Los actores del diálogo social

1.1. Los sindicatos

Después de que el régimen dictatorial del Gral. Stroessner (1954-1989) haya aniquilado casi totalmente el movimiento sindical paraguayo, que solo en la etapa final de éste (a partir de 1985) pudo en parte revitalizarse gracias a la conformación del Movimiento Intersindical de Trabajadores – MIT (Bozzolasco, 2014 y Coronel Prosman, 2014); con la vuelta de la democracia las organizaciones sindicales empezaron a reorganizarse rápi- damente, volviéndose en breve tiempo un actor social relevante.

Además de la central «oficialista», la Confederación Paraguaya de Traba- jadores (CPT), atada al Gobierno durante el régimen dictatorial, con la llegada de la democracia dos nuevas centrales empezarán a asumir una presencia relevante como actores sociales: la Coordinadora Nacional de Trabajadores (CNT) de inspiración católica, que se constituirá como Central a partir de ese mismo año, y la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) que es fundada por los sectores laborales que se habían agrupado en el MIT (Céspedes, 2009).

A pesar de esta incipiente fragmentación, el movimiento de los trabaja- dores se demostró enseguida como un actor relevante del nuevo régimen democrático, jugando un importante rol en las elecciones municipales de Asunción de 1991, consiguiendo su candidato la victoria como intendente de la capital y logrando que representantes del movimiento de los traba- jadores lograran convertirse en Convencionales Constituyentes1 _(Gómez

Romero, 2013), lo que repercutió en una nueva Constitución con muchas más garantías de orden laboral, siendo resaltante el hecho de permitir la sindicalización, contratación colectiva y huelga en el sector público.2

Con la recuperación de las libertades públicas y los cambios introducidos por la nueva Constitución Nacional, se incrementó de manera exponen- cial el número de trabajadores sindicalizados, tanto que mientras en 1987 1 Esta participación electoral se dio en el marco del movimiento «Constitución Para Todos», conformado por sindicalistas, sectores progresistas, independientes y cooperativistas, y que logró el 11% de los votos y 19 Convencionales Constituyentes electos en las elecciones para la Asamblea Constituyente de 1991.

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se encontraban organizados solamente 20.815 asalariados del sector priva- do, estos crecieron hasta 120.000 en 1997, comprendiendo a asalariados del sector privado y público (Céspedes, 2000: 19).

En esos primeros años la particular situación política y coyuntural permi- tió a los sindicatos alcanzar importantes logros. La promulgación del nue- vo Código Laboral en octubre de 1993 es un indicador importante, pero más aún lo es la huelga general del 2 de mayo de 1994, 36 años después de la última huelga general declarada en 1958 (Paredes, 2002).

Aunque con la vuelta a la democracia el movimiento sindical se encon- traba en su auge, la estructuración del mismo lo predestinaba a quedarse débil: la sindicación de los trabajadores se daba – y se sigue dando hasta hoy – prácticamente de manera exclusiva a nivel de empresa, con un mí- nimo requerido por la Ley de 20 trabajadores; mientras que para formar sindicatos de una determinada rama industrial se exige un mínimo de 300 trabajadores. Esta reglamentación, como es evidente, favorece la creación de pequeños sindicatos en las empresas, mientras que dificulta en extre- mo la fundación de sindicatos de industria. Esta estructura organizativa se debe también a la persecución sindical aún presente en muchos ámbitos laborales, ya que debido al riesgo de despido por formar parte de un sindi- cato y considerando la estructura del fuero sindical, nos encontramos ante la presencia de un «archipiélago de islas-sindicatos-microorganizaciones» (Céspedes, 2000: 18).

Esta realidad del sindicalismo, que ya de por sí limitaba de manera impor- tante su organización y por ende su incidencia pública, fue ulteriormente debilitada por los conflictos internos y por graves pérdidas de credibilidad debido a sonados casos de corrupción3 _{que vieron involucrados a sus prin-}

cipales dirigentes; lo que supuso una importante corrosión de las bases del incipiente sindicalismo independiente y democrático.

Con el tiempo esto determinó una importante caída del nivel de sindicali- zación entre los asalariados y, paradójicamente, un notable aumento de las centrales sindicales existentes que llegarán a ser en la actualidad 8 (CUT, CUT-A, CPT, CNT, CGT, CONAT, CCT, CESITP4_{); clara señal esta de la}

3 Casos como el vaciamiento del Banco Nacional de Trabajadores (BNT) y desviación de fon- dos para un proyecto comunitario proveído por la Central Vasca ELA. Léase al respecto Pare- des (2002: 144-145)

4 Siglas para: Central Unitaria de Trabajadores (CUT), Central Unitaria de Trabajadores – Auténtica (CUT-A), Confederación Paraguaya de Trabajadores (CPT), Central Nacional de Trabajadores (CNT), Central General de Trabajadores (CGT), Confederación Nacional de Trabajadores (CONAT), Confederación de la Clase Trabajadora (CCT), Central Sindical de Trabajadores del Paraguay (CESITP, ex Central Sindical de Trabajadores del Estado Paragua- yo, CESITEP).

