2. ORDENAMIENTO TERRITORIAL
2.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
TERRITORIAL.
El referente sobre ordenamiento territorial surge en 1983, con la suscripción de la Carta Europea de Ordenación Territorial, misma que constituye el punto de partida para empezar a considerar éste concepto en las políticas, planes y programas de desarrollo principalmente en territorio europeo; además, sus postulados han sido acogidos por varios autores de renombre. El alcance del término ordenamiento territorial se ha incorporado también en el documento de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, impulsado por el BID y PNUD a partir de 1993.
No obstante, el ordenamiento del territorio no es un proceso reciente, pues nace junto a la humanidad quien viene ordenando el territorio desde sus orígenes; es decir, siempre ha existido alguien que reflexione sobre su situación y la tendencia hacia el futuro, tal iniciativa ha provenido del sector privado buscando mayormente favorecer intereses particulares o de grupos afines.
Tal como lo manifiesta Delmas, “desde cuando un territorio se encuentra habitado, está forzosamente ordenado, pero hay que reconocer que, dejar esta ordenación a la iniciativa privada equivale a aceptar todos los desequilibrios”, (Pujadas y Font, 2007); por eso, conforme lo manifiesta Gómez Orea, el ordenamiento territorial debe ser una iniciativa pública, de interés general, orientada a resolver los conflictos en beneficio del interés común, de forma concertada con los agentes socioeconómicos en un horizonte temporal de largo plazo. Al contrario de lo que ocurre que, “en ausencia de planificación pública los conflictos se resuelven en beneficio del interés privado y del más fuerte con una visión a corto plazo, que es lo que se conoce como evolución tendencial y que conduce a sistemas territoriales indeseables”. (Gómez Orea, 2007).
Para Pujadas y Font, la ordenación territorial no solo debe hacerse en función de los intereses del género humano sino también del resto de especies vivas; lo que significa afianzar la visión de que, la integración del componente ambiental es fundamental en el proceso de ordenamiento territorial que no debe ser considerado como apéndice; sino, como eje transversal en todas las acciones de desarrollo, donde la visión sectorial y economicista ceda su paso a una visión humanista e integral y las políticas locales de desarrollo incorporen los principios de: sostenibilidad ambiental, armonía espacial, equilibrio regional y bienestar social.
Sin duda, Domingo Gómez Orea con su obra “Ordenación Territorial” publicada en el 2008, constituye uno de los exponentes más sobresalientes del tema, ya que sus principios, conceptos, filosofía y fuerte enfoque de sostenibilidad ambiental son un referente a nivel global; es así que, la mayoría de textos y trabajos se apuntalan en la solides de su marco conceptual y metodológico.
En el Ecuador, la inexistencia de una política de Ordenamiento territorial ha debilitado la integración de los sistemas socio productivos, ambientales y culturales, desencadenando la duplicidad de actuaciones entre los diferentes niveles de gobiernos y evidenciando la inequidad al momento de la asignación de los recursos económicos, generando como resultado la desvinculación del medio social con el medio físico donde se asientan.
6 Es así que, con el objetivo de reducir los desequilibrios e inequidades territoriales del Ecuador, en el 2003, se empieza a analizar el tema de planificación territorial a través del proyecto PLANTEL que contó con el apoyo de la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME), Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), Escuela Politécnica Nacional (EPN) y la Asociación Flamenca de cooperación al desarrollo y asistencia técnica Belga (VVOB), mismo que perseguía como fin ulterior “fortalecer la planificación territorial de los gobiernos locales mediante la generación de herramientas conceptuales, metodológicas y tecnológicas que puedan servir de soporte y que eleven la capacidad de planificación de los actores locales involucrados”.
En el 2006, conjugando esfuerzos interinstitucionales, a través del proyecto PLANTEL se genera el documento “Hacia una metodología de planificación territorial en el Ecuador” que resalta la inexistencia de un marco jurídico y personal técnico capacitado y especializado para la planificación territorial; por lo que, manifiestas que, los planes de desarrollo local existentes, carecen de mecanismos que permitan territorializar las acciones.
Con el nuevo marco constitucional aprobado en el 2008, la planificación del desarrollo y la formulación de los planes de ordenamiento territorial de manera articulada con la planificación nacional y local, se constituye en una competencia obligatoria y concurrente para todos los niveles de gobiernos, según lo establecido en los Artículos: 262, 263, 264 y 267. Bajo este paraguas, los Gobiernos autónomos descentralizados deben cumplir este mandato constitucional como requisito para las asignaciones presupuestarias a partir del 2012.
Con la Constitución del Ecuador (2008) la planificación y el ordenamiento territorial es mandatorio para todos los GAD´s, con lo que, se da un gran salto cuantitativo y cualitativo para el desarrollo armónico e integral del territorio, pues los PDOT’s constituyen las herramientas de gestión que vinculan el desarrollo y el ordenamiento territorial con el presupuestos del Estado, permitiendo así la territorialización de las acciones propuestas.
En este marco, constituye una responsabilidad para los GAD´s la formulación de instrumentos de planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial, así como la correspondencia que debe existir entre ellos y la necesidad que se articulen con los planes de los distintos niveles de gobierno.
En el 2010, la Secretaria Nacional de Planificación del Estado (SENPLADES), realiza un esfuerzo en elaborar un documento que recoja los lineamientos metodológicos a ser considerados en los planes de ordenamiento territorial, mismo que incluye la conceptualización de ordenamiento territorial, capacidad de acogida, capacidad de carga, desconcentración, descentralización, subsidiariedad, sustentabilidad considerando los postulados de Gómez Orea.
El 19 de octubre del 2010, mediante Registro Oficial Nº 303, se promulga el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), que en el capítulo II respecto a la Planificación del Desarrollo y del Ordenamiento Territorial, en sus artículos, 295 al 300, contempla los lineamientos para la planificación del desarrollo, el ordenamiento territorial, objetivos del ordenamiento territorial, directrices de la planificación y la regulación de los Consejos de Planificación.
7 El 22 de octubre del 2010, mediante Registro Oficial Nº 306, se promulga el Código orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), en el cual se establece las condiciones para la conformación y funciones de los Consejos de Planificación de los GAD (articulo 28 y 29); además, en el capítulo III, sección tercera, se refiere de manera más específica sobre los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de los GAD, estableciendo los conceptos, contenidos mínimos, disposiciones generales, requerimientos para la formulación participativa, mecanismos de aprobación, vigencia y sujeción para los planes de inversión; así como también, se establecen las pautas para el seguimiento y evaluación del los PDOT.
En febrero del 2011, la Secretaria Nacional de Planificación del Estado (SENPLADES), publica la Guía de contenidos y procesos para la formulación de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Provincias, Cantones y Parroquias, a fin de orientar la construcción de los PDOT, estableciendo de manera clara: a) el marco referencial, que representa el entorno jurídico y conceptual vinculado a la planificación e instrumentos de desarrollo y ordenamiento territorial, los lineamientos y principios, requerimientos de articulación, participación y concertación; b) contenidos y alcance de los PDOT de acuerdo a los tres ámbitos territoriales ( provincial, cantonal y parroquial); c) el proceso para la formulación de los planes y d) proporciona herramientas referenciales para la formulación de los planes.
La Guía de SENPLADES señala que: los Planes de Desarrollo y Ordenamiento territorial son los instrumentos de Planificación previstos por la Constitución, que permitirán a los GAD desarrollar la gestión concertada de si territorio, orientada al desarrollo armónico e integral.