La asignación de potestades en la explotación del petróleo

La experiencia comparada internacional permite observar los criterios que los países petroleros han seguido en materia de asignación de las potestades en la explotación del recurso no renovable.

Las soluciones difieren tratándose de países unitarios y federales. Pero asimismo, las situaciones difieren dentro de cada grupo.

Una taxonomía de los sistemas posibles permite definir cuatro categorías: descentralización total, centralización total, poderes concurrentes y coparticipación (tax sharing o revenue sharing). Siguiendo esta metodología, el FMI ha identificado estos sistemas en su estudio comparado de 45 países sobre la asignación de potestades respecto a la explotación del petróleo.

En el Cuadro N° 2 se indican 25 casos estudiados por el FMI en particular.

De la muestra surge que solamente un país federal – Emiratos Árabes Unidos – reconoce potestad plena y exclusiva a los gobiernos subnacionales31. En dos federaciones – Estados Unidos y Canadá – los gobiernos central y subnacionales tienen potestades concurrentes. Finalmente, cinco federaciones – Colombia, México, Nigeria, Rusia y Venezuela – adoptaron el sistema de coparticipación. Ningún país federal aparece en el cuadro con centralización total de la explotación del recurso no renovable.

A diferencia de los países federales, una mayoría de países unitarios registran sistemas plenamente centralizados. Solamente tres países – Ecuador, Indonesia y Kazajstán – poseen sistemas de coparticipación. Y ningún país unitario figura con sistemas de potestades concurrentes y, naturalmente, tampoco de descentralización plena.

Las experiencias registradas siguen, por lo tanto, el patrón esperado, es decir, países federales con mayor reconocimiento de la autonomía subnacional, pero muy pocos (solo tres: Emiratos Árabes Unidos, Estados Unidos y Canadá) han reconocido autonomía plena a los gobiernos subnacionales. En el resto, algunos países federales (cinco en total) y unitarios (tres en total) poseen sistemas de coparticipación, en tanto la mayoría de los unitarios (14 en total) adoptaron la centralización total.

Cuadro N° 2. Asignación de potestades en la explotación de los recursos naturales no renovables en países unitarios y federales

Descentralización Centralización Concurrencia Coparticipación

Argelia Ecuador (*) Averiaban (*) Indonesia Bahrein Kazajstán Indonesia Irán Países Irak Unitarios Kuwait (*) Libia Noruega (*) Omán Qatar Arabia Saudita Reino Unido Yemen Colombia (1)

Países Emiratos Árabes Canadá México

Federales Unidos Estados Unidos Nigeria Rusia Venezuela (*) Países que han empleado Fondos de Estabilización.

(1) En el estudio del FMI se lo ubica como país unitario, pero Colombia ha adoptado la federación en su reforma constitucional última.

Fuente: IMF (2002).

No obstante, un análisis más detallado de casos, permite advertir que las formas adoptadas en cuanto al reconocimiento de algún tipo de potestad tributaria en la explotación del petróleo, es variada32. Los instrumentos alternativos y/o complementarios generalmente empleados, son.

1. Imposición al derecho de explotación 2. Imposición sobre ganancias extraordinarias

32 _{Un relato específico de la situación de algunos países detectados en el Cuadro N° 2, puede consultarse}

3. Imposición a las ganancias

4. Imposición específica a la producción y regalías 5. Imposición a las ventas domésticas de crudo 6. Imposición a la venta de combustibles 7. Coparticipación con carácter devolutivo

8. Coparticipación con carácter de redistribución territorial

México opera con los instrumentos 1, 2, 3, 6 y 7. Nigeria con los instrumentos 1, 2 3, 5, 6, 7 y 8. Estados Unidos y Canadá con el instrumento 4 y 6. Ecuador, Indonesia con el instrumento 5 y 6. Los países unitarios en general emplean mecanismos de asignación del tipo 7 y 8. Dentro de este tipo se encuentra Colombia, país donde a la distribución que paga la empresa estatal ECOPETROL a través de las regalías, se suma un sistema de transferencias centrales que se basa en una fórmula que contiene las variables población y desempeño tributario. También Canadá complementa el instrumento 4, con un sistema ubicable en el instrumento 8 (sistema de transferencias de nivelación de capacidades tributarias).

Los sistemas del tipo 7 y 8, son diseñados normalmente en base a fórmulas. En Indonesia se coparticipa el 15% de los rendimientos del petróleo y el 30% del rendimiento del gas, en el caso del instrumento tipo 5. El sistema es complementado con un sistema del tipo 8, por el que los gobiernos subnacionales reciben el 25% de los recursos nacionales netos de coparticipación, a través de un sistema general de transferencias y de subsidios con fines específicos (categorical grants).

México reconoce a los gobiernos subnacionales (primaria) el 20% de lo recaudado con el instrumento 1 y un 3,17% adicional por igual concepto. El 20% original se distribuye luego entre los estados también en base a una fórmula (secundaria). El 3.17% adicional se destina a las municipalidades donde están ubicadas las explotaciones o donde se localizan los puertos de exportación. Adicionalmente, los estados reciben el 20% del impuesto a los combustibles y del IVA general. Los estados deben luego redistribuir al menos un 20% con sus municipalidades.

Venezuela utiliza los instrumentos 6, 7 y 8. Existe un sistema de coparticipación de los recursos petroleros por el que se reconoce a los gobiernos subnacionales una participación primaria del 20 al 30% en las regalías petroleras. Adicionalmente, un sistema de coparticipación de los recursos generales del gobierno central que promediaba el 47% del total de los recursos en los años 1997-2000.

El caso de los Emiratos Árabes Unidos constituye un caso único y corresponde a una federación muy especial. Nace en 1971 sobre la base de la unión de siete emiratos que continúan gozando de una fuerte autonomía. Cada emirato explota su base tributaria en la que el petróleo representa cerca del 60% de los recursos fiscales. Los emiratos coparticipan recursos con el gobierno central (coparticipación inversa) mediante la forma de pagos en efectivo o aportes graciables que se negocian anualmente. Estos aportes representan para el gobierno federal alrededor de dos tercios de su financiamiento. Los acuerdos permiten al gobierno central mantener un régimen de recursos estables, pues son los emiratos los que afrontan los problemas ligados a la volatilidad del precio del petróleo.

1.2.4.2. Los problemas en el empleo de Fondos de Estabilización, Precautorios o