Los actores públicos y privados que ejecutan la Ayuda Oficial al Desarrollo

La AOD ha sido un instrumento de política exterior, donde los gobiernos donantes, gobiernos receptores, Organizaciones internacionales y otros actores no gubernamentales, se han dado a la tarea de ir aplicándola conforme a los acuerdos internacionales que se han optado en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo, este protagonismo los ha llevado a consolidarse como los actores aplican y ejecutan la misma.

Para poder entender este tipo de ayuda y sus acciones a realizar, debemos definir los fondos que a ella se destinan y los actores que intervienen en la aplicación de la misma. Observándose como la cooperación internacional, adopta diversas modalidades: según los actores que distribuyen los fondos y según la situación geopolítica (tanto de los países donantes, como de los receptores de cooperación).

La cooperación al desarrollo es una esfera que refleja la naturaleza plural y descentralizada de la sociedad internacional, que sigue estando determinado por los actores que intervienen en el mismo en diversos campos y a través de diferentes funciones. Y entre ellos aparecen: Organizaciones públicas y Organizaciones privadas, nacionales e internacionales, generalistas y especializadas, del Norte y del Sur, con distintos ámbitos y estrategias de acción.

Podemos encontrar una división entre “actores públicos” y “actores privados” tradicionales y nuevos actores–de la cooperación internacional, que han surgido motivados por la complejidad de las relaciones en el sistema internacional. En esta categoría se consideran también a los gobiernos de países con economías emergentes que son a la vez donantes y receptores de cooperación internacional.114

En primer lugar tenemos, a los actores públicos, dentro de los que se encuentra: los Estados-nacionales; sus Secretarías de Estado, Ministerios y organismos descentralizados, los organismos oficiales de países donantes también llamados Agencias de Cooperación, las Organizaciones Internacionales, (en adelante, OI), y las Instituciones Financieras Internacionales , (en adelante, IFI.).

114

En este sentido, SCHULZ, N-S.: “La tercera ola de actores del desarrollo”, FRIDE, nº 47, 2010, p. 20.

En segundo lugar se encuentran, los actores privados, llamados comúnmente los nuevos actores de la cooperación internacional, a saber: los movimientos sociales organizados, que comenzaron a ser reconocidos a pesar de las reservas de otros actores como sujetos de diálogo en el ámbito internacional; las ONG, las Organizaciones de la sociedad civil, (en adelante, OSC), las empresas privadas y sus fundaciones, inversionistas privados, las universidades y los centros de investigación.

Es importante destacar, que hay algunos grupos de nuevos actores emergentes de cooperación, como ocurre a titulo ilustrativo con los llamados BRICS y con los denominados Grupo de países Civets.

El primer grupo llamado los países BRICS lo integran: Brasil, China, India, Rusia y Sudáfrica, su aparición, como es sabido, complica la línea divisoria entre países ricos y países pobres y obliga a replantearse paradigmas y políticas a muchos niveles.

En segundo término se encuentra el Grupo de países Civets que lo integran los países de Colombia, Indonesia Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica, estos países no solo resultan atractivos para los inversores globales, sino que también representan una nueva ola de asociaciones del desarrollo que va más allá de la lógica de los ricos-pobres y promueve el intercambio de conocimiento entre los países del Sur, así como el aprendizaje entre iguales.

Con base en lo anterior, la evolución que han conocido los donantes tradicionales y los emergentes ha sido tomada en cuenta en la agenda global de desarrollo desde finales del 2011, donde se dejó en claro la necesidad, para aplicar correctamente los mecanismos de cooperación de trabajar conjuntamente. Ello, abrirá nuevas oportunidades respecto de la cooperación, pero tomando en consideración el nuevo grupo de actores que emergen en la actualidad.

Si examinamos ahora la naturaleza y características de los fondos que se utilizan en el ámbito de la cooperación, vemos como se abren dos tipos de cooperación: la Cooperación reembolsable y Cooperación no reembolsable.

