ALCANCE DE LA NUEVA DELIMITACIÓN COMPETENCIAL

Tal y como hemos señalado con anterioridad la Ley 27/2013 se inspira en los principios de “una Administración, una competencia”, estabilidad, sostenibilidad y eficiencia, contemplando la posibilidad de que los Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes sean despojados de competencias en favor de las Diputaciones si no ajustan sus costes a una tabla que sería diseñada al efecto.

A tal efecto el legislador de la nueva Ley ha buscado modificar los arts. 25 y 26 de LBRL para eliminar competencias municipales tales como las relativas a la educación, la prestación de servicios sociales, la promoción y reinserción o actividades tales como promoción de la mujer o la sanidad, restándose a los Entes Locales la financiación correspondiente para estos servicios. Y ello con la finalidad de tratar de garantizar la dotación presupuestaria de cada uno de ellos.

Tomando como punto de partida el marco constitucional existente el Estado ha optado por ejercer su competencia de reforma de la Administración Local para tratar de definir con precisión las competencias que deben ser desarrolladas por aquélla, diferenciándolas de las competencias estatales y autonómicas. En este

su finalidad sea la salvaguarda de la suficiencia financiera de las Haciendas locales garantizada por el art. 142 CE, en cuanto que presupuesto indispensable para el ejercicio de la autonomía local constitucionalmente reconocido en los arts. 137, 140 y 141 de la Constitución.

4 En efecto, en el ámbito de las competencias enumeradas en el art. 21 de las citadas Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, cuando no exista legislación sectorial estatal específica, las Asambleas de Ceuta y Melilla, en ejercicio de su potestad reglamentaria, podrán

tipificar infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones de acuerdo con criterios mínimos de antijuridicidad basados en la intensidad de la perturbación, de los daños o del peligro causados. Las sanciones que puedan imponerse por la comisión de las conductas infractoras podrán consistir en multas o prohibiciones, por tiempo razonable y proporcionado, bien del ejercicio de actividades, incluso de las autorizadas o comunicadas, bien del acceso a equipamientos, infraestructuras, instalaciones o de la utilización de servicios públicos locales.

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sentido se enumera un listado de materias en las que, en todo caso, los municipios han de ejercer competencias propias, estableciéndose una reserva formal de ley para su determinación, así como una serie de garantías para su concreción y ejercicio.

A través de lo dispuesto en la Ley 27/2013 se estima que las Entidades Locales no deben volver a asumir competencias que no les atribuye la ley y para las que no cuenten con la financiación adecuada. Con carácter general solo podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. De igual modo, la estabilidad presupuestaria vincula de una forma directa la celebración de convenios entre administraciones y la eliminación de duplicidades administrativas. Por otra parte se estima que la delegación de competencias estatales o autonómicas en los Municipios debe ir acompañada de la correspondiente dotación presupuestaria, no siendo su duración inferior a los 5 años y reservándose la Administración que delega los mecanismos de control precisos para asegurar la adecuada prestación del servicio delegado.

Al hilo de la cuestión relativa a la asunción por parte de las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación, las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las Haciendas Locales fijarán los términos en los que las CC.AA. asuman la titularidad de las competencias que se prevén como propias del Municipio, aún cuando hayan sido ejercidas por éstas, por Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o por cualquier otra Entidad Local, relativas a participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes, así como la conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, para lo que se contemplará el correspondiente traspaso de medios económicos, materiales y personales.

Respecto de la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud, tras la entrada en vigor de la nueva Ley 27/2013, y de acuerdo con las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales, las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad de las competencias que se preveían como propias del Municipio, relativas a la participación en la gestión de la atención primaria de la salud. Dichos Entes Regionales asumirán la titularidad de estas competencias, con independencia de que su ejercicio se hubiese venido realizando por Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o cualquier otra Entidad Local.

En el plazo máximo de cinco años a contar desde la entrada en vigor de la Ley (que tuvo lugar el 31 de diciembre de 2013) las Comunidades Autónomas asumirán de forma progresiva, a través de un 20% anual, la gestión de los servicios asociados a dichas competencias5_{. A estos efectos la Comunidad Autónoma elaborará un plan para la}

evaluación y reestructuración de los servicios. En todo caso la gestión por las Comunidades Autónomas de los servicios anteriormente citados no podrá suponer un mayor gasto para el conjunto de las Administraciones Públicas. Ahora bien lo anterior se ha de entender sin perjuicio de la posibilidad de las Comunidades Autónomas de delegar dichas competencias en los Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, de conformidad con lo dispuesto por el art. 27 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Con carácter adicional, y de acuerdo con las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las Haciendas Locales, cada año que transcurra, dentro del periodo de cinco años anteriormente mencionado, sin que las CC.AA. hayan asumido el desarrollo del citado 20% de los servicios previsto al efecto o, en su caso, sin que hayan acordado su delegación, los servicios seguirán prestándose por el municipio, Diputación Provincial o entidad equivalente con cargo a la Comunidad Autónoma. Y en el supuesto de que ésta no transfiriese las cuantías precisas para ello se aplicarán retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación, teniendo en cuenta lo que disponga su normativa reguladora.

