Aproximaciones a la Estructura y Sistema Político-Institucional de la OCS.

Desde su formación, la OCS adecuó su estructura al interés fundamental de la organización: desarrollar funciones dirigidas a proporcionar seguridad y estabilidad para los sistemas políticos de sus Estados miembros. Si bien antes de la segunda etapa se promulgaron un conjunto de estrategias para diversificar las proyecciones interestatales y externas, haciendo especial énfasis en la economía, el comercio, el desarrollo humano, y la cultura, no se puede afirmar que la organización haya experimentado importantes transformaciones en sus estructuras. Ello sugiere no solo un reto para adecuarse a los nuevos retos y problemáticas de la globalización, sino que también, en la medida que se ha regionalizado este fenómeno, debe responder a la multiplicidad de problemáticas que de este se derivan

En un estudio de sistemas políticos comparados donde se analiza de modo paralelo a la OCS con la ASEAN, se indica que la primera se caracteriza por estar “poco burocratizada, pero se aprecia una tendencia a una mayor centralización y vigilancia de los organismos dirigentes, sobre todo en lo que a antiterrorismo se refiere” (Haro Navejas, 2013: 24). Este argumento no carece de cierta razón al considerar que la OCS posee pocas instancias dirigidas a desarrollar estrategias que diversifiquen sus formas de intervención y construcción de relaciones multilaterales. Sin embargo, esta poca burocratización no indica capacidad de reformulación, sino la unidireccionalidad de implementar sus políticas subordinadas a la lógica de la seguridad. Asimismo, la poca burocratización tampoco propicia una flexibilidad de la toma de decisiones, sino un mayor centralismo que limita la existencia de contrapesos críticos al interior de la estructura y por tanto la proyección de una tendencia mucho más cercana a las nociones estadocéntricas y menos articuladas con las sociedades comprendidas en ese bloque internacional, sociedades, por demás, formadas por una elevada diversidad multicultural y donde convergen diferentes realidades ideológicas, religiosas, políticas y sociolingüísticas.

THE STRUCTURE OF THE SHANGHAI COOPERATION ORGANISATION

COUNCIL OF HEADS OF STATE

COUNCIL OF HEADS OF GOVERNMENT (PRIME MINISTERS)

MEETING OF HEADS OF MINISTRIES

AND/OR DEPARTMENTS COUNCIL OF FOREIGN MINISTERS

COMMISSION OF SENIOR OFFICIALS

SPECIAL WORKING GROUPS

COUNCIL OF NATIONAL COORDINATORS

PERMANENT REPRESENTATIVES TO SCO SECRETARIAT

NONGOVERNMENTAL INSTITUTIONS

SCO BUSINESS COUNCIL SCO INTERBANK CONSORTIUM

SCO FORUM PERMANENT

REPRESENTATIVE TO RATS SCO REGIONAL ANTI-TERRORIST

STRUCTURE (RATS)

RATS COUNCIL

RATS EXECUTIVE COMMITTEE

SCO SECRETARY-GENERAL SECRETARIAT

Fuente: Gráfico del organigrama de la OCS extraído del sitio web oficial de la organización. http://www.sectsco.org/EN123/

En términos estructurales, en la cumbre de 2002 realizada en San Petersburgo se define el organigrama de la organización, basado en un principio presidencialista, en gran medida por la preminencia de una estructura jerarquizada en base a la concentración de decisiones en el Consejo de Jefes de Estados, el cual tiene como responsabilidades definir las áreas prioritarias en las que debe incidir la organización, así como también establecer los principios de asociatividad con otras organizaciones, Estados y centros de poder extraregionales. Además debe establecer los consensos interestatales con respecto a las problemáticas que afecten la

seguridad regional y los que establezcan amenazas al equilibrio de sistema de relaciones internacional.

