Para la definición de las bases del Plan, se han tenido en cuenta textos legales y estrategias relevantes, entre los que se encuentran:
La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos
La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados El Plan Nacional Integrado de Residuos para el período 2008-2015 La Estrategia de Desarrollo Sostenible del Principado de Asturias Todas ellas se analizan en detalle en el apartado A] 3 de este documento.
C] 1.1. Principios Rectores
Se consideran como “principios rectores” el conjunto de declaraciones que constituyen el marco homogéneo para el desarrollo del conjunto de actuaciones que componen este Plan. Estos principios emanan directamente de las regulaciones legales en materia de residuos, si bien se hace una descripción e interpretación que pretende su adaptación a la realidad del Principado de Asturias, a las características y entidad de los retos a enfrentar en este ámbito, y que se han identificado en el diagnóstico precedente.
Principios rectores del Plan Sostenibilidad
Jerarquía en la gestión de residuos: la prevención como prioridad
Proximidad y autosuficiencia Responsabilidad del productor
Participación y responsabilidad compartida Eficiencia en la intervención de la Administración
El conjunto de principios rectores tiene como fin el establecer las bases y criterios para la toma de decisiones que conformarán la vía desarrollo del Plan.
a) Sostenibilidad
La sostenibilidad es un concepto que incorpora la triple perspectiva del beneficio social, la conservación del medio ambiente y el crecimiento económico, y que se apoya en la actuación en el ámbito local.
Además, este principio lleva implícito la garantía de protección de la salud de las personas.
Su desarrollo propugna la reducción en el consumo de recursos –particularmente no renovables-, y es la base de la prevención.
Considera los problemas de los residuos bajo una óptica global de ciclo de vida de los productos y servicios, y considera por tanto la necesidad de actuar simultáneamente en los ámbitos del consumo, el diseño de productos, la reutilización y el aprovechamiento exhaustivo del valor (material y energético) que se mantiene en los materiales desechados; y la necesidad de minimizar los efectos ambientales de todas las etapas consideradas, incluyendo los efectos sobre el cambio climático (emisiones de metano, emisiones del transporte de residuos).
Por estas causas, el principio básico de este Plan consiste en promover una política de residuos que contribuya a avanzar en la sostenibilidad económica, social y ambiental de la Comunidad Asturias. Esta política de residuos ha de basarse en la prevención y la reutilización -que permita disminuir la generación de residuos- y en un mejor aprovechamiento material y energético de los recursos que contienen mediante el reciclado y la valorización; promoviendo asimismo la gestión responsable de los mismos, de forma que se garantice la minimización de los impactos sobre el medio ambiente y la salud de las personas.
b) Jerarquía en la gestión de residuos: la prevención como prioridad
La jerarquía en los modos de gestión de los residuos se ha visto modificada por la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados, introduciendo nuevos conceptos que es preciso integrar en el modelo propuesto por el Plan.
La jerarquía adoptada por la normativa establece el siguiente orden de prioridad, de mayor a menor: prevención; preparación para la reutilización; reciclado; otro tipo de valorización incluyendo la valorización energética; y eliminación.
Esto es: la prioridad se centra en evitar que el residuo se produzca; luego en su valorización material y en su valorización energética; y solo en caso que lo anterior no pueda conseguirse, en la eliminación del residuo en instalaciones apropiadas para ello.
Es posible apartarse de esta jerarquía si, bajo la perspectiva del análisis de ciclo de vida de la gestión del residuo, y bajo los criterios de sostenibilidad, protección ambiental y de la salud, viabilidad técnica y económica, resulta recomendable hacerlo.
El Plan deberá asumir este principio y centrar sus esfuerzos en la prevención, entendiendo que es un camino de largo recorrido, e incluyendo una apuesta expresa por la reutilización de materiales y productos como principal vía de prevención, bien sea directamente o previa una preparación adecuada, que en sí en la Ley pasa a considerarse como una operación de valorización.
El reciclado se ha impulsado activamente en la Región, pero aún deben encontrarse vías de mejora en este sentido, y entre ellas ha de ocupar un papel importante la mejora de la separación en origen de las diferentes clases de residuo y materiales, ya que facilita los procesos tecnológicos implicados en el aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos.
Un proceso adecuado de valorización concluye con la obtención de materiales que dejan de considerarse residuos para incorporarse a los ciclos de producción de nuevas sustancias y productos: este hecho ha sido reconocido por la nueva Directiva Marco de Residuos en la definición de la “pérdida de la condición de residuo” para estos materiales. También se general otros residuos que no son
susceptibles de ulterior aprovechamiento material pero sí energético, o bien que han de ser eliminados.
