Q Máxima imposición
Gráfico 7. Acciones: ¿Qué se declara y qué se debería declarar en el Impuesto sobre el Patrimonio?
1.200 1.100 1.000 900 800 700 600 500 400 300 200 100
Gráfico 7. Acciones: ¿Qué se declara y qué se debería declarar en el Impuesto sobre el Patrimonio? 270 220 170 120 70 20
Q
RealQ
DeclaradoQ
Declarado (corrigiendo por execión vivienda habitual) Fuente: Durán y Esteller (2007).Q
RealQ
Declarado Fuente: Durán y Esteller (2007).87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01
83 85 87 89 91 93 95 97 99 01
78% de la riqueza en posesión del 1% más rico de la población. Pues bien, si observamos el Gráfico 6, construido a partir del aná- lisis empírico de Durán y Esteller (2007), se observa claramente la discrepancia entre lo que debería haber sido declarado en el IP (línea azul) y lo que efectivamente fue declarado (línea amarilla; la línea rosa incorpora el efecto estimado econométricamente del impacto de la exención por vivienda habitual a partir de 2000), es- tando expresadas ambas cuantías en miles de euros del año 2002. Por ejemplo, en 2001 (último año disponible para este análisis), el valor declarado es apenas un 16% de lo que debería ser gravado. Las razones que explican esta situación son básicamente dos: frau- de y unos criterios de valoración de los bienes inmuebles (principal-
mente, valor catastral) muy por debajo del valor de mercado. En el Gráfico 7, se presentan los mismos resultados pero para acciones, que representan aproximadamente un 16% de la riqueza del 1% más rico; en el mismo año 2001, se declaró aproximadamente el 45% de lo que debería haberse declarado respecto de este activo. Al ser acciones cotizadas en bolsa, en este caso, la discrepancia se debe única y exclusivamente a incumplimiento fiscal.
En definitiva, lo que en el primer párrafo habíamos calificado como “potenciales efectos positivos [del IP] sobre la reducción en el nivel de concentración de la riqueza” se demuestra que, efectivamente, era eso, un instrumento fiscal “potencial”. Por un lado, respecto del
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cumplimiento fiscal, aparte de las dificultades intrínsecas del im- puesto para controlar la declaración de ciertos activos, siempre han existido dudas sobre si las CCAA realmente realizaban un esfuerzo de gestión suficiente (Esteller, 2005). Por otro lado, en relación con los criterios de valoración, básicamente en el caso de la vivienda, la distancia entre el precio declarado y el de mercado no han hecho sino provocar inequidad horizontal entre contribu- yentes en función del tipo de activo sujeto a declaración o del mo- mento en que se adquirió. Por último, otra ineficiencia del impues- to, la cual a su vez también era una fuente de inequidad, ha sido la exención del patrimonio afecto a la empresa familiar. Según los cálculos de Durán y Esteller (2007), en promedio, para el 1% más rico esa exención supuso un ahorro fiscal de aproximadamente un 23% (esto es, de unos 50.000 euros), para lo cual existe evidencia empírica que, al menos en parte, fue debido a un proceso de re- organización del patrimonio personal, de ahí los citados costes de eficiencia (Alvaredo y Saez, 2009).
6. Conclusiones
En un primer momento, los impuestos sobre la riqueza fueron los que determinaron el nivel de autonomía tributaria de las CCAA, ya sea vía gestión o vía capacidad normativa, el cual se ha visto ampliado progresivamente a través de la cesión de competencias normativas básicamente en el IRPF. En la actualidad, si analizamos qué ha sucedido a raíz de la descentralización de competencias en los impuestos sobre la riqueza, observamos que, por un lado, los dos directos y progresivos (IP e ISD) han disminuido sensiblemente su importancia hasta el punto de que IP ha sido eliminado e ISD no se paga prácticamente en la mayoría de CCAA para las trans- misiones entre familiares directos, que son las más frecuentes. Por otro lado, el impuesto indirecto (ITPAJD), si aislamos el efecto de la actual recesión inmobiliaria, goza de buena salud.
