Capítulo 3. ¿No hay inmigrantes sin políticas migratorias? El papel de la
3.1. El Estado como actor central en las políticas migratorias y principales interrogantes académicos
La política debe reivindicarse como relevante en estudio de las migraciones internacionales (López y Estaban, 2006: 20; Zolberg, 2006: 25; Zolberg, 1989: 406). Es la organización política del territorio mundial en Estados legalmente constituidos y dotados de soberanía, y por lo tanto, mutuamente excluyentes, lo que otorga un significado al proceso migratorio (Zolberg, 2006: 26). La noción de “inmigrante internacional” es un producto del Estado-‐nación y de su ideología de membresía nacional sin la cual este concepto no tendría sentido (Soysal, 1994: 14).
Los estados modernos se han agenciado el monopolio sobre la autoridad para limitar los movimientos humanos, desmercantilizando esta actividad, y privando al individuo de esta decisión (Torpey, 2006: 60). Los estados-‐nación se dotan de autoridad para decidir quién pertenece y quién no a este territorio nacional (Torpey, 2006: 83). Los intereses estatales están imbuidos por los rasgos culturales, las formas de pensar(se) la condición nacional, y las imágenes sociales (Brubaker, 1992: 14-‐17, 27-‐ 31). Por lo tanto, las divergencias entre políticas migratorias en distintos estados son resultado de diferentes concepciones acerca de la identidad nacional. Una primera distinción se produce entre naciones construidas por flujos migratorios (Estados Unidos, Canadá o Australia) y naciones étnicas (países de la Unión Europea) que
tienden a rechazar la entrada de extranjeros con orígenes étnicos diferentes. Gary P. Freeman afirma que serán las historias migratorias de los países las que moldean las aptitudes de la opinión pública hacia la inmigración y la heterogeneidad étnica, y que impactan en la institucionalización de las políticas migratorias (Meyers, 2006:101). Una segunda distinción presupone que países étnicamente homogéneos tienen una menor probabilidad de acertar la instalación de personas extranjeras con distinta composición racial, es decir, su homogeneidad y su identidad basada en criterios étnicos implican un umbral de tolerancia bajo hacia la inmigración (Zolberg, 1981: 16). La tercera distinción se refiere a las normas que regulan el acceso a la ciudadanía que pueden dividirse en dos tipos ideales: el ius soli y el ius sanguinis. El acceso a la nacionalidad de la sociedad de acogida por nacimiento es propio de sociedades heterogéneas que han aceptado la llegada de la inmigración de asentamiento en grandes cuantías (Meyers, 2006: 102).
La perspectiva de la política interna parte de que el Estado es un campo neutral dónde los intereses de una sociedad son representados a través de la acción de partidos políticos y grupos de interés. Las políticas públicas son fruto de este proceso de negociación entre los diversos intereses en juego. Este enfoque puede verse en el caso español en la aprobación de la normativa de extranjería, en la puesta en marcha de políticas concretar con el Fondo de apoyo a la integración. Han sido las negociaciones entre distintos actores y el contexto de oportunidad quién posibilita su creación. Entre los teóricos que se ubican en este enfoque podemos señalar a Zolberg, Layton-‐Henry, Hollifield, Freeman, Joppke, Money y Meyers. Los partidos políticos presentan un programa electoral y grupos de interés ejercen presión sobre los partidos, sobre el gobierno y sobre la Administración Pública para que se aprueben medidas concretas favorables a sus intereses (Meyers, 2006: 105-‐106). Las políticas deberían representar las decisiones de las mayorías, sin embargo, este enfoque destaca la influencia de lobbies de presión en las políticas que son provechosas para una pequeña parte de la población. Estos grupos de interés dentro de la política migratoria son las organizaciones empresariales, las asociaciones de inmigrantes, los sindicatos y los partidos nacionalistas.