Lachi, M. y Rojas Scheffer, R, El diálogo social tripartito..., pp. 115-138. 119 debilidad y disgregación actual del movimiento sindical, más aún conside- rando la existencia de algunos sindicatos de gran tamaño (sobre todo en el sector público) que no están afiliados a ninguna de ellas5_.

Al finalizar la primera década del siglo XXI se pudieron registrar diferentes experiencias que intentaron mancomunar esfuerzos, que si bien no deriva- ron en menos centrales, al menos crearon algunos organismos coordina- dores que agruparon actores colectivos. Es el caso de la Mesa Intersindical del Sector Público (MISP), el Comando Sindical - agrupando a la CPT, CESITEP y CGT -; el Comando de Unidad Sindical de Trabajadores de la Educación (CUSTE), que reúne en diferentes momentos y coaliciones a la mayor parte de los sindicatos de educadores (FEP, UNE-SN, OTEP-A, SIFUMEC, MAS6_{, entre otros), o la actual Plenaria de Centrales (CCT,}

CUT-A, CPT, CGT, CUT, CESITP) que durante en marzo 2014 llevó a cabo la primera huelga general en 20 años.

Pero, a pesar de estos esfuerzos de aglutinamiento de algunos actores sin- dicales, la incidencia de las organizaciones de los trabajadores se mantu- vo débil y de alcance limitado en el mundo del trabajo, lo que nos sigue poniendo de cara a una organización sindical limitada, incapaz de poder erigirse como representante de todos los trabajadores y luchar por la ins- tauración del trabajo decente en el país.

1.2 Las Organizaciones de empleadores

Son tres las principales entidades que nuclean a los empleadores en Pa- raguay: la Asociación Rural del Paraguay (ARP), fundada en 1885 como «Sociedad Ganadera Paraguaya», adquiriendo su denominación actual en 1938, y que nuclea principalmente al sector ganadero y cuenta con más de 2000 asociados; la Unión Industrial Paraguaya (UIP), fundada en 1936 por industriales nacionales y extranjeros radicados en el país, orientada desde un principio a la exportación de productos primarios no elaborados; y la Federación de la Producción, la Industria y el Comercio (FEPRIN- CO), fundada en 1951. Ésta última, si bien abarca todos los sectores eco- nómicos, se encuentra controlada por el sector comerciante.

Aunque la economía paraguaya se haya caracterizado por su base agraria y de exportación hasta los años sesenta, a partir de la construcción de 5 Es el caso de los principales sindicatos docentes cuales la Federación de Educadores del Para-

guay (22.000 afiliados), las Otep y Otep-Autentica (en conjunto 8.000 afiliados).

6 Siglas para: Federación Nacional de Educadores (FEP), Unión Nacional de Educadores - Sin- dicato Nacional (UNE-SN), Organización de Trabajadores de la Educación del Paraguay-Au- téntica (OTEP-A) Sindicato de funcionarios del MEC (SIFUMEC), Movimiento de Acción Sindical (MAS).

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la represa de Itaipú se inició una nueva etapa, marcada por el desarrollo del empresariado ligado a la banca, las finanzas y los seguros. Otra rama empresarial que se formó y creció gracias a Itaipú fueron las empresas constructoras. Además, con el boom de la soja y el algodón, a finales de los años 60 comienza un nuevo tipo de desarrollo empresarial: las grandes empresas agrícolas que empiezan a expandirse por el territorio nacional. Es en este período en el que nacen las históricas relaciones gobierno-em- presarios-grupos de poder económico conformado por grandes produc- tores y acopiadores agropecuarios – beneficiados a través de concesiones graciosas de grandes extensiones de tierra y medidas de facilitación de créditos y exoneraciones impositivas –, los importadores – a través de una apertura comercial sui generis y tasas de cambio favorables7 _{– y los contra-}

tistas del Estado – monopolio de rentas importante a través de la cons- trucción de Itaipú (Masi, 2006: 21). Al mismo tiempo, representantes de la élite gobernante son incluidos como «accionistas» de las empresas que se presentaban a licitación, de modo que las mismas tengan chance de ganar (Borda, 2015: 325); y de esta manera se va creando una élite político- empresarial-rentista que se maneja de forma discrecional, no a través de reglas o normas sino a partir de cánones informales derivados de favores al régimen (Masi, 2006: 21).

Los gobiernos democráticos siguieron sosteniendo, en gran medida, las heredadas relaciones con la mencionada élite político-empresarial-ren- tista, que siguió siendo fuertemente favorecida: se impulsaron políticas económicas favorables al empresariado y al mismo tiempo en el gabinete del Ejecutivo ingresaban algunos conocidos empresarios (Barboza, 1995: 110). De esta manera, al mantener y favorecer a los mismos sectores do- minantes del período anterior, a más de incorporarlos a la conducción económica del gobierno, éste último se volvió aún más permeable a sus demandas (Céspedes, 2009: 87).