La “preparación para la reutilización” se define como una operación de valorización específica que ayudará al cumplimiento del objetivo de mejorar la prevención. Además, induce un modelo de actividad económica y social con trascendencia desde el punto de vista del desarrollo sostenible. Más importancia aún adquiere la reciente definición legal del concepto de “subproducto” que reconoce aquellas condiciones por las que un material generado en un proceso de producción no se considera residuo, puesto que sus características permiten su incorporación directa como nuevos recursos en los ciclos productivos. El desarrollo de este concepto corresponde a la Comisión Europea y, en base a sus determinaciones, podrá ser regulado caso a caso por el órgano ambiental de la Administración del Estado. No obstante, es necesario incorporarlo en el Plan puesto que constituirá en el futuro una importante vía de prevención, al sacar del flujo de residuos materiales aprovechables para otros fines.
Una vez agotadas las vías de reciclado y valorización material del residuo, y siempre antes de considerar la eliminación de los residuos restantes, la Ley de Residuos establece la necesidad de proceder a la valorización energética. Por tanto ésta será aplicable a aquellos residuos no reutilizables ni reciclables –por inviabilidad técnica, ambiental o económica- pero que reúnen condiciones que los hacen aptos para aprovechar la energía que contienen.
La opción menos deseable en la gestión de los residuos es la eliminación, considerando cualquier operación incluida en el anexo I de la Ley 22/20011.
Este principio consiste, como se señala en el PNIR, “en una secuencia ordenada de modalidades de gestión, de mayor a menor calidad ecológica, que se acepta como directriz general a la hora de decidir o escoger la mejor gestión para los residuos”.
No obstante, en determinados flujos de residuos se podrá adoptar justificadamente un orden distinto de prioridades para conseguir el mejor resultado medioambiental global (Art. 8 jerarquía de residuos).
c) Proximidad y autosuficiencia
El principio de proximidad establece la conveniencia de gestionar los residuos en instalaciones cercanas a los puntos de producción de los mismos, siempre que ello resulte razonable desde la triple perspectiva ambiental, técnica y económica. Este principio se aplica expresamente para la valorización de residuos municipales mezclados y la eliminación de residuos, conforme al artículo 9 de la Ley de Residuos; sin embargo es generalmente aceptado que es conveniente extenderlo al resto de flujos de residuos.
Su aplicación permite la reducción de los procesos de transporte, redundando así en una mayor seguridad de las operaciones; reducción de la emisión de gases de efecto invernadero (y por tanto contribución a la lucha contra el cambio climático); y fomento de la economía local vinculada al sector de los residuos, con sus positivas consecuencias desde el punto de vista de la sostenibilidad.
Como consecuencia, se hace preciso dotar al Principado de las infraestructuras necesarias para poder efectuar este tratamiento próximo de los residuos, conduciendo a una situación de autosuficiencia en infraestructuras de gestión.
Sin embargo, esta proximidad y esta autosuficiencia han de estar moduladas siempre por criterios de eficiencia y eficacia.
El desarrollo de infraestructuras de gestión de residuos requiere aplicar economías de escala que requieren disponer de cantidades suficientes para justificar la inversión, facilitar los procesos de vigilancia y control necesarios de estas infraestructuras, y reducir el riesgo ambiental mediante la
concentración de estas actividades en puntos concretos del territorio: la dispersión de las mismas para mejorar –aparentemente- la proximidad a los puntos de producción, implicaría una atomización de instalaciones con efectos ambientales y económicos que desincentivan este planteamiento.
El principio de proximidad se ha venido aplicado en la gestión de los residuos de Asturias. El Consorcio para la Gestión de Residuos Sólidos de Asturias, que agrupa a todos los concejos asturianos y al Gobierno del Principado de Asturias ha desarrollado un modelo centralizado geográficamente en el que las distintas instalaciones de gestión de residuos se han ubicado en el área central asturiana. Por tanto, este Plan postula la necesidad de seguir potenciando las instalaciones centralizadas de COGERSA, para que posean la capacidad suficiente para gestionar los Residuos Urbanos de competencia municipal, así como aquellos otros flujos de residuos que, por sus características, orígenes y cantidades, no sean abordados por la iniciativa privada.
