Introducción
El papel del Estado como fuente de subsidios se ha limitado en los últimos años. También ha habido mucha discusión sobre la forma óptima de entregar subsidios a los beneficiarios. En estas discusiones ha figurado en forma prominente la cuestión de quién debe entregar el bien o servicio (sector público o sector privado) y en el último caso, si los subsidios deben pasar por el lado de la demanda o por el lado de la oferta.
El asunto de cuándo, cuánto y cómo se deben subsidiar varios bienes y servicios es muy complicado en términos teóricos. Eso hace que no haya ninguna regla universal que nos indique, por ejemplo, que siempre se debe subsidiar por el lado de la demanda o por el lado de la oferta. Es siempre la evidencia empírica, al lado de la teoría, la que nos ayuda a concluir que en una situación es mejor usar una modalidad que otra. En ese sentido uno de los cambios más notables de los últimos 30 años en Colombia es la riqueza de información estadística que existe hoy en día. Esto permite en principio, si todos los participantes le dedican el esfuerzo y la seriedad necesaria, un diseño
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más eficiente y exitoso de la política en muchas áreas, entre ellas la de los subsidios.
Antes de considerar las condiciones bajo las cuales cada una de estas alternativas puede ser óptima, vale la pena resumir los argumentos a favor de los subsidios de cualquier índole. Esta cuestión naturalmente toma importancia en el contexto de una economía básicamente de mercado, o sea una economía en donde la mayoría del proceso de asignación de recursos entre bienes y servicios se hace a través del mercado.
La Teoría de “corrección de errores del mercado”
El uso de subsidios como instrumento para mejorar el comportamiento de la economía parte del supuesto de que los mercados funcionan relativamente bien, pero que hay fallas en ese comportamiento que se deben corregir. La queja típica es que el sólo mercado no asegura que la cantidad deseable de un bien o servicio llegue a ciertos compradores, especialmente a los pobres. Todas las preguntas y debates sobre el uso óptimo de los subsidios forman parte de lo que podemos llamar la “Teoría de la corrección de los errores del mercado”. Así que es importante acordarse que la cuestión de los subsidios es parte de una estructura teórica más general, que nos guía en cómo "corregir" mejor los errores del mercado.
En esa teoría entran cuatro actores: los usuarios o compradores, los productores, los que diseñan el sistema de control o regulación de los mercados,
y los administradores/reguladores.
El diseño de un sistema óptimo de intervención cuyo objetivo es hacer llegar la cantidad apropiada de un bien o servicio dado a un cierto grupo de personas depende de la condición o condiciones que hacen necesario o deseable el subsidio, más el comportamiento de los administradores del sistema de subsidio. Tales administradores típicamente son empleados del sector público, pero vale la pena distinguirlos de los diseñadores, que también son miembros del sector público pero a un nivel más alto. Estos tienen que tomar en cuenta en su dis eño la capacidad de los administradores del programa. Mediante los ejemplos que se presentan a continuación se pueden ver algunos de estos aspectos en forma concreta.
A veces el Estado se encarga también de la provisión del bien/servicio al público y a veces se limita al papel de regulador. La educación primaria es un ejemplo de un servicio subsidiado y a la vez regulado. En la mayoría de los países la asistencia del niño es obligatoria; ésta es la forma más extrema de intervenir en el mercado para asegura que la gente lo "compra".
Los factores que justifican el uso de subsidios son los mismos que justifican cualquier otra intervención que tenga el objetivo de corregir un "error del mercado". Esos errores ocurren como resultado de varias condiciones o situaciones (ver más adelante). La intervención óptima depende de la naturaleza del "error", de los efectos indirectos de ese error, y de las varias posibles intervenciones para corregirla, más el costo de la intervención misma. En el
mundo de la teoría simple que deja al lado a los costos de la intervención y que supone competencia perfecta en el mercado, a veces no importa si uno usa subsidios a la demanda o a la oferta para corregir errores. El tomar en cuenta esos costos a veces implica que uno es mejor que el otro por esa razón práctica, y a veces implica que no vale la pena corregir el error porque de todos modos el costo excede al beneficio.1
Las principales condiciones en que se justifican intervenciones de cualquier tipo (Vg. uso de subsidios) en el mercado con el propósito de corregir un error son las siguientes:
a) Que exista información imperfecta por el lado del demandante de un bien o servicio, con el resultado de que sin intervención ese demandante compraría una cantidad no óptima y/o una calidad o variedad no óptima del bien o servicio2; un caso especial pero frecuente de este problema surge cuando el productor puede
1.
