AUTONOMÍA EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Como se ha visto hasta el momento e independiente de la forma de gobierno desde la cual sea verificada, la autonomía local adquiere por lo menos tres facetas, una primaria denominada autonomía administrativa, más cercana al concepto de desconcentración o de descentralización de funciones del nivel central de gobierno (Estado Unitario), cuyo mayor grado de concreción es determinado por el organismo ante el cual se responde por la gestión administrativa, que permite llegar a una descentralización administrativa plena, comúnmente denominada devolution43.

Una segunda faceta que ha sido denominada como autonomía política y que comprende la potestad de auto normarse y definir su propio marco legal (Estado Regional) y/o constitucional (Estado Federal), dentro de los confines de las competencias atribuidas y sujeto en todo caso a la Constitución federal o regional; y un tercer cariz, comúnmente designado autonomía financiera, cuyo origen se

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ESPAÑA. Constitución Española. Sinopsis artículo 137. Consultado el 15/04/2015. [Recurso en línea]: http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=137&tipo=2

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Políticamente y administrativamente la devolución es definida como: “…proceso de atribución de potestades a instituciones propias de los

distintos entes territoriales, basada en su existencia histórica y a la preservación de sus entidades…” LOPEZ, María. Los Nuevos Modelos Federales. Una Perspectiva Competencial Galicia y Escocia. Universidad Santiago de Compostela. Santiago de Compostela: 2006. Pág. 150.

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sitúa en la autonomía administrativa y por el cual, las autoridades locales pueden definir la forma en la cual obtienen recursos para la satisfacción de sus necesidades, oscilando entre la dependencia absoluta de las transferencias del nivel central de gobierno y la autarquía.

Representado gráficamente, lo expuesto puede ser sintetizado así :

*La autonomía financiera se considera transversal a cualquier forma de organización territorial según el mecanismo definido para satisfacer sus necesidades propias o cedidas.

Ahora bien, al margen de las formas de organización territorial, es importante definir ontológicamente la autonomía local, delimitar el concepto y sus propiedades como categoría doctrinal y jurídica. De ahí que, el primer aspecto a analizar sea el de la autonomía como garantía institucional, obviando su función como instrumento para la organización territorial del Estado y la descentralización de funciones y competencias44.

La autonomía local es por antonomasia garantía institucional, explica Robledo, que su origen se sitúa en la Constitución federal de Weimar del año 1919 y que trascendió en mayor autoridad de los gobiernos federados en la Ley Fundamental de Bon, en donde se estableció la potestad de darse su propio gobierno para la

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“…técnica organizacional que, desde la perspectiva del Estado, procura satisfacer dos demandas formidables de las sociedades de nuestro tiempo: mayor eficiencia de la administración pública y mayor democracia. Dado que la descentralización permite establecer administraciones autónomas en territorios delimitados, dirigidas por autoridades que eligen los propios habitantes de esos territorios, la descentralización emerge como condición necesaria para generar buen gobierno” HERNANDEZ, Augusto. El Municipio en los Tiempos de la Aldea Global”, [Recurso en línea] 2004, (julio-diciembre) : [Fecha de consulta: 25 de abril de 2015] Disponible en:<http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=55501206> ISSN 1317-9535. Pág. 97

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gestión de sus necesidades propias, mediante autoridades propias que no responden frente a otros niveles de gobierno, lo que se traduce en

autoadministración y autogobierno45_.

Como garantía institucional, se predica a favor del ente territorial y no de sus funciones y competencias, así las cosas se atribuyen a la autonomía 3 características esenciales, ante todo, se considera contrario a la carta constitucional del Estado, cualquiera sea su forma, todas aquellas decisiones que desconozcan las entidades territoriales locales y sus competencias, o que le atribuyan a éstas, funciones que desnaturalicen su carácter fundamental en la estructura organizacional del Estado, en segunda instancia se caracteriza por la reserva de ley, que delimita las competencias del legislador y se establece como una defensa frente a las decisiones del poder legislativo, hasta el punto que no reduzca el núcleo esencial de ésta o desnaturalice el carácter esencial de las autoridades locales en la estructura del Estado; y por último, se caracteriza por no tener una carácter individual, sino institucional, esto es, dirigido a la generalidad de entidades territoriales y no solo a alguna de sus partes46.