La dotación de infraestructuras intermedias (plantas de almacenamiento y transferencia, puntos limpios y otras) facilitará el conjugar la concentración de infraestructuras con el principio de proximidad.
d) Responsabilidad del productor
El denominado “principio de responsabilidad del productor”, que particulariza para los residuos el principio ambiental europeo de “quien contamina, paga”, asumiendo que los costes de gestión de los residuos recaen sobre el poseedor de los residuos o el productor del producto del que proceden los residuos, ya sea el ciudadano, las Entidades Locales o las empresas.
Lo que se denomina “responsabilidad ampliada del productor” atribuye a los productores de determinados bienes de consumo (fabricantes o entidades importadoras o distribuidoras) la responsabilidad sobre la reducción de los efectos sobre el medio ambiente de sus productos y, en particular, la asunción del coste de recogida y gestión final de los residuos generados al fin de la vida útil de sus productos. En general, esta responsabilidad ampliada se asume a través de los Sistemas Integrados de Gestión (SIG), creados por los productores en cumplimiento de la normativa.
Esta responsabilidad del productor implica asimismo la necesidad de que el sector empresarial se implique en la minimización de los residuos generados en su actividad; en el ecodiseño de sus productos para que los efectos ambientales de los mismos a lo largo de su vida útil sean los menores posibles; o en la incorporación de materiales recuperados y subproductos en los procesos productivos. En definitiva, en las implicaciones que la puesta en el mercado de un producto tiene desde el punto de vista de la generación y gestión de residuos.
e) Participación y responsabilidad compartida
En la generación y gestión de residuos intervienen los productores de bienes y servicios, los ciudadanos, las administraciones locales, agentes económicos y sociales o comunidad científica. En definitiva, el conjunto de la sociedad.
Este principio pretende impregnar el plan de un doble enfoque a este respecto: la necesidad de que todos estos agentes sean partícipes de la toma de decisiones (sean informados e informen; se incorporen en los procesos de participación de los instrumentos como el presente Plan; y formen parte activa de las iniciativas que se pongan en marcha en el marco del mismo); y asuman las responsabilidades que en cada caso les conciernen, bien por disposiciones legales, o bien por el papel efectivo que desempeñan en la producción y gestión del residuo.
En lo que afecta al Plan, lo primero supone reconocer la necesidad de involucrar a los distintos agentes en el intercambio de opiniones y toma de decisiones; así como procurar su apoyo a las medidas del plan: aspectos sustanciales como la mejora recogida separada o la promoción de una cultura de la prevención, son imposibles sin la colaboración de la ciudadanía, administración (en especial los Ayuntamientos), empresas y otros. Esta colaboración ha de estar basada en una adecuada
educación ambiental, sensibilización, formación e información, y una regulación adecuada, que también ha de promoverse mediante el Plan.
En cuanto a lo segundo –la responsabilidad- supone en primer lugar dirimir las competencias de cada instancia en un campo tan transversal como el de los residuos, reconociendo el papel primordial de la Administración Local en lo que se refiere a los residuos domésticos y comerciales y de la Administración Regional en ámbitos como la planificación o las competencias de auxilio a otras administraciones,.
La responsabilidad de los agentes empresariales ya está contemplada en el principio de responsabilidad ampliada, y es aún más significativa que antes de la promulgación de la nueva Ley de Residuos, si cabe, por las nuevas regulaciones en materia de residuos comerciales.
Finalmente, entre las responsabilidades indudables de los ciudadanos, está el participar correcta y activamente en los sistemas de recogida separativa de residuos que se ponen a su disposición.
f) Eficiencia en la intervención de la Administración
Como se ha indicado más arriba, en la descripción de otros principios, aquellos pueden estar modulados en su alcance por criterios de eficiencia técnica y económica.
En muchos casos, se requiere alcanzar una ponderación entre los criterios antedichos: soluciones viables desde el punto de vista técnico y ambiental, no pocas veces son difícilmente aplicables por sus altos costos. En otras ocasiones, soluciones favorables desde el punto de vista económico redundan en escaso beneficio ambiental, o directamente en efectos adversos.
Cuestiones como la aplicación de la jerarquía de gestión de residuos a todos los flujos o la aplicación del principio de proximidad y autosuficiencia, deben contemplarse bajo el prisma de la eficiencia. La Ley de Residuos contiene numerosas referencias a la necesidad de equilibrar los aspectos de eficacia en la gestión con criterios económicos y técnicos, en cuestiones como la aplicación de la jerarquía de gestión; la separación en origen por el productor; la recogida separada por materiales; el establecimiento de sistemas de depósito devolución y retorno; o la separación de distintas clases de aceites usados.
Esto supone que el modelo de gestión de residuos que se propugnará en el Plan no ha de ser rígido, sino adaptable a las diferentes circunstancias que afecten a cada flujo de residuos, y dúctil en su aplicación a diferentes territorios o condiciones geográficas.