En relación con la cuestión relativa a la asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales, con fecha 31 de diciembre de 2015 la titularidad de aquellas competencias que inicialmente se preveían como propias del municipio, relativas a la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social, corresponderá a las Comunidades Autónomas, que podrán establecer a partir de ese momento las medidas que consideren necesarias para la racionalización del servicio. Las CC.AA. asumirán la titularidad de estas competencias, con independencia de que su ejercicio se hubiese venido realizando por los Entes Locales (que únicamente se encargarán de detectar y evaluar situaciones de necesidad y de la atención inmediata por exclusión social), Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o por cualquier otra Entidad Local. En dicho plazo (de

5 Concretamente los municipios sólo se encargarán de la protección de la salubridad pública y de lo relacionado con los cementerios y servicios funerarios, siendo gestionadas las restantes materias por las Autonomías en un plazo de cinco años, si bien las CC.AA. deberán asumir

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REALA, no _{2 julio-diciembre 2014, ISSN: 1989-8975 – DOI: http://dx.doi.org/10.24965/reala.v0i2.10185}

dos años en el presente caso), y previa elaboración de un plan para la evaluación, reestructuración e implantación de los servicios, las CC.AA., en el ámbito de sus competencias, habrán de asumir la cobertura inmediata de dicha prestación.

Repárese en consecuencia que en estos dos últimos ámbitos (salud y servicios sociales) las CC.AA. cuentan con la alternativa de delegar el servicio en la Diputación o en el Ayuntamiento, si bien habrán de pagar por ello. Y, en el hipotético caso de que no lo hicieren, Hacienda les retendrá el equivalente de las transferencias del sistema de financiación. Por otra parte el traspaso de estas competencias no podrá suponer un incremento del gasto en su conjunto. En efecto la gestión por las Comunidades Autónomas de los servicios anteriormente citados no podrá suponer un mayor gasto para el conjunto de las Administraciones Públicas. Ello ha de entenderse no obstante sin perjuicio de la posibilidad de las Comunidades Autónomas de delegar dichas competencias en los municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, de conformidad con lo establecido en el art. 27 de la LBRL.

Al igual que señalábamos con anterioridad en relación con las competencias relativas a la educación, si a 31 de diciembre de 2015 las CC.AA. no hubieren asumido el desarrollo de los servicios de su competencia prestados por los municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, Entidades Locales, o, en su caso, no hubieren acordado su delegación, los citados servicios sociales seguirán prestándose por el municipio con cargo a la Comunidad Autónoma. Y en el supuesto de que la Comunidad Autónoma no transfiriera las cuantías precisas para ello se aplicarán retenciones en las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación, teniendo en cuenta lo que disponga su normativa reguladora.

Adviértase por tanto que se prolonga hasta el 31 de diciembre de 2015 el plazo para que las Comunidades Autónomas asuman competencias que con anterioridad eran propias del municipio sobre servicios sociales y reinserción social, contemplándose la posibilidad de retirar las competencias en servicios sociales a las Entidades locales y trasladar la responsabilidad de la asistencia a las Autonomías.

Desde nuestro punto de vista la presente reforma podría permitir a las CC.AA. rescatar servicios en la actualidad delegados tales como limpieza de colegios, consultorios médicos en pueblos pequeños, servicios de teleasistencia o guarderías, o bien cederlos a los Ayuntamientos a través de un convenio en el que se determine su coste y se asegure su financiación. Al objeto de poder retomar estas competencias las Comunidades Autónomas podrán disponer de un periodo de transición en el que se determinará quién y cómo se queda con estas responsabilidades. En efecto, se establece un plazo transitorio de cinco años para que las Comunidades Autónomas asuman competencias en educación y sanidad, que serán exclusivas de las Regiones y que, hasta la fecha, en algunos casos, ejercían los ayuntamientos de manera “impropia”.

Cada competencia deberá estar correctamente financiada, de manera tal que si una concreta Administración cediese la gestión de un servicio a otra, habrá de pagarlo adecuada y puntualmente. La racionalización de la estructura organizativa proyectada ha de realizarse de conformidad con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad, con un control financiero y presupuestario más riguroso. A tal efecto se establecen unos criterios de eficiencia y eficacia de obligado cumplimiento para las Entidades Locales, de forma tal que aquellos municipios de menos de 20.000 habitantes deberán ceder sus competencias a las Diputaciones cuando no aprueben el examen, si bien podrán recuperarlas si lo logran más adelante. En todo caso se prevé que las Diputaciones no puedan prestar ningún servicio antes local sin el beneplácito del ayuntamiento en cuestión.

