La política fiscal, es la política mediante la cual el Gobierno toma decisiones en materia de gasto público, impuestos y endeudamiento.“Esta política tiene como objetivo facilitar e incentivar el buen desempeño de la economía nacional para lograr niveles aceptables o sobresalientes de crecimiento, inflación y desempleo, entre otras variables. Igualmente, esta busca evitar fluctuaciones en la economía.37
Dentro de la Política Fiscal, existen varias estrategias a través de las cuales el Gobierno puede mejorar el rendimiento de la economía por medio de la variación del gasto público y la disminución o aumento de las cargas tributarias a los contribuyentes. Una de estas estrategias, es la generación de descuentos y deducciones en el pago de impuestos a personas naturales y jurídicas que se conocen como los Beneficios Tributarios.
“Los beneficios tributarios constituyen aquellas deducciones, exenciones y
tratamientos tributarios especiales, presentes en la legislación tributaria que implican una disminución en la obligación tributaria para los contribuyentes, generando menores recaudos para el Estado”38.
La legislación tributaria colombiana contempla diversos beneficios que involucran diferentes objetivos económicos, entre otros, el desarrollo de las regiones, la generación de empleo, la promoción de algunos sectores económicos, la protección y conservación ambiental, el fomento a la inversión nacional o extranjera y el impulso de las exportaciones. Esto se hace por medio de la reducción o exoneración de los impuestos, a la renta principalmente, al valor agregado y al comercio exterior, incluidos los aranceles a la importación de bienes de capital y a las materias primas”39
Como se ha mencionado anteriormente, La historia reciente de la tributación en Colombia, se ha visto colmada de beneficios tributarios en busca de privilegiar sectores económicos específicos e intereses particulares, lo cual ha generado un aumento de la inversión extranjera, pero también un sistema tributario inequitativo e ineficiente en términos de recaudo.
37 Comparar Banco de la República. “Política Fiscal”, 2013. Consulta electrónica.
38Ver. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. “Marco Fiscal de Mediano Plazo” 2009. p. 165 39 Ver. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. “Marco Fiscal de Mediano Plazo” 2009. p. 165
33
Un claro ejemplo del alto nivel de Beneficios tributarios en los que se ha enmarcado la legislación tributaria en Colombia en los últimos años, es la reforma tributaria del año 2006 (ley 1111 del 27 de Diciembre de 2006) la cual, en busca de un aumento de la inversión extranjera directa, generó y aumentó la cantidad de descuentos y deducciones tributarias en Colombia, en contravía de los principios constitucionales progresividad, equidad y eficiencia.
En primer lugar, el artículo 4 de la ley 1111, modifica el artículo 115 del estatuto
tributario y crea “la deducción del 100% de impuestos de industria y comercio, avisos y
tableros, que efectivamente se hayan pagado durante el año o periodo gravable siempre y
cuando tengan relación de causalidad con la actividad económica del contribuyente”40.
Además, este artículo crea la deducción del 25% sobre los movimientos financieros pagados por el contribuyente durante el año gravable.
En segundo lugar, el artículo 8 de la reforma tributaria, modifica el artículo 158 del estatuto tributario y crea la deducción por inversión en activos fijos para los contribuyentes del impuesto de Renta a partir del año 2007. Esta deducción fue del 40% de las inversiones realizadas en activos fijos reales productivos desde el año 2007. Posteriormente, en el año 2009 se promulga la ley de ajuste tributario (ley 1370 de 2009) por la cual se reduce la deducción por inversión en activos fijos a un 30% y finalmente la ley 1430 del 29 de Diciembre de 2010 en su artículo primero, desmonta la deducción al considerarla como regresiva e inequitativa al privilegiar con descuentos y deducciones exageradas a sectores específicos de la economía,
El costo fiscal para el Estado colombiano de la deducción por inversión en activos fijos reales productivos durante los 4 años de su vigencia, fue de un total de $15.039 miles de millones de pesos (MFMP), representados en un aproximado de 1.6% del PIB anual, lo cual se configura como un costo fiscal muy elevado que sacrifica los ingresos tributarios del país y los traslada a los impuestos indirectos y al consumo como el IVA.
Adicionalmente, según los datos del Ministerio de Hacienda, este descuento fue solicitado anualmente en mayor medida por empresas del sector privado, aproximadamente en un 78%, mientras que las empresas del sector público recibieron tan sólo un 22% del
40 Ver Congreso de la República de Colombia. “artículo 4”
En ley 1111 de 2006 Por medio de la cual se modifica el estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
34
total de la deducción. Esto demuestra una tendencia inequitativa en la política fiscal que se generó con la reforma tributaría de finales del año 2006, pues fue dirigida a privilegiar empresas privadas, sobre todo del sector de la minería e hidrocarburos, en busca de atraer inversión y capital extranjero.