La cooperación reembolsable es aquella que debe ser devuelta en dinero o en especie. Esta ayuda es una de las manifestaciones, de la condicionalidad en la cooperación, que ha sido práctica común en la cooperación bilateral. Esta ayuda es reembolsable cuando el receptor no recibe los fondos completamente para disponer de ellos, sino que está obligado a gastarlos en la compra de bienes producidos o servicios ofrecidos en el país donante.

Hay que destacar que esta práctica ha ido disminuyendo a lo largo del tiempo, en el transcurso de los años 70 alcanzó grandes proporciones, ya que se estima que cerca del 80% de la ayuda bilateral de Estados Unidos se otorgaba en esas condiciones. A principios de los años 90, la ayuda ligada suponía alrededor del 26% de las ayudas bilaterales de los países donantes, aunque con grandes diferencias entre ellos: como Suecia, donde apenas suponía el 4,4%, mientras países como Italia (74%) y Austria (66%) presentaban porcentajes altísimos de ayuda ligada.

Desde un principio, el CAD ha propuesto en diversas ocasiones compromisos para que los países donantes se comprometieran colectivamente a reducir los porcentajes de la cooperación reembolsable.

La cooperación no reembolsable es la que se hace a fondo perdido. Esta cooperación aumenta generalmente la eficacia de la ayuda, reduciendo los costes de transacción para los países socios y mejora la apropiación y la alineación de los países. Así vemos, en el marco de la CAD, como se incita a los países

donantes a que se esfuercen por aplicar una cooperación desligada, como ilustran las Recomendaciones de DAC 2001 sobre la AOD Desligada para los PMA.115

Examinando, ahora, otra tipificación de la cooperación para el desarrollo, vemos que en atención a la distribución que hacen los actores de la ayuda ésta se puede clasificar también de la siguiente manera: Cooperación bilateral; Cooperación multilateral y Cooperación descentralizada.

La cooperación bilateral se define claramente entre el país donante y el receptor, dentro de la cual los gobiernos donantes canalizan sus fondos de cooperación al desarrollo directamente hacia los receptores, en el marco de un convenio o acuerdo suscrito entre las partes, regulando las condiciones, los alcances y el otorgamiento y recepción de la acción.116

Referencias a esta modalidad de cooperación la encontramos ya, en los años cuarenta, cuando el Reino Unido y Francia, aprobaron respectivamente el “Acta para el Bienestar y Desarrollo Colonial” y un “Fondo de Inversiones para el Desarrollo Económico y Social”, destinados a sus ex-colonias. En 1947, EE UU pondría en marcha el Plan Marshall. En los años setenta, se da en un contexto de fuerte crecimiento de las economías europeas y japonesas, se generalizan este tipo de cooperación a través de programas bilaterales y la actuación de las agencias.

La cooperación multilateral se canaliza por medio de Organizaciones internacionales a través de sus propios programas y proyectos de cooperación así lo hace, por ejemplo la ONU y sus programas, incluyendo también a las instituciones financieras multilaterales de crédito BM, Banco Interamericano de

115

Para una presentación de este tipo de cooperación, véase: MARTÍNEZ OSÉS, P.J.: “El auge de la cooperación financiera reembolsable: ¿para el desarrollo o para el sector privado?”, Boletín del Centro de Documentación Hegoa, nº 39, 2014, pp. 1-22.

116

FONT I LLOVET, T.: “Cooperación bilateral y cooperación multilateral: el papel de los hechos diferenciales en la cooperación”, Revista de Estudios Autonómicos, nº 1, 2002, pp. 37-56.

Desarrollo (en adelante, BID), Banco del Sur entre otros. Los fondos provienen de las aportaciones de los Estados miembros.

