2.3 Principales documentos de política que involucran el tema territorial
2.3.2 Análisis de los Planes de Desarrollo en relación con los pueblos
en la actualidad (Departamento Nacional de Planeación, 2010).
2.3.2 Análisis de los Planes de Desarrollo en relación con los
pueblos indígenas
En este apartado se quiere proponer una visión integral de las acciones que los diferentes gobiernos han adelantado en relación con los pueblos indígenas. Para tal fin se ha dividido el análisis por categorías, así:
1) Continuidad en la estrategia de atención de los pueblos indígenas por parte
del gobierno: de los nueve Planes de Desarrollo analizados, sólo tres lograron
la formulación de programas de atención específica para los indígenas, aprobados mediante documentos Conpes. Los demás Planes de Desarrollo establecieron proyectos o líneas de acción que siempre tuvieron como estrategia principal la constitución, ampliación y saneamiento de los resguardos. No ha existido una estrategia de acción integral y continua en la formulación de documentos Conpes, para cada uno de los períodos de gobierno. Sin embargo, al margen de dicha continuidad, se han adelantado importantes acciones de gobierno, como por ejemplo las del período 1998- 2002 (gráfico II), en donde no se formuló un documento Conpes y sin embargo fueron constituidos 140 resguardos, y se establecieron objetivos de gran relevancia relacionados con los pueblos indígenas. Según lo anterior, el problema central radica en que no existe rigurosidad en el tipo de instrumentos de política institucional que se implementan para abordar el tema indígena.
2) Integralidad de las propuestas en los Planes de Desarrollo: Con el paso del tiempo, la formulación de estos planes ha ido vinculando muchos más aspectos relevantes para los pueblos indígenas, en un intento por ajustar los instrumentos de política a la realidad de estas comunidades. Hablar de integralidad en general, pero sobre todo en el ámbito de la administración pública, es intentar desarrollar un concepto bastante complejo, en un escenario igualmente difícil por su alto nivel de codificación. No obstante, una mirada general basta para determinar que la noción de integralidad - entendida inicialmente como interdependencia, universalidad, globalidad y
tratamiento igual (Mesa, 2007)-, se encuentra totalmente ausente en todos y
cada uno de los documentos reseñados. Podría existir integralidad en el caso hipotético de que todos los Planes de Desarrollo formulados por los gobiernos en Colombia fueran analizados como uno solo. Pero la realidad es totalmente contraria y lo que se evidencia es que la dificultad para incorporar el concepto de integralidad a los marcos sociales e institucionales del país es todavía bastante grande.
3) Caracterización Territorial (diagnóstico o caracterización): Tres Planes de Desarrollo advierten sobre la necesidad de formular un diagnóstico o caracterización territorial de los pueblos indígenas en Colombia: 1978-1982,
1994-1998, 2006-2010. Aunque los documentos Conpes que han sido formulados tienen un pequeño componente en este sentido, el hecho de que en la actualidad las organizaciones indígenas y el mismo gobierno planteen nuevamente la necesidad de elaborar un diagnóstico y caracterización de las necesidades territoriales de los pueblos indígenas, hace pensar que este requerimiento, además de no haberse cumplido, constituye un imperativo categórico para poder planificar cualquier estrategia de acción del gobierno, llámese política pública, plan, programa, proyecto, subproyecto, etc. Por lo tanto, hasta el momento, luego de más de tres décadas de acciones institucionales enfocadas a trabajar con los pueblos indígenas, el país no ha logrado consolidar un diagnóstico serio e integral de las necesidades territoriales de estos pueblos para el mediano y el largo plazo. Esta dificultad trae problemas no sólo para ellos, quienes no ven una garantía institucional sobre su legítimo derecho al territorio, sino también para el Estado, el cual no ha logrado concretar una estrategia de interlocución clara y concertada que pueda desprenderse del gobierno de turno y se consolide como política estatal.
4) Armonización con los Planes de Vida: los Planes de Vida existen desde el origen mismo de los pueblos indígenas, aunque su desarrollo no se encuentra ligado a las dinámicas temporales planteadas por el mundo occidental. Esta
atemporalidad hace que los Planes de Vida y los instrumentos de acción
institucional –como los Planes de Desarrollo- sean modelos opuestos en términos ontológicos, ya que mientras los primeros condensan la-vida-misma de cada uno de estos pueblos, los segundos formulan propuestas que buscan la atención de sus necesidades básicas. De esta forma, un Plan de Desarrollo puede contribuir a “mejorar las condiciones de vida” de una comunidad, pero no puede alterar, o influir en, las líneas de acción meta culturales que se encuentran consignadas en los Planes de Vida. Sin embargo, cuando se plantea la armonización de estos instrumentos, lo que se busca es una comprensión cultural de los pueblos indígenas que genere una acción institucional más integral y omnicomprensiva de su visión del mundo.
5) Formulación de una política pública: Los gobiernos y las instituciones suelen tener grandes dificultades para penetrar en el concepto de política pública. Considerar un Plan de Desarrollo, un programa, un proyecto, o cualquier instrumento normativo, como una política pública, es cometer una de las más grandes equivocaciones que hay dentro de la administración pública89. De igual manera, no contar con una política pública para la garantía
89
Las normas jurídicas no son la política pública. No se puede considerar un proceso de política pública sin normas jurídicas: con ellas se estabilizan decisiones y se genera un marco legal que posibilita regular las conductas de los miembros de la asociación política involucrados en el proceso. Sin embargo, las normas jurídicas no agotan la política pública [de forma expresa, la formulación de un proyecto de ley no constituye la política pública; este representa una iniciativa de un determinado grupo de interés, la cual se discute en la ‘arena’ política y jurídica pero, en
de los derechos territoriales de los pueblos indígenas después de nueve períodos de gobierno y más de 35 años de acciones institucionales en la materia, deja en evidencia la inclinación de las instituciones colombianas a tratar el tema indígena como algo marginal y coyuntural. Muestra también su propensión a abordarlo sin una percepción del contexto global y, sobre todo, con un claro desconocimiento sobre la configuración real de las necesidades de estos pueblos. Sin la formulación de esta política pública, el Estado colombiano aún no ha encontrado el instrumento idóneo para articular el diálogo con las comunidades indígenas.
6) Relación entre los temas ambiental y territorial en los Planes de Desarrollo: Para los pueblos indígenas, el vínculo ambiental más importante es aquél que se da con el territorio. De ahí que sea necesario pensar estos dos componentes en su estrecha relación, de cara a la formulación de acciones institucionales. Esta premisa poco se ha aplicado dentro de los Planes de Desarrollo, en donde territorio indígena y ambiente son elementos que no logran relacionarse de forma complementaria, bajo el esquema de la integralidad. La interacción entre ambiente y territorio para los indígenas, trasciende los discursos institucionales sobre conservación, aprovechamiento y uso sostenible de los recursos. Se centra fundamentalmente en el respeto y en la armonía con el entorno natural. De esta manera, los Planes de Desarrollo no consiguen ir más allá de los planteamientos propuestos por el capitalismo ambiental y el desarrollo sostenible, los cuales son apropiados e implementados por el logos tecnocrático, en contraposición de las ideas territoriales y ambientales de los pueblos indígenas.
tanto tal, no es una política pública]. Los planes, programas y proyectos estatales tampoco son la política pública. Estos permiten, en el proceso de política pública, estabilizar decisiones, definir criterios, enunciar objetivos, establecer tiempos, articular y orientar recursos, plantear resultados, definir responsables, identificar poblaciones beneficiadas con la acción estatal, y son de gran utilidad en el establecimiento de coberturas.