En tercer lugar, el artículo 9 de la reforma tributaría modifica el artículo 188 del
estatuto tributario, y reduce el porcentaje de Renta presuntiva del 6% al 3%. “Para efectos
del impuesto sobre la renta, se presume que la renta líquida del contribuyente no es inferior al tres por ciento (3%) de su patrimonio líquido, en el último día del ejercicio gravable
inmediatamente anterior”41.
Además de esto, se modifica el artículo 189 del Estatuto tributario y se determina cuales son los únicos valores que se pueden descontar del patrimonio líquido de los contribuyentes:
En primer lugar, el valor patrimonial neto de los aportes y acciones poseídos en sociedades nacionales. En segundo lugar, el valor patrimonial neto de los bienes afectados por hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito, siempre y cuando se demuestre la existencia de estos hechos y la proporción en que influyeron en la determinación de una renta líquida inferior. En tercer Lugar el valor patrimonial neto de los bienes vinculados a empresas en periodo improductivo.
A partir del año gravable 2002, también se incluye como descuento a la renta presuntiva el valor patrimonial neto de los bienes vinculados directamente a empresas cuyo objeto social exclusivo sea la minería distinta de la explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos.
Finalmente, las primeras 19.000 uvt de activos del contribuyente distintos al sector agropecuario y las primeras 13.000 uvt del valor de la vivienda de habitación del contribuyente también se cuentan como deducciones el patrimonio líquido de los contribuyentes.
Como se puede observar, la figura de la renta presuntiva en Colombia con la reforma tributaria del año 2006, se convierte en uno más de los beneficios tributarios que
41 Ver Congreso de la República de Colombia. “artículo 9”
En ley 1111 de 2006 Por medio de la cual se modifica el estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
35
privilegian a los grandes capitales y en este caso específicamente a los grandes latifundios no productivos del país.
Es importante mencionar que el impuesto de renta por sí solo, al ser un impuesto directo genera problemas de elusión y de pocas posibilidades de control efectivo sobre el recaudo. Adicional a esto, una estructura tributaria como la que se ha instituido en Colombia durante los últimos años que se caracteriza por un elevado número de tarifas sobre el impuesto de renta y los impuestos al consumo, con pocos mecanismos de control efectivo, aumenta los problemas en la eficiencia de las cargas tributarias, lo cual a su vez aumenta el costo fiscal para el Estado y reduce el recaudo.
Como una solución a estas problemáticas asociadas con el impuesto de Renta, existe en la teoría fiscal la figura de las presunciones, que “consisten en procedimientos
simples que se utilizan para establecer la capacidad de pago del contribuyente, partiendo de presunciones de carácter legal con las cuales la ley suple el desconocimiento de la capacidad de pago real de muchos contribuyentes”42.
En Colombia, surge con la reforma tributaria del año 1995 (ley 223) para el impuesto de Renta, la figura de la Renta presuntiva que inicialmente se fijó con una tarifa del 1.5% sobre el patrimonio bruto y del 5% para el patrimonio liquido de los contribuyentes.
Este tipo de Herramienta en la política fiscal de un país, puede ser un alivio para los problemas que plantea el impuesto de la Renta y ayudar a la eficiencia del sistema tributario en general, ya que se puede considerar como un castigo a los patrimonios ociosos y un incentivo a la producción y a la rentabilidad de los patrimonios más grandes del país. Existía entonces en la legislación colombiana, una renta presuntiva que se grababa sobre el 6% del patrimonio liquido de los contribuyentes.
El artículo 9 de la reforma tributaria del 2006, reduce el porcentaje de la renta presuntiva a un 3%, es decir, supone que los contribuyentes del impuesto de renta deben obtener una utilidad mínima del 3% sobre su patrimonio Líquido. Esta reducción de 3 puntos porcentuales en la renta presuntiva, reduce la obligación y el monto de los impuestos a los contribuyentes con mayores ingresos y mayor patrimonio del Estado.
42 Ver Restrepo, Juan Camilo.” Presunciones” En
36
Retomando y teniendo en cuenta el concepto de la Corte Constitucional sobre el principio de progresividad plasmado en el artículo 363 de la Constitución Política de Colombia de 1991, según el cual la progresividad del sistema tributario se refiere a la repartición de las cargas tributarias según la capacidad de pago de los contribuyentes, la disminución del porcentaje de renta presuntiva en el sistema tributario colombiano con la reforma tributaria del año 2006, se puede considerar regresiva, en el sentido en que reduce la carga tributaria a los grandes capitales e ineficiente ya que reduce el recaudo y el control sobre los patrimonios más altos del país.
