El nuevo marco de la institucionalidad minera, parte con la aprobación de la nueva constitución en el año 2008. Es importante citar 2 artículos de la nueva carta magna que cambian la relación del estado ecuatoriano con el manejo de los recursos naturales no renovables y que son la base de la nueva estructura minera del país. El primer artículo clave de la constitución es el art.313, en este se manifiesta que el estado va a ser el encargado de administrar los sectores estratégicos:
Art. 313.- El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia. Los sectores estratégicos, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental, y deberán orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al interés social. Se consideran sectores estratégicos la energía en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no renovables, el transporte y la refinación de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio genético, el espectro radioeléctrico, el agua, y los demás que determine la ley.
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Por otro lado el artículo 317, ratifica que los recursos naturales no renovables son patrimonio del estado y su manejo debe ser priorizado hacia la responsabilidad intergeneracional y el medio ambiente.
Art. 317.- Los recursos naturales no renovables pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del Estado. En su gestión, el Estado priorizará la responsabilidad intergeneracional, la conservación de la naturaleza, el cobro de regalías u otras contribuciones no tributarias y de participaciones empresariales; y minimizará los impactos negativos de carácter ambiental, cultural, social y económico.
Es necesario citar estos artículos, ya que aquí nace el marco legal referencial que da inicio al cambio normativo e institucional del Ecuador que inicia con la ley de minería aprobada a inicios del 2009, que será el punto de partida para el análisis la nueva institucionalidad minera.
4.2.1) Ley de minería de 2009
El primer punto a señalar es que el petróleo y los demás hidrocarburos están fuera de la jurisdicción de esta ley, por otro lado está la creación del nuevo marco institucional del sector, en donde aparecen tres elementos nuevos11, a continuación en la Ilustración 18 se
detalla la nueva institucionalidad del sector minero y su estructura: Ilustración 18
Esquema de la nueva institucionalidad minera
Fuente: Ley de minería de Ecuador, 2009; Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero 2011 – 2015, 2011
Elaboración: Sebastián Jarrín
Dentro de esta nueva estructura institucional, el ministerio del sector es el encargado de la administración de la política minera, teniendo como parámetro, principal el desarrollo de una política minera sustentable. Este nuevo marco institucional define todos los ingresos del sector minero como públicos, de igual manera esta ley permite que la actividad minera nacional se desarrolle por medio de empresas públicas, mixtas o privadas, comunitarias, asociativas y familiares, teniendo como única forma de ejecutar las actividades mineras del estado por intermedio de la empresa nacional minera, que a su vez podrá constituir compañías de economía mixta.
El artículo 27, de la nueva ley de minería establece las fases que tendrá que llevar acabo todo proceso minero en el Ecuador. A continuación se detallan las fases de la extracción
11 La Agencia de Regulación y Control Minero, El Instituto Nacional de Investigación Geológico, Minero, Metalúrgico, La Empresa Nacional Minera. Serán analizados más adelante.
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minera, como consta en la nueva ley de minería, la explicación a detalle de las mismas se encuentra en el Anexo C de esta disertación:
a) Prospección b) Exploración c) Explotación d) Beneficio e) Fundición f) Refinación g) Comercialización h) Cierre de minas
Dentro de esta ley en el artículo 75, se obliga a la contratación de empleo ecuatoriano en su mayoría, pues se exige que el 80% de los trabajadores para la extracción minera sean ecuatorianos, también se requiere un informe de impacto ambiental que toda concesión minera debe tener para poder iniciar sus operaciones, este informe de impacto ambiental debe ser revisado y autorizado por el ministerio del ramo. De igual manera, dentro de esta ley se estipula, los dos tipos de contratos, a continuación se detallan los contratos:
a) Contrato de prestación de servicios: contendrá tanto la remuneración del prestatario minero como sus obligaciones en materias de gestión ambiental, relación con las comunidades y actividades de cierre parcial o total de la mina. En este caso, el prestatario no estará obligado a pagar las regalías establecidas en la ley ni los impuestos que deriven de ganancias extraordinarias, el resto de las obligaciones son las mismas que para los contratos de explotación minera.
b) Contrato de explotación minera: contendrá los términos, condiciones y plazos para las etapas de construcción, extracción, transporte y comercialización de los minerales obtenidos. Asimismo, los contratos deberán contener las obligaciones del concesionario minero en materias de gestión ambiental, relación con las comunidades, pago de regalías y actividades de cierre parcial o total de la mina. Además deberá contener el precio base para la aplicación de la normativa determinada en la legislación tributaria vigente.
Otro de los aspectos importantes que maneja esta ley es la responsabilidad que tiene el estado de informar, consultar y participar a los ciudadanos las actividades de la industria minera a llevarse a cabo, procurando consenso en la zona donde se pretenda llevar a cabo la explotación de los recursos mineros, además priorizando el desarrollo sustentable de los habitantes en el área de influencia de la actividad minera.
Se define la minería artesanal o de sustento, la cual no puede superar las 150 remuneraciones básicas unificadas como ingresos anuales y están exentas de cualquier tipo de regalía, pero si están incluidas tasas impositivas. Los permisos para esta clase de minería, serán otorgados con un máximo de 10 años, de acuerdo a la ley minera, el principal objetivo de la pequeña minería es promover el trabajo y la extracción nacional de minerales pensando en la generación de la tecnología y de la metodología necesaria para crear una industria minera ecuatoriana.
