ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL SECTOR

Según el texto “Monografía del sector de Electricidad y gas colombiano, Condiciones actuales y retos futuros” (DNP, Archivos de Economía, Sandoval, Ana 2004), en Colombia la prestación del servicio de energía eléctrica surgió como resultado de la iniciativa de inversionistas privados, quienes constituyeron las primeras empresas que tenían como finalidad generar, distribuir y comercializar electricidad a nivel municipal. Durante esta fase de auge, la gran cantidad de innovaciones tecnológicas desarrolladas (constitución de alumbrado público, iluminación de interiores domésticos, usos en fábricas, etc.) propulsó al país en aspectos de industrialización y al desarrollo de medios de producción.

En este panorama, los primeros sistemas eléctricos fueron desarrollados por empresas privadas o mixtas que obtenían de los municipios concesiones para prestar el servicio en su jurisdicción como resultado de las negociaciones establecidas entre estos, alcaldías de las ciudades principales frente a empresarios privados y bajo criterios empresariales de recuperación de la inversión; inicialmente se desarrolló el alumbrado público y posteriormente, para el comercio y las familias pudientes que pudieran pagar por dicho servicio. En 1889, se constituye en Bogotá la primera empresa eléctrica del país, Bogotá Electric Light Co, la cual era propiedad de inversionistas colombianos. A ésta primera empresa, le siguieron, en Bucaramanga, la compañía Eléctrica de Bucaramanga en 1891, que construyó la planta de Chitotá y fue la primera hidroeléctrica del país; en Medellín, en 1895, la Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas, antecesora de EPM, con capital mixto del Departamento, Municipio y privados; en Cali, en 1910, la Cali Electric Light & Power Co, que construyó una planta hidroeléctrica sobre el rio Cali; de nuevo en Bogotá, en 1920, la Compañía Nacional de Electricidad, remota antecesora de la Empresa de Energía de Bogotá; en 1909, la Compañía Colombiana de Electricidad, filial de la empresa estadounidense American and Foreign Power Company, la cual prestaría el servicio en varios municipios de la Costa Atlántica hasta su nacionalización en 1962 (Fuente: Articulo Breve historia del sector eléctrico colombiano, Luis Guillermo Álvarez, 2011).

Según Álvarez, pese a todo este despliegue y desarrollo de nuevas empresas en el sector por parte de los municipios e inversionistas privados, el crecimiento del sector eléctrico fue muy lento en las primeras décadas del siglo XX y se concentró básicamente en ciudades como Bogotá, Medellín y Cali que desarrollarían sus propios sistemas autónomos. En 1930 el país contaba con 45MW de potencia instalada para 7 millones de habitantes.

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El marco legal en este periodo inicial estaba dado por la ley 113 de 1928 ó Ley de Aguas, que declaró la utilidad pública del aprovechamiento de la fuerza hidráulica, y la ley 109 de 1936 que creó el departamento de Empresas de Servicios Públicos con el fin de ejercer control técnico y económico, sin embargo, hasta 1936, el gobierno central se mantuvo al margen del proceso de desarrollo del sector. Cabe anotar, que el desarrollo del sector el periodo inicial tiene un carácter local y municipal carente de un sistema interconectado y con poca participación del gobierno nacional en la financiación ó planificación del sector (Fuente: “Monografía del sector de Electricidad y gas colombiano, Condiciones actuales y retos futuros”, DNP, Archivos de Economía, Sandoval, Ana 2004)