En cuarto lugar, el artículo 14 de la ley 1111 de 2006, adiciona al estatuto tributario el artículo 249 el cual crea el descuento por inversión en acciones de sociedades agropecuarias:
Los contribuyentes que inviertan en acciones que se coticen en bolsa, en empresas exclusivamente agropecuarias, en las que la propiedad accionaria esté altamente democratizada según lo establezca el reglamento, tendrán derecho a descontar el valor de la inversión realizada, sin que exceda del uno por ciento (1%) de la renta líquida gravable del año gravable en el cual se realice la inversión.43
Sin embargo, el texto del artículo 249, condiciona la solicitud de este descuento a que el contribuyente mantenga la inversión realizada por un término no inferior a dos años.
Finalmente, el artículo 15 de la reforma tributaria modifica el artículo 254 del estatuto tributario y crea el descuento a los impuestos pagados en el exterior, por el cual
“los contribuyentes que reciban rentas de fuentes extranjeras, sujetas al impuesto de renta
en el país de origen, tienen derecho a descontar el monto del impuesto colombiano de renta, el pagado en el extranjero sobre esas mismas rentas, siempre que el descuento no exceda del monto del impuesto que deba pagar el contribuyente en Colombia por esas mismas
rentas”44.
Se puede observar entonces, cómo la reforma tributaria del año 2006, crea una serie de beneficios tributarios que privilegian directamente al sector empresarial privado y en general a los granes capitales y patrimonios nacionales y extranjeros.Estos beneficios representados en el gran número de deducciones y descuentos implementados en el sistema
43 Ver Congreso de la República de Colombia. “artículo 14”
En ley 1111 de 2006 Por medio de la cual se modifica el estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales 2006. Documento electrónico
44 Ver Congreso de la República de Colombia. “artículo 15”
En ley 1111 de 2006 Por medio de la cual se modifica el estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas
37
tributario, atentan contra los principios de progresividad y equidad, ya que aumentan las cargas tributarias sobre los contribuyentes con menor capacidad de pago a través de impuestos indirectos sobre el consumo como el IVA, el cual es un tributo que tiene la misma problemática de exceso de tarifas y poca regulación dentro de la estructura tributaria colombiana.
38
5. CONCLUSIONES
Se puede concluir entonces, que la reforma tributaria del año 2006, por medio de la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la DIAN, generó una serie de Beneficios que tuvieron un impacto negativo en el sistema tributario colombiano en contradicción de los principios constitucionales de progresividad, equidad y eficiencia en los cuales se fundamenta dicho sistema.
De esta manera, se comprueba la hipótesis realizada inicialmente y de la cual parte este estudio de caso, según la cual los Beneficios tributarios y la extensión del impuesto a los patrimonios otorgados por la reforma tributaria del 27 de Diciembre de 2006, están en desacuerdo con los principios de progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario colombiano.
En primer lugar, los beneficios otorgados sobre el impuesto de renta mantienen la misma estructura que hace complicado este tributo, pues mantuvo una cantidad de tarifas elevadas e impuso nuevos beneficios representados en descuentos y deducciones sobre la renta, los cuales mantienen las complicaciones de control y sacrifican la eficiencia del impuesto.
En segundo lugar, se demuestra un carácter regresivo en la creación de dichos descuentos y deducciones, pues estos privilegios fueron dirigidos únicamente a un sector de le economía del país en busca de atraer inversión y capital extranjero. Esto genera un costo fiscal elevado, el cual traslada la carga tributaria a impuestos indirectos que afectan a los contribuyentes con menos capacidad de pago.
En tercer lugar, este tipo de beneficios que reducen el recaudo para el Estado colombiano, disminuyen los ingresos tributarios y la participación en el producto interno bruto PIB, lo cual sacrifica la inversión del Estado en otro tipo de necesidades de la población. En este punto, se demostró que los beneficios otorgados por la reforma tributaria durante los años de su vigencia, generaron un costo fiscal para el país de aproximadamente un 1.6 % del PIB anual, el cual supera el gasto público que el Estado realizó en inversión social como inversión en salud o educación durante los mismos años.
Por otro lado, las modificaciones de la reforma tributaria del año 2006 al estatuto tributario, no sólo privilegian a grupos e intereses particulares, sino también con cambios
39
como la reducción del porcentaje de renta presuntiva, reducen los incentivos y las sanciones a los patrimonios improductivos y propician la existencia de latifundios y acumulaciones de tierra improductivas.
Finalmente, la prorrogación del impuesto al patrimonio por cuarta vez,se configura con la reforma tributaria del 2006, como un impuesto ineficiente que afecta la administración del sistema tributario, el cual ha sido mal administrado y se ha convertido en un impuesto permanente que generaría con su conclusión un hueco fiscal costoso para el país. Se demostró que los recursos extraordinarios generados por el recaudo del impuesto al patrimonio, fueron destinados a gastos recurrentes de las Fuerzas militares y no a gastos extraordinarios como se justificó y se argumentó inicialmente.