El enfoque institucionalista, que engloba al burocrático, pone al estado como actor central de las políticas migratorias. Algunos autores que pueden incluirse en esta perspectiva son Calavita52 y Fitzgerald. Ratifican que las instituciones públicas pueden ser autónomas, es decir, crear políticas migratorias en base a los intereses estatales, y permanecer indiferentes a la opinión pública o a los grupos de interés organizados. La idea central es que las resoluciones políticas tomadas por generaciones anteriores crean instituciones que modulan las políticas migratorias y la opinión pública futura (Fitzgerald, 1996: 5; Fitzgerald y Cook-‐Martín, 2014: 10-‐11). Los procesos de difusión política implican que en distintos estados aparecen las mismas soluciones a los problemas. Se trata de procesos de influencia diplomática, militar o económica de un país sobre otro. Algo bien visible en el ámbito de la Unión Europea donde las políticas son adoptadas por imitación cultural. Y finalmente, los ajustes estratégicos producen el cambio de políticas de algún país y provocan la absorción de las mismas por otros estados (Fitzgerald y Cook-‐Martín, 2014: 22-‐33).
3.1.1. Las políticas de integración de inmigrantes: la institucionalización del objeto de estudio
Existen dos temas preferentes en el estudio de las migraciones: cómo las diferentes políticas afectan a los conflictos étnicos y nacionales; y cómo los grupos étnicos y raciales son incorporados dentro de la estructura política de un estado (Givens, 2007:69). Como señalábamos con anterioridad, la inmigración es una desviación a la norma sobre la que descansa la organización social a escala internacional, el criterio que prima en las sociedades es el territorial que se reproduce a través de la cultura y la socialización, y se asume que la renovación poblacional debe ser un factor endógeno y no exógeno (Zolberg, 2006: 28-‐29).
El artículo 13.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos sentencia que todo individuo tiene derecho a marcharse de cualquier país, incluyendo el propio, y a retornar al país que le ha concedido la ciudadanía, el cumplimiento de este criterio por parte de los estados es requisito sine qua non no podemos hablar de un régimen liberal y democrático. No obstante, no es reconocido como tal el “derecho de
52 Kitty Calavita (2006): Immigrants at the Margins: Law, Race and Exclusion in Southern Europe. New York: Cambridge University
entrada”, más bien, existe un consenso en el derecho internacional en que los estados pueden restringir el acceso a su territorio de los extranjeros. La potestad para decidir quién entra o sale de un determinado territorio se percibe como un mecanismo de soberanía política (Zolberg, 2006: 29, 55; Hammar, 1985:7, Baggio, 2010: 50-‐52). La política de integración de inmigrantes, en las cuales se centra este trabajo, implica la regulación de las condiciones de vida de los inmigrantes en la sociedad de acogida (Hammar, 1985: 7-‐9). La población extranjera tiene unas necesidades especiales que derivan del hecho de sus diferencias con la población de acogida: pueden hablar un idioma distinto y representa a otra cultura, sus intereses económicos y ambiciones son diversas. Este tipo de políticas son denominadas “políticas de integración directas”53, y pueden contemplar medidas específicas a favor
de los inmigrantes o poner en marcha mecanismos de discriminación positiva para eliminación de cualquier tipo de discriminación (Hammar, 1985: 9-‐10).
No obstante, los extranjeros al igual que los nativos están afectados por las políticas públicas y sociales generales del país de destino. Las políticas públicas generalistas actúan sobre los inmigrantes, denominaremos a las mismas “políticas de integración indirectas”54. Estas políticas pueden discriminar a los extranjeros cuando
reciben menos ayudas que los nativos, o pueden ser equitativas cuando están en pie de igualdad con los nacionales de ese país de destino. Es importante destacar que incluso en sociedades en la que la distribución de los recursos es equitativa, los extranjeros pueden permanecer en un situación inferior porque parten de cero en el país de destino y sus circunstancias son más desfavorables que las del conjunto de la población (Hammar, 1985: 9-‐10).
