma, cacao, frutales, entre otros), agroforestales, energéticos y viales resultan favorecidos por el desplazamiento de la población y el consecuente abandono de tierras, la desprotección estatal de las tierras de comunidades indígenas y afrodescendientes. En las zonas rurales en las que se desarrollan algunos de estos proyectos, el modelo de seguridad prevaleciente es la “pacifi cación” paramilitar. (Zuluaga, 2009. Pág. 81).
Si el confl icto colombiano se ha desarrollado básicamente en las zonas rurales, y adicionalmente ha sido marginal al concepto político de nuestra organización social, podríamos decir que, estando la propiedad de la tierra y el dominio territorial en el centro del confl icto, hablar de ordenamiento territorial75 implica reconocer que tanto
el confl icto como la ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) son procesos eminentemente políticos que requieren ser vinculados entre sí para desarrollar cual- quiera de los tres modelos de Estado que propone la constitución del 91 en su título XI “De la organización territorial”.
Siguiendo a Jaime Vidal Perdomo, la Constitución del 91 abre la posibilidad de optar por un modelo de Estado Federalista, Centralista o Regional, como resultado de la imposibilidad de un acuerdo sobre el tema territorial en la Constituyente del mismo año76. Sin embargo, en medio del confl icto y en ausencia de una LOOT, tanto el país
como sus ciudades conservan su propia dinámica, haciendo caso omiso al mandato constitucional, en el que lo “social es el elemento esencial”, y centrando su objetivo en los principios del mercado, que limitan el diseño e implementación de políticas sociales para que abarquen y coordinen los entes territoriales vigentes, como la ley
74 Revista Semana de diciembre 7 de 2009, p. 36. 75 Carta Europea de ordenamiento territorial
La expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad, es a la vez una disciplina científi ca, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdiscipli- nario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector.
Objetivos del OT:
El desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones. La mejora de la calidad de vida.
La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente. La utilización racional del territorio.
975 de la que nos ocuparemos más adelante, y la ley 388 de 1997 que reglamenta los planes de ordenamiento territorial.
La ley 388 de modifi cación de Reforma Urbana es una ley de uso del suelo, cuyo espíritu en esencia es: “tanto mercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario” .Como no existe una ley orgánica de ordenamiento territorial, su carácter es municipalista, y uno de sus soportes los “planes parciales” como instrumento para gestionar grandes extensiones de suelo urbano con capacidad de lograr economías de escala dentro del mercado inmobiliario.
En ausencia de una verdadera “política pública” de vivienda tanto nacional como municipal, es el mercado y no el Estado quien la decide; de igual forma sucede con respecto a la ubicación, el número y tamaño de los equipamientos, incluyendo los que tienen que ver con el acceso a la justicia (sedes judiciales, albergues para desplazados, etc.) Hay que decir también que, ni antes ni después de la ley 388 existía un vínculo entre la gestión municipal, la descentralización y el confl icto armado, siendo estos dos últimos procesos eminentemente políticos que comprometen la estructura y la acción del Estado (Velázquez, González y otros, 2009. Pág. 181), y dado que tampoco existe una LOOT, es muy difícil que una ley como la 975 ,el decreto y la tutela que de ella se derivan tengan en cuenta la variable espacial en su diseño e implementación.