Además de esto, se puede demostrar el carácter inequitativo de dicho impuesto al patrimonio o impuesto a la guerra, ya que al utilizar como base gravable únicamente los patrimonios declarados en el año 2007 para la vigencia de los 3 años siguientes dejó fuera y exentos de la responsabilidad a patrimonios que durante los años 2008, 2009 y 2010 fueron los de mayor capacidad de pago y mayores recursos económicos.
BIBLIOGRAFÍA
LowMurtra, Enrique y Gómez Ricardo, Jorge. Teoría Fiscal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1983.
Mankiw, N. Gregory. Macroeconomía. Barcelona: Antoni Bosch, 2008.
Ministerio de Defensa Nacional Republica de Colombia. Fortalecimiento de las capacidades de la fuerza pública, Recursos extraordinarios. Bogotá: imprenta Nacional de Colombia,2010.
Ramírez Cardona, Alejandro. Hacienda Pública. Bogotá: Editorial Temis, 1998.
Restrepo, Juan Camilo. “¿Y la equidad qué? Reflexiones sobre el sistema tributario
durante la administración Uribe Vélez”. Bogotá: Editorial Biblioteca Jurídica, 2009.
Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2003.
Stiglitz, Joseph E. Economía del sector público. Barcelona: Anthony Bosch editor, 1988.
Otros documentos
Banco de la República de Colombia. “Política Fiscal”,2013. Consulta realizada en marzo de
2013. Disponible en www.banrep.gov.co/es/tags/politica-fiscal
Calderón, Valentina y González, Francisco.Reformas Tributarias en Colombia durante el Siglo XX (I).Departamento Nacional de Planeación,Bogotá, 2002. Consulta
realizada en Diciembre de 2012. Disponible
Calderón, Valentina y González, Francisco. Reformas Tributarias en Colombia durante el Siglo XX (II).Departamento Nacional de Planeación,Bogotá, 2002. Consulta
realizada en noviembre de 2012.Disponible en
www.dnp.gov.co/EstudiosEconomicos/Boletinesdedivulgacióneconómica
Cardona, Alberto.Gasto Público social Colombia 2000-2010. Departamento Nacional de Planeación,Bogotá, 2010. Consulta realizada en Febrero de 2013. Disponible en www.dnp.gov.co/EstudiosEconomicos/ArchivosdeEconomía.aspx
Castañeda, Víctor.“Análisis político de la tributación en Colombia durante el periodo 1986-
2006”. Tesis de grado Maestría en Economía.2010. Universidad Nacional de Colombia. Consulta realizada en febrero de 2013. Disponible en www.bdigital.unal.edu.co/2322
Congreso de la República de Colombia. “ley 1111 de 2006, por medio de la cual se
modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de
Aduanas e Impuestos Nacionales”. Bogotá. 27 de Diciembre de 2006.
Congreso de la República de Colombia. “Ley 49 de 1990,por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimula el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se dictan otras disposiciones”. Bogotá. Diciembre 28
de 1990. Consulta realizada en Marzo de 2013. Disponible en www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6545
Congreso de la República de Colombia. “ Ley 1370 de 2009, por la cual se adiciona
parcialmente el Estatuto Tributario, Bogotá. Diciembre 30 de 2009. Consulta
realizada en Diciembre de 2012. Disponible en
www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2009/ley_1370_2009.html
Congreso de la República de Colombia. “ley 1430 de 2010, Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”. Bogotá. Diciembre 29 de
2010. Consulta realizada en Diciembre del 2012. Disponible en www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/2010/ley_1430_2010
Corte Constitucional de la República de Colombia. “Sentencia c-776 de 2003”. Bogotá.
2003. Consulta realizada en Enero de 2013. Disponible en
www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cc_sc_nf/2003/c776_2003
Fedesarrollo. Informe mensual de FEDESARROLLO 86. Consulta Realizada en Octubre de 2013. Disponible en http://www.fedesarrollo.org.co/publicaciones/publicaciones- periodicas/tendencia-2013/2009-2/
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2007, Bogotá. 2008. Consulta Realizada en Noviembre de 2012. Disponible en www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/politicafiscal/marcofiscalmedianopl azo/Historico
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2008, Bogotá. 2009. Consulta Realizada en Noviembre de 2012. Disponible en www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/politicafiscal/marcofiscalmedianopl azo/Historico
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2009, Bogotá. 2010. Consulta Realizada en Noviembre de 2012. Disponible en www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/politicafiscal/marcofiscalmedianopl azo/Historico
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2009, Bogotá. 2010. Consulta Realizada en Noviembre de 2012. Disponible en www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/politicafiscal/marcofiscalmedianopl azo/Historico