Como garantía institucional, se ha visto que la autonomía tan solo es prenda de la existencia de la entidad territorial, bien como municipio, como región o en cualquier otra manifestación, lo que no impide que el legislador vacíe de contenido las competencias locales, o que simplemente no las determine, de manera que se ha elaborado una nueva forma doctrinal de definir la autonomía, ya no como garantía institucional, sino como garantía constitucional, esto es, mediante la definición de competencias locales directamente hecha por la constitución y no relegada al legislativo. Así la garantía constitucional frente a la garantía

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ROBLEDO Op. Cit. Pág. 147

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SALVADOR, Mayte. La Autonomía Provincial en el Sistema Constitucional Español. Intermunicipalidad y Estado Autonómico. Fundación Democracia y Gobierno Local e Instituto Nacional de Administración Pública, 2011. [Recurso en línea] Fecha de consulta: 29 de abril de 2015. Disponible en: http://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/1153/aut_pro_09_cap1.pdf?sequence=1. Pág. 74

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institucional, presupone la existencia de unas competencias claras para las entidades territoriales, que garantizan el cumplimiento de sus funciones constitucionales como entidad fundamental de la división político _– administrativa del Estado y como entidad más cercana a los ciudadanos47_.

Bien como criterio organizacional, como garantía institucional o como garantía constitucional, la autonomía es ante todo una herramienta para la distribución del poder entre los diferentes niveles de gobierno, por la cual el nivel central y el nivel local confluyen en la ejecución de labores para la satisfacción de necesidades comunes, dentro de un régimen de colaboración armónica y no de acatamiento y obediencia, sobre la base del respeto al autogobierno municipal para la gestión de los intereses locales, sin que esto implique en ningún caso el desconocimiento de la unidad y de las competencias de otras entidades territoriales48.

Una vez definida la autonomía como categoría doctrinal, se requiere determinar las propiedades o elementos que la componen, las cuales podrían ser extraídas de la definición propuesta y de sus manifestaciones en las diferentes formas de Estado. Para este fin, De Zubiría propone que la composición de la autonomía está dada por: “a) Poder de autogobierno; b) poder de autoadministración; c) existencia de recursos propios; y e) ejercicio limitado y claramente definido del

control de los gobiernos municipales por las esferas superiores.”49

Como se ha visto hasta el momento, autonomía es cada uno de los cinco elementos mencionados, pero se advierte que antes que potestades administrativas y de autogobierno, la autonomía es política, lo que implica la facultad de auto normarse y darse su propio marco normativo para los asuntos

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Ibíd., Pág. 76

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ROBLEDO Op. Cit. Págs. 158 y 159

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DE ZUBIRÍA SAMPER, Andrés. Estado Nacional y Autonomía Local. Bogotá: Ediciones Utopos, 2002. (Primer seminario internacional de gobierno municipal. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1987 Pág. 37). Pág. 53

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propios, por tal motivo se afirma que “La autonomía local da expresión no a una mera autonomía administrativa sino a una autonomía política, si bien su ámbito de

expresión es inferior al de los ordenamientos estatal y autonómico”50

En el mismo sentido Suelt Cock y Osorio, afirman la coexistencia de estos dos elementos bajo el concepto de autonomía, la primera entendida como una autoadministración de lo municipal bajo su propia responsabilidad y la segunda como relación política entre Estado y sociedad51, elementos que son recogidos por las Constituciones mediante la definición del concepto, contenido, alcance y mecanismos de protección, así por ejemplo en el caso de Carta Europea de Autonomía Local acogida de manera general, para todos los países europeos52.

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MARTÍN, Ángel. Especialidad Jurídica. Temario Específico Vol. 2 ESPAÑA. 2006: Junta de Extremadura Editorial MAD Pág. 224

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“(…) No obstante esta diversidad, dos ideas vertebran su concepto, según lo advierte Stern: primera, la autoadministración municipal de un colectivo de sus propios asuntos o de los que lo afectan directamente, bajo su propia responsabilidad con un margen de libertad

“autodeterminación responsable”. De esta forma, las tareas administrativas se aproximan a sus afectados, pero al servicio de la división vertical de poderes y si los órganos son elegidos por el pueblo, vinculado al principio democrático; y segunda, que estos asuntos no se circunscriban al campo de lo administrativo sino se inscriban en la relación básica entre Estado y sociedad”. OSORIO, Aura Ximena, SUELT- COCK, Vanessa, La autonomía local en diversos sistemas de organización, un marco conceptual para el análisis del caso colombiano Universitas [en línea] 2011, (Enero-Junio) : [Fecha de consulta: 05 de mayo de 2015] Disponible en:<http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=82522606007> ISSN 0041-9060 Pág. 128

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38 CAPÍTULO II

2. AUTONOMÍA FINANCIERA MUNICIPAL EN COLOMBIA: ANTECEDENTES