El sociólogo franco-‐argelino Abdelmalek Sayad afirma que “pensar la inmigración es pensar el Estado”, a lo que añade que es “el Estado se piensa a sí mismo al pensar la inmigración” (Sayad, 2010: 386). La inmigración desvela la naturaleza discriminatoria del Estado que provoca una separación entre los nacionales y los “otros” (Sayad, 2010: 387). La vinculación de los estudios sobre integración de inmigrantes y el Estado-‐nación se ha convertido en una especie de paradigma teórico,
53 Traducción literal del concepto acuñada por Hammar: “direct immigrant policy” (Hammar, 1985: 9).
siendo el término integración el mínimo común denominador para denominar la relación entre los Estados-‐nación y su población inmigrante no extranjera (Favell, 2010: 371).
Las políticas públicas de integración de inmigrantes serían aquellas medidas específicas dirigidas a facilitar la plena acomodación de la población extranjera en sociedades fragmentadas que abarcan cuestiones como los conocimientos idiomáticos, la facilitación de la primera acogida (alojamiento, manutención, orientación información), la información y asesoramiento en cuestiones vinculadas con el régimen jurídico de extranjería y el código civil que afecta a las personas extranjeras, las medidas de integración laboral de la población extranjera, la diversidad cultural de las personas migrantes, y el refuerzo del tejido asociativo y del tercer sector para la organización de las demandas de este sector de población. El Estado de Bienestar de un país del Sur de Europa como el Español posee un gasto social bajo, y en ocasiones es necesario completar dicha intervención con políticas concretas para determinados colectivos vulnerables en nuestra sociedad.
Las políticas de integración de inmigrantes en Europa han sido analizadas a la luz de dos grandes enfoques: a) los modos de incorporación en las sociedades de acogida de la población extranjera; y b) los derechos de ciudadanía de la población extranjera. Analizaremos los principales desarrollos teóricos en este ámbito.
3.1.2. La perspectiva del Estado en la puesta en marcha de modelos de integración de la población extranjera.
“Las poblaciones que experimenten una creciente inseguridad económica y física se refugiarán en los símbolos políticos, los recursos legales y las barreras físicas que sólo un Estado territorial puede garantizar. Esto ya está ocurriendo en muchos países no hay más que ver la atracción cada vez mayor del proteccionismo en la política estadounidense y de los partidos “antiinmigrantes” en toda Europa occidental; la petición en todas partes de que se establezcan “muros”, “barreras” y “pruebas”” (Judt, 2010: 184)
La teoría académica sobre gestión de la diversidad ha intentado identificar patrones nacionales en los regímenes de incorporación. Cada gobierno elabora unas normas y formas de intervención política para gestionar la diversidad cultural existente en su territorio (Soysal, 1994: 4-‐5, 30; Martiniello, 1998: 44; Entzinger, 2000: 97;
Messina, 2006: 470). La elaboración de tipologías ideales de integración de inmigrantes ha sido puesta en tela de juicio porque esconden el cambio y el dinamismo en el proceso de integración de inmigrantes, y no consideran las diferencias internas dentro de cada estado (Gil Araujo, 2010: 55).
Cada estado incorpora a los inmigrantes en base a sus propios recursos institucionalizados y sus ideas acerca de la pertenencia a la comunidad para poner en marcha esa acomodación de los extranjeros con estrategias, instrumentos políticos y arreglos orgánicos que posibiliten esta meta. Será el repertorio institucional de la sociedad de acogida la que proporciona el modelo y la lógica de intervención, tanto del Estado como de los inmigrantes (Soysal, 1994: 4-‐5, 30). Esto puede verse en el Estado Español en la emulación de instrumentos de apoyo al asociacionismo emigrante español en Europa para su aplicación en la creación de ayudas a las entidades de apoyo y asociaciones de inmigrantes en el territorio estatal.