De todas formas las relaciones gobierno-empresariado bajo el nuevo orde- namiento fueron tomando características propias. Se puede hablar enton- ces de dos actores principales: los representantes empresariales en el gabi- nete de gobierno con cierta influencia en las decisiones políticas y comer- ciales, y la élite rentista con fuertes lazos con el partido de gobierno (Masi, 2006: 22). No se puede dejar de citar, además, a ciertos representantes

7 Al respecto, en su historia de Empresas & Empresarios del Paraguay, Bernardo Neri Farina describe el negocio de los «dólares preferenciales», fuente de una enorme corrupción que tenía por foco el Banco Central del Paraguay en la época de Stroessner, que había creado varios multimillonarios de la noche a la mañana (Farina 2013: 207).

Lachi, M. y Rojas Scheffer, R, El diálogo social tripartito..., pp. 115-138. 121 empresariales en el congreso vinculados siempre al partido gobernante u otros partidos históricos con las mismas características que el de gobierno. Finalmente hay que subrayar que si bien es cierto que este sector se encuen- tra estructurado de manera inorgánica y que su característica principal es la individualidad – tanto a nivel de empresas de una misma rama como a niveles superiores –, podemos asumir que el mismo resulta claramente dominante (Barboza, 1995: 101-102) manteniendo prerrogativas que ya poseía durante el periodo del régimen stronista.8

1.3 El Estado

Como bien es apuntado por Rosembaum (2001: 76), el Estado desempeña diversos roles en el sistema de relaciones colectivas de trabajo: por un lado, posee un papel regulador de los derechos colectivos, por otro, le compete la vigilancia y es contralor del cumplimiento de normas laborales (Estado- gendarme), y además tiene funciones propias a su condición de juez. En cuanto a este último punto, al Estado le es propia la función de actuar como juez o mediador entre la parte empleadora y trabajadora. Desde esta posición es que se encarga de convocar y llevar adelante mesas de diálogo, comisiones y reuniones tripartitas de alcance nacional o de más reducido alcance, adoptando estos roles tanto con trabajadores del sector privado como público.

Además de ser mediador entre los actores laborales, el Estado puede y debe asumir a nivel nacional también otro rol: el de impulsor de propues- tas de concertación social global con los actores laborales que permitan, a través del diálogo, desarrollar acuerdos generales sobre temas de impor- tancia estratégica para el desarrollo socioeconómico de todo el país: desde acuerdos sobre el sistema de seguridad social, entendimientos acerca de la flexibilización laboral, hasta pactos sobre las grandes reformas sociales que puedan incidir en las relaciones laborales o en las condiciones econó- micas del empresariado o de los trabajadores.

Desafortunadamente, justamente en lo que respecta a este último rol, se registran límites notables en la acción del Poder Ejecutivo en Paraguay, donde éste, aunque tenga a su cargo la guía del Estado, nunca participa directamente en las mesas de negociación, sino se hace «representar» por una de sus partes: el Viceministerio del Trabajo (Ministerio a partir de 20139_{) en el diálogo con los actores del sector privado y la Secretaría de la}

8 Véase CDE, Informativo Laboral Nº 80, agosto de 1993

9 El Viceministerio del Trabajo, que formaba parte del Ministerio de Justicia y Trabajo, a partir de 2013 con la ley 5.115 se trasformó en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

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Función Pública en el diálogo con el actor sindical del sector público; pero dejándolo finalmente sin la capacidad de tomar decisiones en representa- ción del Poder Ejecutivo en estas instancias.

Abundan ejemplos de resultados de procesos de diálogo liderados por el VMT que quedan en «solicitar al Poder Ejecutivo…», sin que los repre- sentantes del mismo Poder Ejecutivo presentes puedan asumir esa tarea. Además, se dan otros casos en los que mientras se discutía sobre algo en las mesas de diálogo, el poder legislativo o el ejecutivo ya se encontraba sancionando y promulgando leyes, desconociendo el proceso que a otras instancias se estaba dando (Bernis, 2003: 30).

Esta falta de asunción directa de un rol protagónico por parte del Poder Ejecutivo en el diálogo social nacional, siempre delegando su rol a orga- nismos específicos (VMT y SFP) pero dejándolos finalmente sin efectivo poder de decisión, ha limitado fuertemente en estos años la posibilidad de concertar grandes acuerdos nacionales tripartitos en el país; en cuanto la mesas de diálogo instaladas se trasformaban indefectiblemente no en me- sas de negociación donde encontrar soluciones compartidas, sino en espa- cios de «debate abierto» donde se discutía sin concretar, situación ésta que finalmente hacía perder rápidamente el interés de los actores sociales en su participación frente a la definitiva ausencia de cualquier tipo de resultado.