Consejos de Jefes de Estado - Consejo de Jefes de Gobierno

A diferencia de otras organizaciones la OCS demuestra su centralismo en la subordinación directa que poseen instancias tales como Consejo de Jefes de Gobierno, el Consejo de Coordinadores Nacionales, el Consejo de Ministros de Exteriores, y la Estructura Antiterrorista Regional al Consejo de Jefes de Estado. Esta sobrepoblación dentro de los procesos de toma de decisiones en el segundo nivel puede derivar en dos tendencias: una mayor competitividad entre las estructuras o, al contrario, el ejercicio de un control eficaz por parte del Consejo de Jefes de Estado que garantice el consenso interno. Para varios autores, las relaciones interestatales dentro de la OCS suelen ser estables y por tanto no se producen notables discrepancias con respecto a las estrategias adoptadas, aunque de igual modo se percibe una corriente de pensamiento pragmático entre los diferentes Estados, sobre todo cuando se observa que en el caso de los países centroasiáticos “estos tienen distintas características y problemas; cada uno mantiene un interés específico en la organización, particularmente sobre como la OCS puede contribuir a garantizar su seguridad frente a sus dos vecinos más poderosos: China y la Federación Rusa” (Rocha Pino et al, 2007: 39)

Como se anunció en el párrafo anterior, en un segundo nivel de toma de decisiones se encuentra el Consejo de Jefes de Gobierno, aunque en una leve escala superior al de los otros consejos pertenecientes a ese mismo nivel. Este se encarga como funciones fundamentales de analizar y aprobar el presupuesto con el que la organización va a desarrollar sus estrategias y programas de cooperación, así como también de temas prioritarios relacionados con la economía, el comercio interestatal, y los acuerdos que se derivan de estas actividades a nivel intergubernamental. Un dato significativo, es que si bien los jefes de gobiernos desempeñan una función esencial en la formulación de las políticas, estas tienen que ser validadas por su estructura superior, ello está condicionado en gran medida porque los sistemas políticos de estos estados suelen definirse dentro de la tendencia presidencialista, sector en el que se concentran las principales cuotas de poder ejecutivo, posibilitando que sean sistemas de partido donde las ramas de gobierno suelen subordinarse a las directrices de los Jefes de Estado. Uno de los orígenes de esta lógica de funcionamiento está en la función de seguridad que identifica a la OCS, pues el modelo presidencialista incluye la prerrogativa que los jefes de Estado sean considerados a la vez como los comandantes en jefe de sus fuerzas armadas y por lo tanto los máximos responsables de garantizar su operatividad y desarrollo estratégico ante las amenazas de diversa índole.

Este orden jerárquico manifiesta una importante dificultad, sobre todo en lo que respecta a la representatividad de las ramas de gobiernos incluidas dentro de la OCS: La historia de conflictos internos experimentados en algunos países centroasiáticos, con los conflictos civiles, religiosos y culturales que tienen expresión directa en la inestabilidad del Estado, ruptura del orden constitucional y reconfiguración de las fuerzas políticas gobernantes, las cuales en múltiples ocasiones han derivado en coaliciones de gobierno donde convergen partidos que representan las distintas ramas ideológicas y de clanes político-familiares. Casos como las crisis políticas de Tadjikistán, Uzbekistán y Kirguistán, esta última república sacudida durante el 2005 y 2006 por crisis políticas que derivaron en una sucesión de

gobiernos, pueden trasladar los conflictos internos hacia la operatividad y lógica funcional de la OCS. Si bien esto no ha tenido repercusiones de envergadura, es una fragilidad que cobra sentido con la existencia tanto del Consejo de Jefes de Estado, como del Consejo de Jefes de Gobierno.

Consejo de Ministros de Exteriores

En ese mismo nivel se encuentra el Consejo de Ministros de Exteriores, los cuales tienen como principal función analizar y promover acciones de externalización de la organización, con el propósito de fortalecer las relaciones interestatales, la cooperación desde los diversos espacios, y diseñar la proyección externa de la organización hacia otros foros internacionales. Estas funciones no representan una duplicidad con las que realiza el Consejo de jefes de Estado en referencia a la política exterior, pero si implica la elevación hacia esta instancia superior de los intereses y enfoques estratégicos que deben guiar a la OCS en su inserción internacional como Bloque, así como fijar posiciones ante los conflictos globales y regionales, sobre todo en los que se encuentren involucrados los países integrantes.

