MAURICIO MERINO**
INTRODUCCIÓN
La teoría de la administración pública está amenazada de muerte. Des- de hace tiempo la acechan la economíayla ciencia política, colocando a su alrededor fronteras impenetrables. A partir de los años cincuenta, el creciente auge de los nuevos enfoques basados enelindividualismo metodológico, en la teoría de la elección racional todos sus mati- ces yantagonistas- pero sobre todo enel encanto producido por la llamada ciencia de las políticas, ha ido completando un círculo que parece empujar cada vez más hacia la decadencia de aquella disciplina inicial. Paulatinamente, la administración pública se ha ido convirtien- do en una referencia sin contenidos: en el nombre de una disciplina que no supo-ono definir claramente su objeto de estudio ni su metodología propiay, en consecuencia, fue incapaz de acumular conoci- mientos plausibles: de establecer paradigmas.
Paradójicamente, sin embargo, esa indudable amenaza no ha su- puestoelnacimiento de una teoría alternativa capaz de sustituirla con total claridad. Ninguno de los enfoques ha producido elepitafio de la vieja administración pública. Desde la teoría de las organizaciones has-
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Preparado sobre la base de múltiples discusiones -formales e informales- con mis colegas del programa de administración pública de El Colegio de México, este tex- to tiene la intención explícita de comentar algunas de las preocupaciones compartidas por F. Aguilar, Maria del Carmen Pardo y Luis Méndez, a quienes cito expre- en el cuerpo de este pequeño Ninguno es de mis inter- pretaciones parciales, aunque sí lo delasinquietudes quelesdieron origen.**
electoral del y profesor de! Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México.112 ASPECTOS TEÓRlCOS DE ADMINISTRACIÓN YPOÚTICAS PÚBIlCAS
ta el nuevo institucionalismo, pasando por la teoría de las decisiones hasta la ciencia de las políticas, ninguno de los enfoques que deben su desarrollo a este siglo ha prescindido de la inevitable presencia de una estructura gubernamental, incrustada en una realidad política nacio- nal. Datos ambos que constituyen, a fin de cuentas, el meollo mismo de la administración pública. ¿Cómo, por qué y para qué se organiza el gobierno?, ¿cómo, por qué y para qué toma sus decisiones? Siguen siendo preguntas que recorren hoy los enfoques alternativos, como antes recorrieron aquella administración pública en decadencia.
Lo que ha cambiado -como en casi todos los ámbitos, por cierto, de las ciencias sociales- son las respuestas. Nos preguntamos lo mismo, pero intentamos responder desde miradores distintos. De modo que la aparente sustitución de la administración pública acaso consista, más bien, en un desplazamiento de una disciplina que quiso abarcar más de lo que podía, por un objeto de estudio basado principalmente en el análisis de sus efectos. ¿Abandonamos entonces la administración pú- blica en busca de sus productos, de sus decisionesyde sus políticas, sin haber trascendido sus estructuras, sus organizaciones ni sus motivos? Si así fuera, estaríamos en la paradoja de dejar atrás una disciplina sin objeto de estudio, para adoptar un objeto de estudio -con las políticas públicas a la cabeza- sin disciplina, como si entre ambas no hubiera ninguna solución de continuidad.
EL TRAYECTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Desde su nacimiento, la administración pública ha encontradoalmenos dos enormes dificultades: en primer término que ha sido un espejo fiel de las circunstancias. Nunca fue capaz de adelantarse a su tiempo para prever las consecuencias últimas de los actos administrativos, pero tam- poco se lo propuso: su desarrollo como disciplina se ha explicado mucho más por la necesidad de adecuar el gobierno a los desafios del entorno, que por su capacidad de adelantarse a éstos. De modo que la adminis- tración pública ha servido más para el diagnóstico, para tratar de orga- nizar el presente, que para suponer escenarios de alcance más amplio. y de ahí que en su trayecto hayan tenido cabida enfoquestandispares como los que ligaban la administración públicaalderecho administra- tivo, a la implantación de manuales de procedimientos a la formula- ción de planesyprogramas de desarrollo, pasando por una enorme variedad de matices según lo indicaran vientos dominantes en cada momento.