Álvarez en su articulo menciona que, “La intervención de la nación en este sector se inicia con la reforma constitucional de 1936 la cual sienta las bases de la actuación estatal en diversas actividades de la economía. La ley 109 de 1936 y el Decreto 1606 de 1937 marcan el inicio de la injerencia creciente del Estado en el desarrollo del sector eléctrico y de los servicios públicos domiciliarios”. Como resultado de esas normas se crea la regulación tarifaria de la cual se encarga el Departamento de Empresas de Servicios Públicos. En 1938 la ley 26 autoriza a la Nación para construir plantas y proveer el servicio Eléctrico. Amparados bajo esta norma se constituyen HIDROLEBRIJA, la CHEC y CHIDRAL. La ley 80 de 1946 crea el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico ELECTRAGUAS, que impulsaría la creación y desarrollo de electrificadoras departamentales del Huila, Santander, Norte de Santander, Tolima, Boyacá, Nariño, Cauca, Atlántico, Magdalena, Córdoba, Cundimarca, Choco y Antioquia. ELECTRAGUAS impulsaría además, la construcción de importantes proyectos de generación como la Central Hidroeléctrico del Bajo Anchicayá, en el Valle del Cauca y la Central Hidroeléctrica La Esmeralda, en Caldas, las cuales e encuentran aun en servicio. En 1968 ELECTRAGUAS se transformó en el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica, que hasta los años 90, seria la entidad rectora de las electrificadoras canalizando a los departamentos los recursos de la Nación. (Fuente: Articulo Breve historia del sector eléctrico colombiano, Luis Guillermo Álvarez, 2011).

La reforma constitucional de 1954 permitió la creación de establecimientos públicos con personería Jurídica. Como resultado de ello, se constituyó la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC se transformaron en entidades autónomas de los gobiernos municipales las Empresas Publicas de Medellín y la Empresa de Energía de Bogotá (Articulo Breve historia del sector eléctrico colombiano, Luis Guillermo Álvarez, 2011). En este marco de crecimiento y expansión, las empresas eléctricas obtuvieron autonomía presupuestal y financiera que les permitió contratar créditos avalados por el estado con la banca multilateral lo cual fue fundamental para el desarrollo del sector eléctrico colombiano en años posteriores.

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Álvarez indica que, a principios de los años 60 el sector eléctrico estaba conformado por un conjunto de subsistemas aislados constituidos alrededor de las principales ciudades del país: Bogotá, Medellín, Cali, Manizales, Bucaramanga, Barranquilla. Aunque la capacidad instalada se había incrementado desde los años 30, aun era insuficiente para satisfacer las necesidades del país, por ende, grandes zonas carecían del servicio eléctrico. Parafraseando a Álvarez, el aislamiento de los sistemas impedía el desarrollo de grandes proyectos hidroeléctricos lo cual era una limitación del sector y entonces, la idea de interconexión empieza a tomar importancia.

El primer plan de interconexión surge en 1955 con los ingenieros José Tejada y Cesar Cano durante el primer Congreso de Electrificación que se realizó en Manizales. Posteriormente 2 ingenieros diferentes, presentaron en 1956 el Proyecto de un Sistema de Interconexión Eléctrica de Colombia. Estas ideas solo se materializaron hasta 1966, año en el cual se firmó el acuerdo de interconexión de sistemas y ensanche de la capacidad de generación entre las empresas con mercados de mayor en ese entonces, EEB, EPM, CVC y ELECTRAGUAS, todo lo anterior como resultado de la recomendaciones de electricidad de Francia, expertos, presiones del Banco Mundial para vencer las resistencias de las empresas regionales y la aceptación política de estos nuevos hechos por parte del gobierno de esa época (Articulo Breve historia del sector eléctrico colombiano, Luis Guillermo Álvarez, 2011).

Del acuerdo suscrito, como sugerencia de la firma Middle West Service Co, de crear una entidad encargada de realizar la interconexión, construcción y operación de dichas líneas, así como también la construcción de los proyectos de mayor tamaño para abastecer la demanda nacional, nace la empresa ISA, Interconexión Eléctrica SA, permitiendo el intercambio de energía entre los sistemas regionales, para lograr el mejor aprovechamiento de la capacidad de todo el sistema. Las empresas signatarias del acuerdo serian accionistas en partes iguales de esta nueva empresa y en 1976 ingresa CORELCA a este grupo de accionistas (Fuente: “Monografía del sector de Electricidad y gas colombiano, Condiciones actuales y retos futuros”, DNP, Archivos de Economía, Sandoval, Ana 2004)

Según Sandoval, el gobierno nacional reestructuró ELECTROAGUAS convirtiéndola en el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica ICEL y le asignó funciones de planeación y ejecución de proyectos de transmisión, similares a los de ISA, en sus áreas de influencia. Las situaciones presentadas conllevaron al surgimiento de competencia entre las entidades, e implicó que el planeamiento llevado a cabo por ISA no fuera centralizado, sino negociado con empresas regionales (Decreto 636 de 1974 traslada a ICEL del Ministerio de Obras Publicas al Ministerio de Minas).