Como ya se ha dicho, el diseño de una “corrección” naturalmente toma en cuenta las causas directas (Vg. “imperfecciones”) del “error” que se busca corregir. Por ejemplo, si el error es que los hijos de los pobres no reciben suficiente educación, las causas directas pueden ser el ingreso insuficiente de las familias pobres, más su conocimiento apenas parcial del tipo de educación que necesitan sus hijos. Pero dada las interrelaciones entre mercados, la forma óptima de corregir este error (o sea, de contrarrestar los factores que causan el error) puede depender de lo que pasa en otros mercados, Vg. el mercado de los servicios de los maestros. En otras palabras hay que pensar en términos de la “teoría del segundo mejor” ("Theory of the Second -Best").
2. Nótese que se buscan dos objetivos o resultados: primero, que el acceso cuantitativo de ellos al producto o servicio aumente; esto es evidente en el caso de que uno subsidie el consumo de alimentos con el deseo de aumentar la cantidad de ese producto que llega a los pobres. Pero hay otro objetivo muy distinto: el de mejorar la calidad o la composición del consumo de ese producto o servicio. En el cas o de la educación, este objetivo entra en forma muy importante: se quiere aumentar el acceso de los pobres a la educación pero uno de los argumentos principales a favor del subsidio al usuario o comprador –a través de las transferencias de poder de compra a él –, es que es el comprador quien mejor sabe lo que necesita; los productores y el gobierno por una u otra razón no tienen una percepción tan aguda y correcta sobre lo que necesita la gente; este objetivo lo llamo el de “mejorar la composición” de lo que se consume.
aumentar sus utilidades engañando al comprador cuando a este le hace falta información completa;
b) Que el productor (los productores), o por información imperfecta o por otros motivos (como poder monopólico, falta de eficiencia), no provea la cantidad, calidad y tipo del bien o servicio preferido o necesitado por los compradores (un argumento oído especialmente si el productor es el Estado);
c) Que el usuario potencial del bien o servicio no tenga suficientes fondos para hacer la compra a precios de mercado, normalmente por su bajo nivel de ingresos y a veces por el hecho de que el precio del bien está inflado por imperfecciones del mercado (Vg. monopolio);
d) Que la producción o el consumo del bien/servicio genere externalidades positivas, como que el mercado sólo conduzca a un subconsumo;
e) Que exista un proceso de aprendizaje en la producción de un bien que merezca alguna forma de “protección” mientras se está en ese proceso, siendo un subsidio a la demanda una forma de proveer esa protección.
Estas son las condiciones que realmente justifican subsidios u otras intervenciones. Pero hay que reconocer que es frecuente el uso más du doso de intervenciones (como subsidios), como cuando un burócrata canaliza fondos de un programa a un amigo bajo el disfraz de que este ha rendido algún servicio útil, o que se da protección aduanera a industrias no por sus calidades económicas sino por quiénes son los empresarios beneficiados.
De las condiciones suficientes para la intervención, las tres primeras son las que tienen relevancia especial en el caso de los subsidios, y la casi totalidad de la
discusión reciente sobre subsidios y la forma óptima de entregarlos tiene que ver con éstas.
En cuanto a la falta de información adecuada por parte de los compradores, hay varias respuestas:
a) Educación gratis o subsidiada para los compradores;
b) Regulaciones que obligan a los vendedores a aclarar aspectos del producto a los compradores (Vg. legislación sobre la venta de los cigarrillos como que el paquete tiene que decir que el producto es causa de cáncer);
c) Limitaciones sobre el grado de engaño permisible en la propaganda por parte de los vendedores;
d) Decisión por parte del Estado sobre lo que va a consumir la gente (Vg. decisión sobre el currículo de la educación primaria); esto se impone mediante reglas sobre escuelas privadas o a través de la provisión directa por parte del Estado.
Cuando el problema básico es falta de poder de compra, la cuestión de la forma óptima de subsidiar es un aspecto de cómo aumentar la entrega de un bien o servicio a un grupo de clientes o beneficiarios. Son cuatro las modalidades posibles sin tomar en cuenta alternativas híbridas:
i) A través de un subsidio general al ingreso de los miembros del grupo;
ii) A través de un subsidio a los consumidores de un bien/servicio o un grupo de bienes/servicios, con el objetivo de que los usuarios efectivamente determinen la composición y cantidad del bien o servicio que llega a ellos;
iii) A través de un subsidio a la producción de un bien/servicio o un grupo de bienes/servicios. En esta opción se ayuda a los productores por medio de un subsidio monetario o de otra índole con la esperanza de que baje el costo del bien o servicio y así se haga más accesible a los usuarios;
iv) Provisión directa por el Estado a un precio por debajo de lo que sería el precio de equilibrio en el mercado.