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Como ha observado Luis Aguilar, "si enlistáramos los diversos obje- tos de conocimiento propuestos para la administración pública, resul- taría que ésta se ha conceptuado como institución estatal, como proceso administrativo, o como técnica de administración";' Una administra- ción pública, en efecto, que ha pasado por varias etapas, sin que nin- haya predominado sobre las otras: de acuerdo con las circunstan cias, quiso normar cuando hacían falta instituciones para asentar el gobierno y entonces produjo leyes, decretos, reglamentos, derecho ad- ministrativo; quiso organizar, cuando esas instituciones generaron bu- rocracias crecientes, y surgió la necesidad de redactar manuales, orga- nigramas, procedimientos; luego quiso controlar y conducir el desarrollo -cuando el desarrollo parecía asunto de un buen gobier- no- mediante planes, programas y presupuestos, que casi nunca cum- plieron lo que ofrecían.
Pero más tarde, paradójicamente, la administración pública se vol- vió simplificación administrativa y desregulación -donde antes produ- cía normas-, desburocratización -donde antes redactaba manuales-, y desincorporación, donde antes acumulaba medios para gobernar a la economía. Si cada etapa negó a la anterior, la última ha comenzado por negarlas a todas. Pero cada una, sin embargo, se consideró en su momento como algo definitivo, porque así lo indicaban las circunstan- cias. Normar, organizar o dirigir, cada vez que hizo falta y cada vez con la misma vehemencia. Pero siempre detrás de las necesidades del día, como un sino que ha acompañado a la administración pública desde sus primeros andares.
El otro obstáculo permanente ha sido su incapacidad para resolver el dilema entre fines y medios. Dilema que se ha desdoblado, a su vez, en varias dicotomías: la fundadora de Woodrow Wilson entre política y administración; la weberiana, por así nombrarla, entre fines políticos legítimos y medios técnicos racionales, y la más reciente, entre fines públicos y medios gubernativos." Tres parejas que han atravesado la
1 objetos de conocimiento de la administración pública en Revistade
Pública,núm. 54, 1983, p. 370.
Ladicotomía de Wilson no sólo fundó la disciplina, sino que abrió un debate ya clásico: administración se encuentra fuera de la esfera propia de la política -escri- bió Wilson-.Lascuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la po- lítica fije las tareas de la administración, ésta debe dejar que la política maneje sus oficinas... ", Cfr. estudio de la administración", en Political Science 1887.
Weber, por su parte, no planteó una separación estricta entre la política y la
ción, sino una distinción entre los medios y los fines de la dominación. Su pregunta de fondo era: ¿quién debe fijar los del quehacer del Estado: el líder caris-
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evolución de la disciplina en un constante iryvenir entre los propósi- tos últimos delquehacer públicoylas herramientas para alcanzarlos. No hace mucho que Maricarmen Pardo reseñó la historia de esas dico- tomías, que vienen desde los orígenes de la disciplinayque han lleva- do a una sucesión irreconciliable de miradores: desde el que ha visto a la administración pública como un mero instrumento del poder esta- tal, hasta el que ha preferido entenderla como el motor de los cambios sociales, pasando por el que la ha definido como un recurso de inter- mediación entre el Estadoyla sociedad."
Pero si la política es el conjunto de razones que tienen los hom- bres para obedecer o para rebelarse.t laadministración pública ha sido su interlocutoray, en ocasiones, su pareja infiel. Yes que desde cual- quiera de los miradores que se prefiera adoptar, ha de tomarse en cuenta que la administración pública no existe, no puede existir, sin el Estadoysin el concepto mismo de autoridad: los núcleos todavía vivos de la ciencia política. Por eso, "la administración pública es un con- cepto complejo que contiene en su comprensión lógica -según la defi- nición de Luis F. Aguilar-los fines estatales-gubernamentales; la orga- nización de las acciones, de los recursos y de los medios; su funcionalidad respecto de los fines; las técnicas empleadas para incre- men tar la eficacia de las acciones;ysus efectos o consecuencias, res- pecto de los fines propuestos"." Todo al mismo tiempo. Pero precisa- mente por eso, imposible de ser reducido a las estrechas fronteras de una disciplina dedicada, a pesar de todo, a la acción gubernamental. Si se considera -sin perder de vista las tres dicotomías no resueltas- que puede haber contradicciones enormes entre los fines estatalesy los que periódicamente define el gobierno, o entre éstosyla organiza- ción cotidiana de las acciones, o incluso entre los propósitos simples
mático o tradicional, o la administración racional? El alegato de Weber era contra despotismoya favor de la democracia. Pero una democracia basada en la decisión ra- cional. Cfr. al respecto, la nítida explicación de Weber en su discurso sobre "la polí- tica como vocación", enEl políticoy el científico,Alianza Editorial, Madrid, 1967,y
también las interpretaciones de Francisco Gil Villegas en "Los fundamentos políti- cos de la teoría de la administración pública", enForo Internacional,vol. núm. 1 (131), 1993, Yde Luis F. Aguilar, en laidea de social. La innovación,Mé- xico, Miguel Ángel Porrúa, 1989.