En la década de los 70 se crea la Comisión Nacional de Recursos Energéticos (1971), el Ministerio de Minas y Energía (1974) y el desarrollo del Estudio Nacional de Energía hacia 1979 lo que inició un enfoque realmente integrado del sector eléctrico.

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“Entre 1970 y 1990 se logró interconectar al país y se construyeron los grandes proyectos como San Carlos, Chivor, Betania, Guatapé, Guavio los cuales hoy abastecen la demanda nacional: el 47% del Sistema de Transmisión Nacional y el 57% de la capacidad instalada actual. Sin embargo, este gran desarrollo de la infraestructura no estuvo acompañado de un esquema adecuado de financiación que garantizara su sostenibilidad”, destaca Álvarez.

Retomando el artículo de Álvarez menciona que, la expansión mencionada se financió en un 60% con recursos de la banca multilateral. Entre 1970 y 1986 el Banco Mundial le otorgó 15 créditos por US$ 1.937 millones a diversas empresas del sector; el Banco Interamericano de Desarrollo hizo lo propio con 20 créditos. Los bancos apoyaban el desarrollo del sector mediante préstamos en condiciones favorables y asistencia técnica en la ejecución de proyectos financieramente viables y exigían el aval de la Nación como garantía de pagos. “En este contexto de otorgamiento de créditos, la deuda del sector eléctrico se convirtió en un problema macroeconómico del país dado que llegó a representar un 40% del endeudamiento externo”, (Fuente: “Monografía del sector de Electricidad y gas colombiano, Condiciones actuales y retos futuros”, DNP, Archivos de Economía, Sandoval, Ana 2004).

Además del desorden administrativo de las empresas del sector, sus elevados costos, perdidas y bajo recaudo, el estado también era responsable de lo que acontecía dado que varios gobiernos, entre ellos el de Betancourt y Barco, para controlar la elevada inflación que caracterizaba los años 70 y 80, recurrieron a la opción de congelar las tarifas de electricidad. En su intento de subsanar la crisis del sector eléctrico, los gobiernos trataron de fortalecer la Junta Nacional de Tarifas, implantar una tarificación basada en los costos reales de expansión y de disciplinar a las empresas mediante los llamados Planes de Desempeño gestionados por la FEN y el DNP, sin embargo, no fue suficiente, el sector ya se encontraba deteriorado, registrando pérdidas y no generaba recursos suficientes para cubrir costos y pago de la deuda adquirida ante la banca multilateral (Fuente: “Monografía del sector de Electricidad y gas colombiano, Condiciones actuales y retos futuros”, DNP, Archivos de Economía, Sandoval, Ana 2004).

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Figura 21: Evolución de las Pérdidas de Energía en Colombia 1970-1997

Fuente: FEN, Informe “El Desarrollo de la Infraestructura en Colombia en la Década de los Noventa”, Año 2000

Bajo el gobierno de Cesar Gaviria derivada de un conjunto de reformas para modernizar el estado y desarrollar los principios de la constitución de 1991, se adopta la reforma más significativa y de imprevisibles consecuencias para el sector eléctrico colombiano. Gaviria continuó, desde la Junta Nacional de Tarifas, la política de ajuste tarifario iniciada por Barco. “Sin embargo, la crisis del acueducto de Barranquilla alertó a su gobierno sobre los problemas estructurales del sector de los servicios públicos por lo que la constituyente del 91 tuvo muchas propuestas de reformas para el sector y la constitución resultante, consagró un capitulo a este tema para su desarrollo legislativo” afirma Álvarez. El racionamiento eléctrico que se extendió entre el 2 de marzo y de 1992 y el 1 de abril de 1993 fue el catalizador de un proceso de reforma que se había anunciado en el Documento Conpes del 21 de mayo de 1991, Estrategia de Reestructuración del Sistema Eléctrico. Las leyes 142, de servicios públicos, y 143, ley eléctrica, también fueron aprobadas en el congreso (Articulo Breve historia del sector eléctrico colombiano, Luis Guillermo Álvarez, 2011).