La incorporación, es un proceso a través del cual los inmigrantes devienen parte de la comunidad política de la sociedad de acogida, se produce con independencia de la integración de los individuos o de las percepciones de la sociedad de destino sobre esta adaptación. El acceso a los derechos y privilegios reservados a los nacionales por parte de los extranjeros (Estado del Bienestar, trabajo, participación política, etc.) se lleva a cabo de forma institucionalizada más allá de las características de los inmigrantes y de sus rasgos culturales (Soysal, 1994: 30-‐31). Los regímenes de incorporación de los extranjeros serían “los patrones de discurso y organización política en torno a los que se construye un sistema de incorporación; un conjunto de normas legales, prácticas discursivas y estructuras organizacionales que definen el estatus de los extranjeros en relación al estado de acogida, así como las formas y los límites de su participación en las instituciones de la sociedad de acogida” (Soysal, 1994: 32).
Soysal realiza una tipología de modelos de membresía que nos permite conocer los modelos de incorporación de los extranjeros en los distintos estados. Por “modelo de membresía” (“membership model”) se concibe aquellos guiones institucionalizados y la percepción de la relación existente entre los individuos, el Estado y la sociedad,
además de las estructuras orgánicas y las prácticas que alimentan esta relación. En definitiva, los acuerdos institucionales para la acomodación de los extranjeros en las sociedades de acogida son similares a los modelos preexistentes de membresía en las sociedades de recepción (Soysal, 1994: 36-‐7). Existen dos dimensiones que definen estos modelos de membresía: 1) el denominado “locus” de la acción y la autoridad que se refiere a quién se orienta la acción, y de quién se aguarda la acción en una determinada situación, es decir, se trata de dos grandes categorías, la sociedad y el estado; y 2) la configuración orgánica, entendiendo por tal, descubrir si el espacio público y la autoridad están centralizadas o descentralizadas, se pretende definir quién determina el “locus” de los recursos orgánicos y la amplitud de las capacidades de actuación. Esta clasificación distingue cuatro modelos distintos de membresía en relación con la integración de los extranjeros: el corporativista, el liberal, el estadista y el fragmentario (Soysal, 1994: 37). A pesar de las diferencias pronunciadas los regímenes de incorporación están cada vez más estandarizados e institucionalizados (Soysal, 1994: 80-‐81).
Cuadro 1. Tipología de modelos de membresía según patrones de incorporación de la población extranjera
LOCUS DE LA ACCIÓN Y LA AUTORIDAD
CONFIGURACIÓN ORGÁNICA Centralizada Descentralizada Sociedad Corporativista
(Suecia, Países Bajos)
Liberal (Suiza, Gran Bretaña) Estado Estadista
(Francia)
Fragmentario (Países del Golfo)
Fuente: Soysal (1994: 37).
En el caso español, siguiendo la tipología propuesta por Soysal, podemos hablar de un modo de membresía híbrido entre la opción liberal y la estadista, es decir, esta opción destacaría la relevancia del individuo como agencia capaz de lograr la meta de la acomodación a través del mercado laboral, con el apoyo de entidades del tercer
sector –propio del modelo liberal55-‐, y a la par, conviviría con un sistema estadista donde la provisión de servicios públicos le corresponde al Estado aunque estemos ante un sistema de bienestar con escaso desarrollo y poco gasto social, y dicho estado se siente responsable en parte de su proceso de integración en la sociedad de acogida –propio del sistema estadista56-‐.
Para el sociólogo holandés Hans Entzinger son tres los elementos que definen el proceso de integración de los extranjeros: el Estado, la nación y el mercado. Esta tríada de componentes del proceso de integración dan paso a las tres dimensiones de esta transformación hacia la integración: la legal-‐política, la cultural y la socio-‐ económica (Entzinger, 2000: 99-‐100). El análisis se centra en las ideologías de las políticas de integración, es decir, en los objetivos que se marcan las políticas más que en los procesos de integración.