María del Carmen Pardo, administración pública en México: su desarrollo como en 131, 1993.
es del español Fernando Savater, en 4.
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de una organización y los medios efectivamente disponibles para alcan- zarlos, saltan a la vista las contradicciones que la teoría de la administra- ción pública nunca logró resolver. De distintos modos y desde enfoques diversos, esa teoría ha querido dar cauce a lo deseable mediante los medios posibles -como se decía en los tiempos de auge de la reforma administrativa- pero nunca logró ofrecer garantías sobre la eficacia de sus propuestas porque sus resultados han escapado siempre de sus limi- tadas esferas de acción o de reflexión.
Correr tras las circunstancias y en medio de sus propias contradic- ciones ha sido, en suma,el destino de una disciplina dificil e incierta, cuyas herramientas teóricas han sido prestadas en buena medida por la ciencia política y la economía. Herramientas insuficientes, sin em- bargo, para definir un objeto de estudio propio, aceptado por todos y por encima de las circunstancias de cada momentoyde cada país.
ALTERNATNA DE lAS POLÍTICAS PÚBUCAS
La falta de un objeto de estudio -o mejor dicho: la multiplicación de los objetos de estudioy, en consecuencia, de los métodos y memorias- explica no sólo el origen de la amenaza que pesa hoy sobre la adminis- tración pública, sinoel creciente éxito de las llamadas ciencias de las políticas. Políticas públicas que se han convertido, en efecto, en una especie de piedra de toque para los estudiosos y también para los res- ponsables de las tareas de gobierno. Frente a las intenciones omnia- barcantes de aquélla disciplina administrativa, la ciencia de las políti- cas ofrece en cambio un objeto de estudio preciso y concreto: un objeto que, además, puede ser estudiado o puesto en práctica. Estudio
delas políticas y estudio en las políticas mismas, una vez que se han con-
vertido en acciones.
El enfoque propuesto por Harold Lasswell desde los años cincuen- ta, sin embargo, no representa una continuación de la disciplina admi- nistrativa ni es consecuencia lógica de su evolución," Las ciencias de las políticas se plantean más bien como alternativa, que desde su origen toma distancia de las concepciones globalesyexclusivamente guberna- tivas:
6er.Harold D. Lasswell, "The PolicyOrientation",en LerneryLasswell, The
Sciences,Stanford, Stanford 1951. alespañol en Luis F.
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Gobernar -nos dice en México el profesor Aguilar- no es intervenir siempre yen todo lugar ni dar un formato gubernamental homogéneo a todo tratamiento de los problemas. Lo gubernamental es público, pero
lo público trasciende lo Una política puede ser aquí una
regulación, ahí una distribución de diversos tipos de recursos [ ... ] allá una intervención redistributiva directa, más allá dejar hacer a los ciuda- danos."
Lo públicoes, en otras palabras, algo más que la organización de los aparatos característicos de la administración del gobierno. El ad- jetivo se vuelve asunto de todos y, por lo tanto, se escapa de las fron- teras de la disciplina iniciada por Wilson en 1887. Lo público co- mienza a formar parte de la dinámica del mercado -en su sen tido más amplio- y a resolverse por medio de los instrumentos de la cien- cia aplicada. De acuerdo con ese enfoque, cada problema admite una solución singular, con técnicasyparticipantes distintos, porque para convertirse en política esos problemas han debido pasar por "la co- rresponsabilidad, la participación y el dinero de los privados -de acuerdo con Luis Aguilar- en su doble calidad de ciudadanos electo- res y de contribuyentes"."
la administración pública veía órganos de gobiernos cargados de responsabilidades y de programas distintos, destinados todos a satis- facer las necesidades de una sociedad demandante pero pasiva, el en- foque iniciado por Lasswell ve políticas públicas que cruzan por nos, nivelesyorganizaciones de todo tipo a lo largo de una compleja red de diseño e implementación. Si la administración pública quería ser una disciplina capaz de abarcar a la totalidad de las estructuras creadas para resolver aquellas necesidades sociales, las políticas parten del supuesto contrario: parten de la fragmentación de problemasyde respuestas, caso por caso. El gobierno deja de ser así un conjunto de ór- ganos ligados por un proyecto político único, para comenzar a ser un productor de políticas: tantas como lo exijan las circunstancias socia- les; tantas como lo determine el enorme mercado formado por ciuda- danos que pagan impuestos, eligen líderes entre partidos distintos y se organizan para defender sus intereses privados. Ciudadanos que han abandonado gradualmente la condición dieciochesca de súbditos de una gran administración, para convertirse en clientes que exigen res- puestas porque pagan impuestos, votan y se hacen oír.