Además, a comienzos de la década de los 90, un diagnóstico efectuado sobre la gestión y logros que habían alcanzado las empresas de electricidad en manos del estado, mostró resultados altamente desfavorables en aspectos de eficiencia administrativa, operativa y financiera. El sector en conjunto enfrentaba la quiebra financiera derivada del endeudamiento adquirido y la incapacidad de las empresas para responder por sus obligaciones lo que finalmente desencadenó el racionamiento a nivel nacional en el periodo 1991- 1992 hecho catalizador de las reformas del sector eléctrico (Fuente: Articulo Optimización del Costo de Mantenimiento de sistemas de distribución eléctrica, Robledo Oscar, Universidad EAFIT).

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Álvarez en su articulo menciona que, a diferencia de lo que ocurría en otros países como Inglaterra, Chile, Brasil o Argentina en donde se avanzaba rápidamente en la privatización de las empresas públicas, las leyes 142 y 143 crearon marco normativo que buscaba que las empresas estatales se guiaran por la lógica privada y compitieran en igualdad de condiciones con las empresas privadas a las que se les otorgaba la posibilidad de invertir en el sector de servicios públicos. En el gobierno de Gaviria no hubo privatizaciones del sector eléctrico, estas se dieron en el gobierno de Samper y de Antanas Mockus, en Bogotá.

“La nueva constitución definió un nuevo esquema para la prestación de los servicios públicos domiciliarios en el que el papel del Estado consistía únicamente en asegurar la prestación eficiente de dichos servicios con el fin de mejorar la calidad de vida de la población y el bienestar general, sentando las bases para la competencia de empresas estatales y privadas en la prestación de servicios públicos mientras el Estado se reservaba la regulación y control de los mismos”, (Articulo Breve historia del sector eléctrico colombiano, Luis Guillermo Álvarez, 2011).

Por otro lado, mediante el decreto 2119 de 1992 el Gobierno Nacional se reestructuró el Ministerio de Minas y Energía, disolvió la Comisión Nacional de Energía y creó tres unidades administrativas especiales; La Comisión de Regulación de Energía (CRE) convertida en 1994 en la actual Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), la Unidad de Información Minero Energética (UIME) y la Comisión de Planeación Minero Energética (UPME).

“Las leyes 142 y 143 sometieron a las empresas estatales de servicios públicos a la competencia con empresas privadas las cuales muchas no afrontaron de una manera adecuada para salir victoriosas. De este proceso, empresas como ISA resistió la coyuntura para dar paso a dos empresas, ISA de transmisión, que actúa en toda América Latina, e ISAGEN la tercera empresa generadora del país, con proyección internacional. Ambas se transformaron en empresas mixtas, cotizadas en bolsa y que pagan de manera cumplida los dividendos a sus accionistas. Surgió también XM, que vende su experticia como operadora de sistemas eléctricos. De la Empresa de Energía de Bogotá surgió EMGESA y CODENSA, en las que Bogotá está asociada con el capital extranjero y que se ganaron el posicionamiento y reconocimiento de sus clientes y del país. Se encuentra EPM que conserva su liderazgo en el sector eléctrico colombiano e incursiona con éxito en Panamá y Guatemala”, indica Álvarez en su artículo. En la siguiente tabla se presentan los aspectos de mayor relevancia durante el periodo comprendido entre los años 1998-2010, los cuales enmarcan la transformación, evolución y consolidación del sector eléctrico a nivel institucional, regulatoria y empresarialmente durante ese periodo de tiempo:

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Figura 22: Hechos relevantes del Sector de Energía eléctrica (1998-2010)

AÑO PRINCIPALES SUCESOS 1998-2010 1998

Se capitalizan los activos de las ocho electrificadoras de la Costa Atlántica en ELECTRICARIBE y ELECTROCOSTA, empresas cuyo control (65%) fue adquirido por el Consorcio Houston Industries-Electricidad de Caracas por 1,4 Billones de Pesos.