Aunque la OCS, está interesada en la presentación de la seguridad nacional, ello no encuentra contradicción con el interés que tienen los gobiernos de la OCS por potenciar un nuevo orden internacional que tienda hacia un multipolarismo, que garantice a la organización un equilibrio estratégico con otros grupos supranacionales como la Unión Europea, o la OTAN, de hecho las políticas adoptadas por este Consejo han posibilitado la confección de una política de dos carriles: por un lado la caracterizada por una crítica ante las relaciones de poder asimétricas y de dominación profundizadas durante el Sistema-Mundo unipolar, y por otra parte, el posicionamiento de Rusia y China como potenciar emergentes que aspiran a sustituir en el orden de jerarquía internacional a los centros de poder occidentales. Aunque en los documentos de la institución se enfatiza que la misma no está dirigida contra Washington ni debe ser considerada como una mecanismo de carácter militar, tampoco se debe desconocer que desarrolla una política que a largo plazo está dirigida a profundizar los contrapesos interimperialistas operantes dentro del sistema de producción capitalista y con ello aumentar la presencia del bloque en áreas de influencia tradicionales de Estados Unidos, como es el caso de América Latina. Por demás, es perceptible la utilización de la denominada “diplomacia del petróleo” como recurso de proyección exterior y como instrumento de presión en no pocos casos, sobre todo el ejercitado por Rusia en sus relaciones contradictorias con la Unión Europea y países que constituyen áreas de transito de los hidrocarburos que controla Moscú y que en no pocos casos encuentran sus fuentes de suministro en los países centroasiáticos y en las zonas de extracción petrolíferas y de gas natural existentes en el Mar Caspio.

Consejo de Coordinadores Nacionales

Por su parte, el Consejo de Coordinadores Nacionales, tiene la responsabilidad de desarrollar las políticas aprobadas a lo interno de la OCS y darle seguimiento y fiscalizar su implementación dentro de los espacios nacionales, por tanto es un instrumento dirigido más la evaluación y puesta en vigor de las estrategias, que a su formulación. Como facultad, el Presidente de este consejo de coordinadores puede representar a la organización en sus procedimientos de política exterior ante otros sujetos políticos internacionales, siempre en

coherencia con los principios y reglamentaciones orientadas por el Consejo de Ministros de Exteriores.

Lo importante es la presencia de esta estructura en el segundo nivel de toma de decisiones, en gran medida porque le permite articular desde la dimensión del Estado-Nación los intereses gubernamentales con las iniciativas promovidas desde la dimensión multilateral. La ubicación de este mecanismo en este nivel de toma de decisiones no es meramente representativo, se corresponde con las percepciones pragmáticas y definiciones que hacen cada uno de los Estados integrantes de la OCS, sobre todo porque garantiza la coherencia estratégica de las políticas y elimina la duplicidad de funciones y por tanto permite que los Grupos de Trabajo encuentren un apoyo efectivo en las coordinaciones nacionales para desarrollar las acciones aprobadas. Es perceptible que temas como el de la seguridad, el desarrollo energético e industrial, el incremento del comercio interestatal, la protección de los sistemas financieros ante los contextos de crisis de la economía mundial, obtenga un fuerte consenso entre los miembros y por tanto no se presenten importantes contradicciones entre los gobiernos miembros.

Estructura Antiterrorista Regional

Una de las instancias de mayor importancia es la Estructura Antiterrorista Regional, denominada por sus siglas (RATS). Si bien se analizarán las políticas de esta estructura en particular cuando se profundice en las estrategias de cooperación en materia de Seguridad, es importante considerar que la RATS tiene una subordinación directa con el Consejo de Jefes de Estado. No es desacertado indicar que este mecanismo concentra las actividades que caracterizan la función fundacional de la OCS, y de hecho la articula de modo directo a los postulados del Realismo Político, pues aunque los Estados deleguen competencias de la Seguridad Nacional a la supranacionalidad que representa el Bloque, la RATS sigue operando con las fuerzas nacionales y los ejércitos convencionales de cada uno de sus miembros integrados, por tanto la mediación del Estado como sujeto fundamental de las relaciones regionales sigue representando un referente de autoridad y ocupando un protagonismo en las doctrinas de expansión y proyección global de la organización. Asimismo, la RATS es el instrumento que concentra el consenso de los miembros respecto a las estrategias que identifican a la organización, por demás es asumida por los gobiernos de los países de Asia Central, Rusia y China, desde una concepción utilitarista que permite tanto unificar los vínculos interestatales, como también reforzar la influencia de China y de Rusia.