Para resumir, alrededor del uso de un subsidio surgen cinco preguntas generales. Fuera de las dos preguntas básicas,
i) ¿Por qué se necesita (o bajo cuáles condiciones se necesita)? ii) A quiénes se debe entregar?
y los detalles,
iii) ¿Qué tan grande debe ser (como porcentaje del precio al consumidor) y hasta que cantidad se aplicaría para cada consumidor?
iv) ¿Cuánto tiempo debe durar?, y
v) ¿Por qué modalidad o mecanismo se debe proveer?
O sea, la tarea de un buen sistema de subsidios es identificar los receptores apropiados y hacer llegar el bien o servicio a ellos al precio correcto y en las cantidades correctas sin que otras personas se aprovechen del mismo beneficio (“filtraciones” a otras personas), y con costos de administración lo más reducidos posibles.
Ya hemos identificado en forma muy general los factores que justifican los subsidios y los objetivos de ellos. Las ventajas y desventajas de subsidios- demanda y subsidios-oferta varían según las condiciones del bien o servicio bajo consideración. Ahora miremos cinco ejemplos (vivienda, educación, salud, alimento y asistencia técnica), para darle más concreción a estos principios. Entre ellos la combinación de objetivos específicos y el grado y naturaleza de las fallas en el comportamiento del mercado también varía mucho. El Cuadro 1 resume las características y diferencias claves entre cada uno. Hay siempre un gran debate sobre si los mercados funcionan bien o no. No entraremos en ese debate general, pero es cierto que una buena parte de la discusión sobre el diseño de subsidios tiene que ver con el grado de imperfecciones de mercado, especialmente las fallas de información de los diferentes agentes -usuarios, productores y gobierno.
Cuadro 1
Resumen de las características de unas áreas en donde se usan subsidios
Argumentos a favor de un subsidio
Área Ingresos bajos
(redistribución) Falta de Información o información asimétrica Externalidades Otras imperfecciones de mercado Salud Sí Sí Sí ??
Vivienda Sí No Sí la del sistema
financiero Asistencia técnica No (en el caso de la mayoría de los PyMEs) Sí Sí (por ejemplo en el grado en que un usuario satisfecho transmite su Aversión al riesgo
nuevo conocimiento a otros) Educación Sí Sí Sí Sistema financiero Alimentos Sí No Sí(??)
Miremos primero dos de lo s casos más simples: alimentos y vivienda, elementos necesarios para la vida civilizada. La razón principal para subsidiar la compra de alimentos y vivienda es la pobreza. A veces se interviene bajo el temor de que existen imperfecciones del mercado que suben los precios a ciertos grupos, por ejemplo, los pobres (la presencia de tiendas del sector público que venden alimentos a precios fijos está diseñada para contrarrestar este peligro.) Pero no se considera en este caso que una falta de información adecuada por parte de los compradores sea un problema muy grave.
Surge una primera pregunta, ¿por qué se conceden subsidios al consumo de la vivienda o de los alimentos, en lugar de un simple subsidio monetario que deje que las familias dediquen los recursos adicionales a donde quieran? A veces esto es lo que se hace, o sea se le da un subsidio monetario a cualquier familia cuyo ingreso es inferior a un cierto nivel; se llama un impuesto negativo sobre la renta. Bajo la teoría simple de que la familia sabe mejo r que cualquier otro agente cómo usar su plata, se deben siempre dar subsidios en esta forma y no dirigirlos a usos específicos. El hecho de que frecuentemente los gobiernos asignan subsidios a usos específicos (por ejemplo solamente alimentos, o solamente vivienda) quiere decir que no confían en la capacidad de la familia de asignar en forma óptima sus recursos. De hecho hay muchas razones para
Los alimentos
Entre los programas-subsidio más valiosos están aquellos a favor del consumo de alimentos básicos. Dada su importancia y el costo potencialmente muy alto, esta área es donde se ha buscado el uso efectivo de "focalización", o sea la identificación de la gente con más necesidad para evitar los costos de un subsidio general al producto o a los costos resultantes de alta filtración. En esta área el debate entre subsidio-demanda vs. subsidio-oferta ha sido importante. Tradicionalmente, con el intento de mantener bajos los precios de productos básicos, se han entregado los subsidios por el lado de oferta, en términos de créditos con intereses preferenciales, insumos subsidiados (Vg. fertilizantes), etc. a los productores o a través de unas intervenciones en el mercado por parte de instituciones públicas de compra y venta. Una crítica frecuente al subsidio a los productores es que, por dirigirse a ciertos insumos pero no a todos, puede causar una distorsión en el uso o combinación de insumos; de especial preocupación es la posibilidad de que cree un sesgo en contra del uso de la mano de obra, y contribuya a la pobreza rural. Asimismo es posible (o probable, según la calidad de la administración del programa) que la mayoría de los subsidios queden en manos de productores relativamente grandes. Finalmente, familias que quedan fuera de los mercados o con difícil acceso a ellos no se benefician; este grupo puede incluir en forma desproporcionada a familias pobres. El uso de un intermediario público para mantener precios bajos (y estables) no tiene el ya comentado sesgo de inducir un cambio en la forma de producir los alimentos,
pero tales instituciones han sufrido frecuentemente de un bajo nivel de eficiencia interna, y el costo social del servicio que rinden ha sido alto.