Se escinden los activos de transmisión de Corelca y se crea TRANSELCA, que fue adquirida en un 65% por ISA.

La CREG establece la normatividad de distribución (Resolución CREG 070 de 1998).

1999

Se crean las agremiaciones sectoriales: ASOCODIS, ACOLGEN y ACCE.

Se crea el Instituto de Planeación de Soluciones Energéticas- IPSE, a partir de la transformación del ICEL.

La crisis económica impacta al sector eléctrico 2000

Se crea el Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de Zonas No interconectadas- FAZNI, mediante la Ley 633 del 2000.

2001

Condiciones críticas para el sector eléctrico debido a los continuos atentados terroristas

2002

Se crea el Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de Zonas Rurales Interconectadas -FAER, mediante la Ley 788 de 2002.

Expedición de la Resolución CREG 082 de 2002 mediante el cual se fijó la metodología de remuneración de distribución y los cargos por uso (Segundo Período Tarifario)

2003

Entra en operación el esquema de Transacciones Internacionales de Electricidad (TIE) de corto plazo con Ecuador.

Se expide mediante la Ley del Plan de Desarrollo 812 de 2003, un nuevo esquema diferencial de prestación del servicio para

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las Zonas de Difícil gestión (ZDG) y Barrios Subnormales (BS) y se estableció que del total de los recursos del FAER, el 20% se destinaría al programa de Normalización de Redes Eléctricas (PRONE).

Creación y adjudicación de DISPAC. El Gobierno Nacional entregó la gestión operativa y comercial de los activos de DISPAC que presta el servicio en el Departamento del Chocó a un gestor.

2004

Proceso de Enajenación de EDEQ y CHEC, control adquirido por EPM

Se constituye la compañía Expertos en Mercados S.A. E.S.P.- XM

2005

Se constituye Gestión Energética SA (GENSA) empresa del orden nacional que asumió la operación de las centrales de generación térmicas de Paipa, que eran operadas y administradas por la Empresa de Energía de Boyacá.

2006

Se pasa del esquema de Cargo por Capacidad al de Cargo por Confiabilidad para garantizar la disponibilidad de recursos destinados a abastecer la demanda de energía en condiciones de escasez y asegurar la expansión de generación del sistema, se introdujo el cargo por confiabilidad. El nuevo esquema contiene la componente de las Obligaciones de Energía Firme (OEF), que corresponden a un compromiso de los generadores respaldado por activos de generación capaces de producir energía firme durante condiciones críticas de abastecimiento. Creación y venta de Enertolima S.A. E.S.P., empresa que adquirió los activos de ELECTROLIMA.

2007

EPSA adquiere la Central Hidroeléctrica Prado

Expedición Decreto 387 de 2007 “Por medio del cual se establecen las políticas generales en relación con la actividad de comercialización del servicio de energía eléctrica y se dictan otras disposiciones”

Expedición Decreto 388 de 2007 “Por el cual se establecen las políticas y directrices relacionadas con el aseguramiento de la cobertura del servicio de electricidad, que debe seguir la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, al fijar la metodología de remuneración a través de Cargos por Uso de

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los Sistemas de Transmisión Regional y Distribución Local de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Nacional.” Expedición de la Resolución CREG 119 de 2007 por medio de la cual se aprueba la fórmula para el Costo Unitario de Prestación del Servicio.

2008

Se realiza la primera subasta de obligaciones de energía en firme. Se presentaron 9 proyectos que brindarán una capacidad adicional al sistema de 3.420 MW del 2011-2018. Expedición de la metodología de remuneración de los cargos por uso de distribución (Resolución CREG 097 de 2008). 2009

Crisis Financiera Mundial Fenómeno del Niño

Programa de racionamiento de gas 2010

Fenómeno de la Niña

Se crea el gremio de generadores térmicos ANDEG

Actualización de los cargos de distribución asociado al reconocimiento de los gastos AOM.

Inicio esquema de calidad para algunos Operadores de Red.

Fuente: Boletín Estadístico de Minas y Energía 1990-2010, UPME