Sin duda alguna la nueva ley de minería es una evolución en la normativa de este sector, dentro de esta se toman aspectos fundamentales para esta industria que las leyes
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antecesoras no tomaban en cuenta, además esta es una ley que prepara el ámbito legal y normativo del país para el ingreso de la minería a gran escala a nuestra nación.
Cabe destacar, la repartición de las regalías que técnicamente deberán ser asignadas a proyectos de ámbito social (educación, vivienda, salud entre otros), con lo que se puede decir que la disminución de nuestros recursos naturales se podrá ver reflejado de manera directa en beneficios para la población.
Finalmente, el gran desafío de esta ley es el correcto funcionamiento de toda la institucionalidad creada a través de la nueva normativa, donde se puede ver que el ámbito institucional de la administración del sector minero tuvo un giro sustancial, en el cual surgen nuevas instituciones y procedimientos, que deben ser evaluados y monitoreados en el tiempo y corregidos si no cumplen de manera correcta sus objetivos.
4.2.2) La Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM)
A continuación en la Ilustración 19 se encuentra la estructura de la agencia de regulación y control minero:
Ilustración 19
Esquema del funcionamiento de la ARCOM
Fuente: Ley de minería de Ecuador, 2009; Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero 2011 – 2015, 2011
Elaboración: Sebastián Jarrín
La ARCOM, es el nuevo órgano técnico administrativo del sector minero, mediante el cual, el estado controlará y fiscalizará a todas las empresas que intervienen en la industria minera
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en cada una de las fases estipuladas en la ley para la extracción de los minerales en el Ecuador, sus principales funciones12, detalladas en el Plan Nacional de Minería 2011 son:
a) Vigilar, todas las fases de extracción minera. b) Auditar, todas las fases de extracción minera. c) Intervenir, todas las fases de extracción minera. d) Controlar, todas las fases de extracción minera.
Por lo que se puede decir que la ARCOM, es el brazo regulador del estado en la nueva institucionalidad minera en el Ecuador.
4.2.3) Instituto Nacional de Investigación Geológico, Minero, Metalúrgico (INIGEMM) Este instituto es creado para ser el precursor de la investigación minera en el Ecuador, es el responsable de realizar actividades de investigación, desarrollo tecnológico, e innovación en el sector de la minería, la geología y la metalurgia.
Además esta organización tiene la misión de convertirse en la responsable de mantener los temas de logística, es decir crear todo un marco tecnológico y técnico que pueda amparar una ayuda permanente para el resto de organizaciones estatales dentro de los procesos de extracción de la minería.
Ilustración 20
Esquema de funcionamiento de la INIGEMM
Fuente: Ley de minería de Ecuador, 2009; Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero 2011 – 2015, 2011
Elaboración: Sebastián Jarrín
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La dirección de minería y metalurgia tiene como principal objetivo el fortalecer y mejorar los proyectos de minería artesanal y de pequeña escala, por otro lado, la dirección de geología tiene a su cargo el mapeo y la zonificación geológica del país a través de la cual se pretende ver la factibilidad o no de los distintos proyectos, finalmente la dirección de laboratorios tiene a su cargo un proyecto piloto para la implementación de sensores remotos para el análisis geológico del país.
4.2.4) Empresa Nacional Minera (ENAMI EP)
La ENAMI EP13 es la rama empresarial del estado en la nueva institucionalidad, es la
empresa pública de minería, y es la encargada de representar al estado ecuatoriano en todos los contratos mixtos que este realice en asociación con empresas privadas.
El objetivo principal de la ENAMI EP, es la gestión del sector estratégico de los recursos naturales no renovables en la actividad minera para su aprovechamiento sustentable, conforme a la ley de minería, la cual intervendrá en todas las fases de la actividad bajo condiciones de preservación ambiental y de respeto de los derechos de los pueblos.
Para el cumplimiento de su objetivo podrá asociarse, constituir compañías de economía mixta, filiales, celebrar asociaciones, uniones transitorias, alianzas estratégicas, consorcios, empresas de coordinación u otras de naturaleza similar con alcance nacional e internacional.
Dentro de uno de sus objetivos, la ENAMI EP es la encargada de gestionar y promover proyectos de minería artesanal o de pequeña minería. Ayudando con asesoramiento y capacitación para los mineros locales, de igual manera tiene la posibilidad de emprender negocios de explotación de manera asociada con los pequeños mineros, en la Ilustración 21 se ve la estructura de la ENAMI EP.
Ilustración 21
Esquema de funcionamiento de la ENAMI EP
Fuente: Ley de minería de Ecuador, 2009; Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero 2011 – 2015, 2011
Elaboración: Sebastián Jarrín
A continuación en la Ilustración 22, se observa en conjunto las nuevas instituciones a cargo de la nueva institucionalidad minera del Ecuador, ésta permite entender de mejor manera
13 EP = Empresa Pública.
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como se articulan todos los organismos creados para la entrada del Ecuador a la extracción de minerales.
Ilustración 22
Representación de la nueva institucionalidad minera en Ecuador
Fuente: Ley de minería de Ecuador, 2009; Plan Nacional de Desarrollo del Sector Minero 2011 – 2015, 2011
Elaboración: Sebastián Jarrín