Consorcio Interbancario – Consejo de Negocios – Agencias estatales

En un tercer nivel de toma de decisiones se encuentran tres estructuras concentradas en actividades financieras y económicas, en favorecer la interacción entre las comunidades de negocios entre los Estados en lo referente a acuerdos de carácter bilateral o trilateral a áreas definidas por estos como de importancia estratégica como lo es el sector energético, así como también propiciar el flujo de capitales entre las sociedades civiles y los mercados nacionales. En ese sentido, el Consorcio Interbancario aglutina a los bancos nacionales, mientras que el Consejo de Negocios se encarga de facilitar una cartera de inversiones para el desarrollo de programas de desarrollo social y económico. Ambos mecanismos se subordinan directamente al Consejo de Jefes de Gobierno. Constituido en 2005 el Consorcio Interbancario inicio sus

operaciones con un capital inicial de 742 millones de dólares, tiene como principal objetivo “otorgar financiamiento para la implementación de proyectos con énfasis en infraestructura constructiva, (…) alta tecnología, orientación hacia la exportación, proyectos de significado social, otorgar y atraer a los préstamos basados en la práctica bancaria internacional generalmente aceptado, para organizar la financiación previa a la exportación, con el objetivo de estimular las relaciones económicas comerciales entre los estados miembros de la OCS”(OCS, 2014). En la última estructura de este nivel se concentran las agencias estatales, dedicadas a viabilizar, desde sus funciones específicas, los proyectos socioeconómicos, políticos y de seguridad adoptados por el Consejo de Jefes de Gobierno. Por último, se deben citar los Grupos de Trabajos especiales interconectados con el Consejo de Negocios, los cuales se encargan de perfeccionar los proyectos multilaterales adoptados por la organización. Como se muestra en el gráfico presentado al inicio del epígrafe, la OCS presenta una estructura cuyas funciones precisan una reconfiguración, considerando sus proyecciones de asumir funciones y estrategias que exigen una reconfiguración cualitativamente superior de la organización. Al estar concentrada en la dinámica de la seguridad como función que dio origen a su propia presencia en el contexto regional, subordina toda su institucionalidad a una jerarquía basada en principios del Realismo Político, que experimentan una lenta transición hacia los principios neorrealista acordes con el pragmatismo político manifestado por sus diferentes miembros. Ello no sugiere que la organización esta desprovista de ideología, al contrario, de hecho un error común entre los científicos sociales y politólogos es suponer que el pragmatismo es total ausencia de ética y filosofía política. Sin embargo, es evidente que los Estados de la OCS poseen un consenso en torno a las capacidades que esta les puede proporcionar tanto en sus inserciones orgánicas como el sistema de relaciones internacionales, como también como parte de una estructura multilateral con capacidad estratégica para desarrollar la cooperación militar, económica y política.

La capacidad de transformación estructural de la OCS para solucionar las problemáticas regionales está condicionada por la producción de un regionalismo que, aunque comprende al Estado como regulador de los principales sectores de la económica, así como de los sistema de relaciones sociales involucrados en dichos sectores, también considera que ello no debe interferir en las dinámicas del mercado. Esta filosofía es plausible en la medida que tanto los países de Asia Central y China son importantes captadores de inversiones extranjeras, que si bien en el caso de los centroasiáticos suelen concentrarse en los hidrocarburos, en el caso chino, estos flujos de capitales tienden a diversificarse en las cadenas productivas de la manufactura, la industria tecnológica y los servicios. Ello ha determinado que el regionalismo asiático influya en la construcción de los mecanismos de integración económica, el pragmatismo de corte utilitarista y el desarrollo de una intencionalidad de política exterior basada en las reformas moderadas de las asimetrías de poder en las relaciones internacionales, y no en una reconfiguración profunda dirigida a su democratización.