El subsidio-demanda sin focalización es eficiente en cuanto al efecto sobre el bienestar de los compradores cubre a toda la gente, en particular a los pobres, y si la elasticidad de oferta de los productos no es demasiado baja. En unos casos los costos de transacciones o los problemas adminis trativos tienen el efecto de excluir algunos beneficiarios potenciales. Como la intermediación por una entidad pública, el subsidio-demanda no produce sesgo a favor del uso de algunos insumos. Pero con frecuencia este instrumento termina costando mucho al fisco. Hoy día algunos de los famosos experimentos de esta índole (Vg. Sri Lanka) han desaparecido o han disminuido mucho su alcance y costo. A menudo se han reemplazo por sistemas de subsidio-demanda focalizado, basándose en información sobre cuáles familias se califican de pobres, y por uno más o menos eficiente de distribución. Otra alternativa interesante es el subsidio general autodirigido a los pobres por medio de la canasta de alimentos que reciben subsidio. Así es que Adams (2000) concluye, para el caso de Egipto, que aunque el sistema sigue como antes, un sistema general (sin focalización), en realidad actúa como si fuera focalizado por el factor que se acaba de comentar.
La vivienda
La vivienda constituye un bien muy parecido a los alimentos en el sentido de que no hay mucho problema de falta de información por el lado de la demanda, aunque sí existen en muchas ocasiones imperfecciones (concentración) por el lado de la oferta. La única razón en este caso para los subsidios es el bajo
ingreso de los potenciales beneficiarios y el hecho de que la vivienda se considera como necesidad. En muchos países de América Latina y de otras regiones, como dice González-Arrieta (1999: 159), los instrumentos populares de la oferta –préstamos con tasas bajas de interés, precios subsidiados de viviendas construidas por una entidad estatal– han sufrido serias fallas en la forma de altos costos de construcción por la ineficacia interna de las entidades estatales con esta responsabilidad, beneficios que finalmente llegan a la clase media en lugar de los pobres, y un fracaso en cuanto a constituir una solución agregada al problema de la vivienda.3 En otras palabras, este caso parece combinar las condiciones aptas para una solución, básicamente a través del mercado priva do y los subsidios, una clientela que entienda lo que necesita y tenga capacidad de distinguir calidades, etc., y una industria privada relativamente eficiente y que genere una oferta relativamente elástica del bien. En algunos casos, aspectos geográficos limitan la elasticidad de oferta de la calidad de alojamiento deseado (en cuanto al aspecto logístico), pero esta limitación de todas maneras no se puede eliminar siguiendo otra manera de organizar la prestación de este servicio.
La salud
Es notable el contraste entre los casos de alimentos y vivienda (mercados sin grandes imperfecciones) y uno en donde el mercado sufre de imperfecciones extremas, el de la salud. El caso de la educación es bastante similar al de la medicina en algunas cosas. Un determinante importante del grado de información en un mercado, y por consiguiente de su comportamiento, es la
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frecuencia con la cual una persona hace compras; aunque como comprador no se sabe de antemano qué tan buena es la lechuga de un cierto almacén, cuando se compra ese producto se tiene la oportunidad de evaluar la calidad, y si es malo no se vuelve a ese almacén. En otras palabras, se aprende rápidamente cuáles son los oferentes cuyos productos son de buena calidad y cuáles no. Yo tengo la capacidad de corregir mis errores y limitar mis compras a los productos de buena calidad. El caso de la salud corresponde al otro