Ésta es la situación a la cual se ha llegado. La pregunta inmediata es si también se hubiera llegado a ella sin un proceso descentralizador. En un primer momento, lo más evidente es responder esta pre- gunta a partir de constatar que los impuestos directos progresivos tienen un impacto redistributivo o que, al menos, eso persiguen. Por tanto, y acorde con la literatura tradicional del federalismo fis- cal, diríamos que era esperable esta situación de carrera a la baja. Este tipo de políticas son autodestructivas por la movilidad (real o ficticia) de las bases imponibles. Ahora bien, si pensamos qué ha ocurrido en otros países de nuestro entorno, donde el IP prácti- camente ha desaparecido, mientras que en el ISD la estructura del impuesto es menos progresiva, también podemos pensar que se hubiera llegado a la misma situación sin necesidad de descentralizar el impuesto. No obstante, sí parece que en España la descentraliza- ción lo que ha hecho es acelerar un proceso de reforma fiscal.
A partir de aquí, podemos dejar la situación de llegada como in- evitable, o podemos ser algo más ambiciosos y plantearnos si tal situación es deseable. Respecto del IP, los problemas de control y de valoración de los activos sujetos a gravamen, o los tratamientos fiscales favorables a la empresa familiar hacían de él un impuesto cuyos objetivos redistributivos originarios eran difícilmente alcan- zables. Mientras que, en el caso de ISD, la elevada progresividad (derivada tanto de la tarifa como de los coeficientes multiplicado- res) que recae sobre, recordemos, una magnitud stock, o, de nuevo, el tratamiento favorable de la empresa familiar eran restricciones que también hacían difícil alcanzar los objetivos redistributivos del impuesto. Además, en el caso de ISD, el hecho de que los familiares directos tributaran por una riqueza transmitida que se había gene- rado en el seno de la familia suscita dudas sobre su conveniencia si hacemos una analogía con la idea de que en el IRPF realmente la capacidad económica es de la familia (Durán y Esteller, 2009d). Por último, más allá también de la descentralización, existe la dificultad intrínseca de gravar el capital en un mundo globalizado donde los costes de movilidad han disminuido sustancialmente.
Por tanto, viendo los problemas de naturaleza fiscal identificados en el párrafo anterior, pudiéramos concluir que la descentraliza- ción ha actuado como un mecanismo institucional adecuado para acelerar un proceso que certifica la defunción de la imposición progresiva sobre la riqueza. En el caso de IP, esa aceleración ha sido más bien por la vía de la inacción, mientras que en el caso de ISD ha habido un comportamiento muy activo por parte de las CCAA (iniciado, de hecho, por las forales) en ausencia de una intervención del Estado que regulara aquellos aspectos del impuesto que eran manifiestamente mejorables. Así, obsérvese que, en relación con el ISD, las CCAA han mejorado el tratamiento fiscal entre familiares directos, lo cual puede parecer razonable desde un punto de vista de la capacidad de pago, mientras que en los otros supuestos el impuesto se mantiene, aunque probablemente, como sugerimos también, existe un margen de mejora. En definitiva, estamos ante pelota de partido, y el Estado está al saque. El partido está empa- tado: IP (eliminado) & ITPAJD (continúa). Está en manos del Esta- do desempatar: esto es, hacer un último esfuerzo para –con los matices que sean necesarios, por ejemplo, dando un tratamiento fiscalmente favorable a las transmisiones entre familiares directos– reformar el ISD evitando los resquicios legales actuales que hacen que el impuesto recaiga fundamentalmente sobre las clases medias. Si no lo hace, o hace doble-falta (esto es, la reforma a medias), estaremos ante la casi segura desaparición de la imposición sobre la riqueza en España con fines redistributivos. Las CCAA habrán “ganado”, esto es, habrán hecho lo que es inevitable, ya sea porque la descentralización genera la auto-destrucción de impuestos pro- gresivos basados en bases móviles, ya sea porque asimilan una ten- dencia internacional en este tipo de imposición y/o su actuación no hace sino constatar las deficiencias legales estructurales del actual ISD (y del ya extinto IP, tal y como demostramos en la sección 5).
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