La cooperación descentralizada, se divide según el tipo de órgano que canaliza la ayuda. Esta acción es ejecutada por las administraciones públicas, regionales y locales (Comunidades Autónomas, Regiones, gobiernos provinciales o municipales, etc.). Este tipo de cooperación surgió en el transcurso de la década de los 90 como reacción frente a las limitaciones del enfoque excesivamente centralista y vertical con que se había concebido hasta entonces en la AOD. La visión de la cooperación descentralizada es la respuesta a las nuevas realidades de las sociedades que en muchos países se organizan de una forma cada vez más descentralizada.117

Otro modelo de cooperación, esta vez, no publica sino privada es la cooperación “no gubernamental”, que corresponde a las acciones en las que intervienen las entidades sociales sin fines de lucro que reciben fondos públicos accediendo por medio de subvenciones públicas, mediante venta de servicios, donaciones o cuotas de socios con finalidad o circunstancias similares.118 A la par de la misma surge la cooperación empresarial en donde intervienen las empresas, que se guían por acuerdos privados, las acciones que realizan no se rigen por los programas oficiales de la cooperación bilateral o multilateral. Esta cooperación suele concretarse a través de asistencia técnica o transferencia tecnológica.

117

Para una presentación detallada de este tipo de cooperación, veánse: MARTÍNEZ MARTÍNEZ, I.: “Eficacia de la ayuda en la cooperación descentralizada”, en AGOST FELIP, M.R. et al. (eds.):

Cooperación descentralizada pública: introducción, enfoques y ámbitos de actuación, Servicio de Publicaciones de la Universitat Jaume I, Castellón, 2013, pp. 71-103; RUIZ-GIMÉNEZ, G.: “La sociedad civil y la cooperación internacional para el desarrollo: la cooperación descentralizada”, en FERNÁNDEZ LIESA, C.R.; MARIÑO MENÉNDEZ, F.M. (coords.): El desarrollo y la cooperación internacional, BOE/Universidad Carlos III, Madrid, 1997, pp. 145-156; SCHULZ, N-S.: cit., pp. 22 y 23.

118

Para un desarrollo de estas de estas cuestiones, consúltense: IEPALA: “Las ONGD: cooperación no gubernamental versus cooperación oficial”, Revista de Economía, nº 702, 1992, pp. 107-120; MUÑOZ MÁRQUEZ, L., “Las ONG en la política de cooperación al desarrollo”, en MEDINA IBORRA (coord.); MOLINS LÓPEZ-RODÓ, J.M. y MUÑOZ MÁRQUEZ, L. (dirs.): Los grupos de interés en España: la influencia de los lobbies en la política española, Tecnos, Madrid, 2016, pp. 450-473.

Teniendo en cuenta la situación geopolítica que ocupan los países donantes respecto de los países del Sur, cabe clasificar la cooperación al desarrollo del siguiente modo: Cooperación vertical; Cooperación horizontal y Cooperación triangular.

La cooperación vertical o cooperación Norte-Sur, consiste en la cooperación que otorgan los países desarrollados u organismos multilaterales de los que son miembros a los países menos adelantados o países emergentes. Un ejemplo de esta modalidad de cooperación es la que despliegan países desarrollados como “Japón, Alemania, España, entre otros. En donde estos otorgan asistencia financiera o asistencia técnica en el marco de determinado proyecto a ejecutar en el país receptor. En los siguientes epígrafes, veremos como España y México han diseñado este tipo de proyectos en común.

La cooperación horizontal o Sur-Sur, se refiere a la cooperación que aportan los países denominados como emergentes, o los países en vías de desarrollo o a otros países de desarrollo igual o inferior a éstos.

En la actualidad, países como México y Chile están considerados países de mismo nivel de Índice de Desarrollo Humando (en adelante, IDH) aproximadamente, según el último informe del PNUD del año 2013, con esta consideración, estos países pueden intercambiar entre ellos este tipo de cooperación y a su vez ellos puede ofertar este tipo de cooperación a países de menor desarrollo, como por ejemplo a Guatemala, país con el que ya han ejecutado este tipo de cooperación.

La cooperación triangular constituye una relación de asociación o parternariado entre actores de tres países: un oferente de cooperación o socio donante; un país de renta media (en adelante, PRM), que actuara igualmente

como socio oferente de cooperación, y un socio receptor de un país de menor nivel de desarrollo relativo. 119

Esta cooperación en lo últimos años, ha ocupado un lugar muy importante dentro del sistema internacional de la cooperación al desarrollo.