También implica la necesidad de optimizar los recursos disponibles, lo cuál significa que el Plan en su conjunto deberá apoyarse sobre los modelos de gestión, equipamientos e infraestructuras existentes; y crecer sobre ellos. Por tanto, la centralización que se mencionaba más arriba implica una mayor eficiencia en el uso de las estructuras disponibles, entre otras ventajas.
C] 1.2. Objetivos Estratégicos
El objetivo general del Plan Estratégico de Residuos del Principado de Asturias 2014-2024 es definir y programar las directrices que deben seguir las diversas actuaciones públicas o privadas, relativas a la prevención y gestión de los residuos en el ámbito territorial del Principado de Asturias, dentro del marco propuesto por la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y la Ley 22/2011 de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, con el fin de proteger el medio ambiente y la salud de las personas.
Teniendo en consideración las líneas marcadas por dichas normas; las oportunidades de mejora detectadas en el diagnóstico que precede; y los principios rectores sobre los que se ha de sustentar; el Plan Estratégico de Residuos del Principado de Asturias 2014-2024 se plantea los objetivos estratégicos siguientes:
Objetivos Estratégicos del Plan
Avanzar en la sostenibilidad en el uso de los recursos, por parte de las Administraciones, las empresas y los ciudadanos del Principado de Asturias Maximizar el aprovechamiento de los recursos contenidos en los residuos bajo criterios de sostenibilidad y eficiencia técnica y económica
Convertir a la Administración en referente en buenas prácticas en prevención y gestión, y promover su papel ejemplarizante
Garantizar la existencia de suficientes y adecuadas instalaciones de tratamiento de residuos siempre que sea viable técnica, ambiental y económicamente. Mejorar el conocimiento, la innovación y el control sobre la generación y operaciones con residuos
Corresponsabilidad de toda la sociedad asturiana entorno a los residuos
Potenciar el tejido económico y social generado por las actividades en relación con los residuos
C] 1.3. Objetivos Generales
Los OBJETIVOS GENERALES planteados y que serán la base de las actuaciones a plantear, son los siguientes:
a) Objetivos orientados a la PREVENCIÓN
Reducir la cantidad de residuos generados en el Principado de Asturias, su peligrosidad, y los efectos ambientales negativos de su generación.
Fomentar la reutilización de todos los tipos de residuos en los que sea viable.
Promover la adopción de acuerdos voluntarios con los agentes económicos, para mejorar la prevención y gestión de residuos, fomentando el análisis de ciclo de vida de los productos.
b) Objetivos orientados a una mejor GESTIÓN
Extender la recogida de residuos a todas las fracciones, y a todo el territorio, para el total de las cantidades generadas, cuando sea técnica, ambiental y económicamente recomendable.
Incrementar la separación en origen de los diferentes materiales contenidos en los residuos y el porcentaje de residuo recogido sobre residuo producido.
Mejora de la capacidad, eficiencia, eficacia y flexibilidad de las instalaciones de gestión de residuos existentes.
Incrementar la valorización material (reciclado, preparación para la reutilización y transformación biológica de biorresiduos).
Introducir la valorización energética como vía de gestión preferente sobre la eliminación, para aquellas fracciones no susceptibles de valorización material, y bajo criterios de eficiencia ambiental, técnica y económica.
Minimizar la cantidad de residuos que tienen como destino la eliminación en vertedero.
c) Objetivos de CONTROL
Mejorar la información y las estadísticas en materia de residuos, así como el control y seguimiento de la producción y gestión de residuos, simplificando en lo posible las cargas administrativas e impulsando la eAdministración en la gestión de residuos.
d) Objetivos para implicar a la SOCIEDAD
Avanzar en la corresponsabilidad de las Administraciones públicas, en cuanto a su propio impacto como generadora de residuos y en el efecto tractor que ejercen en las actividades económicas y el conjunto de la sociedad.
Impulsar la comunicación, sensibilización y formación de los ciudadanos y resto de los agentes implicados en la producción de residuos, así como el voluntariado ambiental.
e) Objetivos relacionados con el desarrollo de MERCADOS específicos relacionados con los residuos
Estimular el mercado de productos recuperados, materiales reciclados y materiales obtenidos a partir de residuos como el compost y la enmienda orgánica.
Procurar el desarrollo social y económico en actividades vinculadas al sector de residuos en el marco de la economía sostenible.
Promover la investigación, desarrollo e innovación en materia de productos y residuos.