La lógica comunitaria afirma que las sociedades están compuestas por grupos con características inherentes que los distinguen de otras colectividades similares. Esta visión tiene como consecuencia que las diferencias deben ser consideradas por las autoridades públicas en sus políticas de integración en todos los ámbitos de actuación, y se concreta en la práctica, en el desarrollo de instituciones separadas para las personas inmigrantes. La posición liberal se reafirma en la creencia del individuo como principal actor social, y en conclusión, la inmigración es un proceso decisional individual. El corolario resultante es que la integración se percibe como un proceso
55 El modelo de membresía liberal pone al individuo en el centro de la sociedad y le otorga el rol de principal fuente de autoridad y
acción. Estos estados se definen por una débil autoridad central y por un aparato estatal organizado de forma flexible. La dejadez en la intervención del gobierno central es compensada por un voluntarismo a nivel local. En este modelo el mercado laboral es el principal elemento de incorporación. Son numerosas las asociaciones privadas y voluntarias porque el patrón de incorporación es horizontal, los extranjeros optan a título individual si pertenecer a estas asociaciones voluntarias. Los países que pueden ejemplarizar este modelo son Suiza y el Reino Unido. En Suiza cuando se habla de integración de inmigrantes se entiende que este es proceso individual del extranjero que debe buscar su propio desarrollo personal y profesional en la sociedad de destino, sin la ayuda de las administraciones públicas. En el caso de la política británica se busca facilitar la integración a través de mejorar la igualdad de oportunidades y promover la igualdad racial. En los países liberales la principal meta es proporcionar oportunidades y eliminar obstáculos para que los extranjeros a título individual se integren en las instituciones existentes (Soysal, 1994: 37, 52-‐57).
56 En el modelo estadista es el Estado la unidad burocrática y administrativa que constituye el locus de la soberanía y el pilar
fundamental que organiza la sociedad. El estado fuertemente centralizado es el responsable y principal proveedor de una gran parte de los servicios públicos. El Estado se relaciona con los ciudadanos en su condición de individuos al igual que la membresía liberal, pero el modo de operar es de arriba hacia abajo. Los extranjeros se incorporan como individuos pero con un apoyo de las administraciones estatales. En este modelo de membresía estarían Francia y Alemania que incorpora elementos corporativistas y estadistas. El caso francés es el ejemplo ideal de estatalismo, la responsabilidad de la integración es estatal y se reconoce la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley. El Estado regula el sistema laboral y educativo, principales vías de integración de la población extranjera. Alemania es un caso mixto, pues la responsabilidad de integración de los extranjeros recae en gran medida en los sindicatos, altamente vinculados con el estado tanto a nivel económico como orgánico. La política de integración depende de cada uno de los “Länder”, pero básicamente, se concibe ésta como un proceso que debe ofrecer igualdad de oportunidades en el ámbito educativo, el mercado laboral y en la sociedad (Soysal, 1994: 38-‐39, 58-‐63).
individual que debe ser apoyado por las autoridades públicas (Entzinger, 2000, 1004-‐ 106).
En el ámbito legal y político de las políticas de incorporación de los inmigrantes se construyen las relaciones entre los extranjeros y el Estado. Los estados tienden a reducir las diferencias entre nacionales e inmigrantes para garantizar la idea de igualdad legal. En el caso de prevalecer un enfoque grupal se prioriza el reconocimiento de los derechos colectivos de los extranjeros como ciertas prácticas religiosas de las comunidades migrantes. Este enfoque grupal vinculado a derechos políticos suele concretarse en el caso de la población extranjera en la puesta en marcha de consejos consultivos no vinculantes para las comunidades migrantes en los distintos niveles administrativos. En el ámbito político la perspectiva individual se centra en proporcionar derechos políticos a los inmigrantes; concretamente, se pretende facilitar el acceso al derecho de sufragio activo y pasivo por parte de los extranjeros no comunitarios para legitimar el sistema democrático con una mayor inclusividad en la toma de decisiones (Entzinger, 2000: 108-‐9).
Cuadro 2: Modelos de incorporación de inmigrantes por perspectiva individual grupal y por ámbitos: legal y político, cultural y social-‐económico
Ámbito legal y
político
Ámbito cultural Ámbito social y económico
Perspectiva individual
Igualdad de derechos
Pluralismo liberal Igualdad de oportunidades Perspectiva grupal Derechos de grupo Multiculturalismo Equidad