DISCIPliNA SIN OBJETO DE ESTUDIO, OBJETO DE ESTUDIO SIN DISCIPliNA 117
Lo fundamental es entonces la eficacia de las respuestas, mucho más que su fidelidad a una visión ideológica o a la promesa de un futu- ro dirigido por el Estado. Lo que cuenta en las ciencias de las políticas es la libertad de elección en su sentido más amplio: no sólo de los bernantes que se harán responsables del manejo de los recursos comu- nes, sino incluso de la racionalidad con la que han de manejarse esos recursos. Libertad, racionalidadyeficacia que están necesariamente li- gadas a una idea democrática liberal: la democracia como un conjunto de procedimientos para acotar la acción del poder. Ciencias de las po- líticas, pues, que aspiran a recoger lo mejor de todas las disciplinas, pa- ra ponerlo al servicio de una sociedad que ejerce su libertad, en la de- mocracia.
ALGUNOS RIESGOS DE lAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Pero las políticas públicas son, a pesar de todo, un producto. O si se prefiere, una respuesta organizada a un conjunto de problemas comu- nes. Han aportado el objeto de estudio que nunca tuvo la administra- ción pública, peroalmismo tiempo han convocado a todas las discipli- nas para garantizar la eficacia de sus respuestas. Todos los conocimientosytodos los ciudadanos han de tener un lugar reservado en el conjunto de políticas públicas: es, en otros términos, la sociedad abierta de Karl Popper que, sin embargo, todavía está poblada de ex- pectativas.?
Pasamos así de una disciplina sin objeto de estudio, a un objeto de estudio que desde su origen desechó la idea de tener una disciplina pecífica. Pero además, el enfoque -siendo inobjetablemente útil para solucionar problemas que la teoría administrativa dejó sin respuesta- no ha logrado articularse cabalmente con la realidad porosa de la polí- ticayla economía que siguen siendo las dos hijas rebeldes del Estado nación. De ahí la importancia de la hipótesis sugerida por José Luis Méndez: las políticas públicas como una variable dependiente del en- torno que las rodea. Políticas públicas que no pueden entenderse en
9Ensu artículo fundador, L.assweU reclama desde un principio de la participación
de todas las cienciasyno sólo delas Cualquiercampodel conocimiento, para las Ciencias delas su puede ser relevante satisfacer las de inteligencia de las el
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abstracto, sino como el producto de una realidad nacional específica en la que tienen lugar interesesyconflictos sociales concretos.lO Políti-
cas que no sólo responden a aquel ideal democrático liberal, sino que atraviesan también las fallas de la desigualdad producidas por el mer- cadoy por el Estado,y que hacen convivir organizaciones civiles mo- dernas, con las antiguas reglas de las grandes corporaciones; ciudada- nos capaces de organizarse, junto a amplios grupos de población que siguen viviendo-ysobreviviendo- como súbditos del Estado,yespecia- listas expertos con burocracias renuentes a abandonar su viejo papel de benefactoras, porque no saben hacer otra cosa. La administración pública atada al gobierno representa el pasado, pero también el pre- sente. Tanto como las políticas públicas anuncian lo que puede venir, pero que todavía no llega del todo.
De ahí los riesgos que corre el enfoque,yque pueden viciarlo an- tes de haber superado las trabas de la antigua disciplina administrativa. Señalo tres que parecen saltar a la vista: en primer lugar, el riesgo de confundir una política pública con cualquier decisión tomada por el gobierno, que involucre de alguna forma la participación de la socie- dad. En otras palabras: lo gubernamental disfrazado de política públi- ca, sólo porque en algún punto de la red de implementación participe algún grupo social, o sólo porque la decisión atraviese por varios órga- nos o varios niveles de la estructura gubernativa. Cambiar el modo de hacer las cosas, superando los viejos compartimentos estancos de la burocracia, no supone un arribo automático a las políticas públicas. De modo que el riesgo de la confusión no es menor: mudar el nom- bre, para seguir haciendo lo mismo. Para serlo, en cambio, la política pública tiene que ser realmente pública desde su origen: diseñada por quienes han de participar en su ejecución, transparente en el momen- to de implementarse,ynítidamente responsable de los recursos em- pleados por el gobierno, pero también por la sociedad.
El segundo riesgo evidente se desprende del anterior: es el riesgo del exceso en la utilización práctica de un enfoque que quizá no siem- pre represente la respuesta más adecuada. Riesgo que se desdobla, de