La nueva Ley limita por tanto a los Ayuntamientos las competencias en servicios sociales. Únicamente aquellos municipios que tengan más de 20.000 habitantes están obligados a hacer frente a una reducida labor de “evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social”.6

La Ley 27/2013 clasifica las competencias en propias (de prestación obligatoria o no en función de la población) e impropias (asumidas por otras Administraciones, aunque pueden ser delegadas a los Entes locales con la correspondiente financiación). Estas últimas únicamente podrán prestarse por los Entes Locales cuando esté garantizada la prestación de las primeras, siempre y cuando sean sostenibles financieramente y no se incurra en duplicidad. De este modo la Ley fija una relación de las competencias que la Comunidad Autónoma podrá delegar en un ayuntamiento de su territorio porque considere que éste va a prestar el servicio de manera más eficiente, para lo cual deberá traspasarle también la financiación necesaria para su prestación, al objeto de preservar el necesario respeto al principio de estabilidad presupuestaria. Con carácter adicional, tratándose exclusivamente de municipios con superávit, éstos podrán solicitar a su Comunidad Autónoma correspondiente permiso para prestar un servicio que haya detectado que ninguna otra Administración esté ofreciendo en su territorio.

6 Téngase presente a este respecto que, con anterioridad, en los municipios más pequeños (el 87% del total) esta competencia se

reconocía, si bien no resultaba de obligatoria aplicación. El resto de los servicios sociales recaían en la Administración autonómica. Como

seguramente se recordará la LBRL atribuye a los Ayuntamientos competencias en “servicios sociales, promoción y reinserción social”, si bien

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Por lo que respecta a las competencias propias, serán asumidas por las CC.AA. las de servicios sociales (salvo la evaluación e información de situaciones de necesidad social o atención inmediata por exclusión social), sanidad (excepto la protección de la salubridad pública y las relacionadas con cementerios y servicios funerarios) y educación (con la única excepción de la participación en el cumplimiento de la escolaridad obligatoria y de la cooperación con las administraciones educativas en la obtención de solares para la construcción de nuevos centros docentes).

En resumen, el legislador de la Ley 27/2013 procede a definir tanto las competencias propias de los Entes Locales como las delegadas, que deberán ser desarrolladas por la Administración Local, diferenciándolas de las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas. A tal efecto se alude a la potestad del Estado para delimitar las competencias municipales, disponiéndose la supresión de las competencias impropias o la obligación de formalizar convenios y de pagarlos para el traspaso de competencias y servicios entre Administraciones.

Refiriéndose a la cuestión relativa al mantenimiento de la reserva legal en favor de las Entidades Locales en determinados servicios se plantean CESTA LOÑO, HERNÁNDEZ DEL CASTILLO y PALMA FERNÁNDEZ7 _hasta qué punto dicha reserva habría de compatibilizarse con el fomento de la competencia efectiva, procediéndose a potenciar la racionalidad y la competencia en las decisiones económicas de las Entidades Locales. En opinión de los citados autores, con la finalidad de lograr la apertura al mercado de la provisión efectiva de los servicios de titularidad local habría de preverse la obligación de las Entidades Locales de analizar ex ante determinados elementos a la hora de optar entre la gestión directa o indirecta, así como la opción por la gestión indirecta que permita la gestión privada siempre que concurran tales elementos. Asimismo, al objeto de fomentar la competencia en el acceso a la prestación de servicios sugieren dichos autores el establecimiento de procedimientos de selección competitivos bien diseñados y garantizar que los plazos contractuales no sean económicamente excesivos, restringiéndose las prórrogas y evitando las medidas que conlleven ventajas en el nuevo concurso. Finalmente, respecto de las privatizaciones parciales o totales de empresas públicas encargadas de la prestación de servicios públicos locales defienden estos autores que “La futura norma debería asegurar que, en aquellos casos en los que

la entidad local optase por una estructura instrumental con participación pública y privada, tales privatizaciones se

realicen de acuerdo con procesos de selección competitivos bien diseñados, que favorezcan, o al menos no restrinjan injustificadamente, la concurrencia empresarial y no limiten innecesaria, desproporcionada o discriminatoriamente el

acceso a la condición de socio privado”.

Para finalizar se ha de destacar el hecho de que la nueva normativa aprobada prevea que, en aquellos casos en los que el Estado, las Comunidades Autónomas o cualquier Entidad Local delegue el ejercicio de competencias en los municipios, dicha delegación deba ser aceptada expresamente por éstos, debiendo implicar además una mejora en la eficiencia de la gestión pública. No obstante será necesario limitar normativamente el recurso al convenio.8