La Autonomía Municipal.
A fin de entender la facultad que tienen los gobiernos autónomos descentralizados de dictar su propia normativa y cumplir así con la obligación de regular el cumplimiento de sus potestades, es necesario hacer un análisis de lo que consiste la autonomía, que en el Ecuador tiene muchos años por lo que haremos un recorrido por las constituciones ecuatorianas, donde veremos la evolución y progresión de la autonomía municipal.
En una revisión desde la primera Constitución ecuatoriana de 1830 se hace referencia únicamente a la existencia de municipalidades y sus atribuciones muy generales respecto a lo concerniente a la policía y educación.
En la Constitución de 1861, en su artículo 96 se determinaba lo siguiente:
“Art. 96.- Habrá Municipalidades provinciales, cantonales y parroquiales. La ley determinará sus atribuciones en todo lo concerniente a la policía, educación e instrucción de los habitantes de su localidad, sus mejoras materiales, recaudación, manejo e inversión de las rentas municipales, fomento de los establecimientos públicos y demás objetos y funciones a que deban contraerse.
- único.- Las parroquias en que no se puedan establecer Municipalidades quedarán sujetas a los acuerdos de la del cantón”. (CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1861)
En la Constitución de 1869, en su artículo 83 indicaba:
“Art. 83.- Habrá Municipalidades en todas las capitales de cantón, y serán presididas por los Jefes Políticos. La ley determinará sus atribuciones en todo lo concerniente a la
22
policía, educación e instrucción de los habitantes, de la localidad, sus mejores materiales, recaudación, manejo e inversión de las rentas municipales, fomento de los establecimientos públicos y demás objetos y funciones a que deban contraerse”. (CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1869)
En la Constitución de 1878, en su artículo 104 indicaba:
“Art. 104.- Para la administración de los intereses seccionales habrá Cámaras provinciales en los lugares que determine la ley, y Municipalidades en todos los cantones, sin más dependencia que la establecida por ella o por la Constitución. La ley determina sus atribuciones en todo lo concerniente a la policía, educación e instrucción de los habitantes de la localidad, mejoras materiales, creación, recaudación, manejo e inversión de sus rentas, fomento de los establecimientos públicos y demás objetos a que deban contraerse”. (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1878)
En la Constitución de 1884 indicaba:
“Art. 118.- Para la administración de los intereses seccionales, habrá Municipalidades. La ley determinará su organización y atribuciones en todo lo concerniente a la educación e instrucción de los habitantes de la localidad; policía; mejoras materiales; creación, recaudación, manejo e inversión de las rentas; fomento de los establecimientos públicos, y más objetos de su incumbencia”. (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1884)
En la Constitución de 1897 únicamente se establece la existencia de municipalidades, sin que se mencione en ninguna disposición nada referente a su autonomía, lo que es lógico pensar por cuanto la división territorial estaba naciendo con una nueva estructura y por ende no tenían muchas competencias las municipalidades, así tenemos la disposición del artículo 122:
23
“Art. 122.- Para la administración de los intereses seccionales, habrá Municipalidades. La ley determinará su organización y atribuciones en todo lo concerniente a la educación e instrucción de los habitantes de la localidad; policía; mejoras materiales; creación, recaudación, manejo e inversión de las rentas; fomento de los establecimientos públicos y más objetos a que deban atender”. (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1897)
En la Constitución de 1906 se puede apreciar que únicamente se limita a la división territorial en provincias y cantones, estableciendo de manera general la autonomía de las municipalidades, que se encontraba establecida en el artículo 141:
“Art. 141.- Las Municipalidades son autónomas en el ejercicio de sus funciones e independientes de los otros Poderes Públicos, dentro de la Constitución y de las leyes generales del Estado, y sus miembros serán responsables ante los jueces respectivos por los abusos que cometan, colectiva o individualmente”. (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1906)
La Constitución de 1945 por primera vez se reconoce una básica autonomía de las municipalidades frente a los individuos, así tenemos la disposición del artículo 111 que decía:
“Art. 111.- La ley determinará la integración y funcionamiento de las Municipalidades y de los Consejos Provinciales y Parroquiales. También establecerá las garantías de la autonomía municipal y las del individuo frente al municipio”. (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1945)
En la Constitución de 1946 se puede apreciar de manera el reconocimiento de una autonomía económica de las municipalidades, así tenemos la disposición del artículo 129 que decía:
24
“Art. 129.- Ninguna ley posterior podrá privar, en todo ni en parte, a los Municipios, del derecho que tienen sobre el producto del impuesto a la propiedad urbana. La Ley fijará los impuestos y rentas específicas, de manera que quede garantizada su autonomía económica”. (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1946)
En la Constitución de 1967 vemos una evolución en el concepto de la autonomía municipal, vemos que se va fortaleciendo a las municipalidades y se reconoce ya una autonomía funcional y económica, así tenemos la disposición del artículo 242:
“Art. 242.- Municipios.- Los Municipios gozan de autonomía funcional y económica para el cumplimiento de los fines que les son propios.
La ley se encargará de dar eficaz aplicación al principio de la autonomía, y propenderá al fortalecimiento y desarrollo de la vida municipal; determinará las atribuciones, deberes de los municipios, y dentro de las normas constitucionales podrá establecer distintos regímenes, atendiendo a la población, recursos económicos e importancia de cada cantón”. (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1967) En la Constitución de 1978, se fortalece la autonomía de las municipalidades que venía en crecimiento con las constituciones anteriores, tal es así que adicionalmente se reconoce que los municipios gozan de autonomía administrativa, que no constaba en las constituciones anteriores, así tenemos la disposición del artículo 122:
“Art. 122.- Los consejos provinciales y los municipios gozan de autonomía funcional, económica y administrativa. La ley determina su estructura, integración y funcionamiento y da eficaz aplicación al principio de la autonomía; propende al fortalecimiento y desarrollo de la vida provincial y municipal; y, determina las atribuciones y deberes de los consejos provinciales y los municipios.
25
Puede establecer distintos regímenes atendiendo a la población, recursos económicos e importancia de cada circunscripción. Sus rentas no pueden ser inferiores a las actuales y se incrementarán de acuerdo con la ley.
Sólo en virtud de ley puede imponerse deberes y regulaciones a los consejos provinciales o a los municipios. Ningún funcionario o autoridad extraños intervendrán en su administración”. (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1978)
La Constitución Política de la República del año 1998 es mucho más explícita en su definición de autonomía, pues va mucho más allá y habla de una plena autonomía, así tenemos su artículo 228:
“Art. 228.- … Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en uso de su facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras”. (CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR, 1998)
Finalmente, en la Constitución de la República del 2008, máximo cuerpo legal ecuatoriano en su artículo 238 establece que:
“Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad territorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional…” (CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR, 2008)
Esto se complementa con la definición de autonomía que consta en el cuerpo normativo que rige a los gobiernos autónomos descentralizados que en su artículo 5 indica:
26
“La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales prevista en la Constitución comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de sus habitantes. Esta autonomía se ejercerá de manera responsable y solidaria. En ningún caso pondrá en riesgo el carácter unitario del Estado y no permitirá la secesión del territorio nacional…” (CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN, 2010)
En virtud de esta autonomía consagrada y atribuida a los gobiernos autónomos descentralizados, vemos que se encuentran plenamente facultados para auto determinarse y regularse a través de la creación de cuerpos normativos propios que rigen dentro de su circunscripción territorial, para lo cual únicamente deberán seguir un debido proceso conforme lo determinad en la ley; con la garantía de la no intervención de otro ente distinto.
Esta garantía de auto determinarse se basa en tres aspectos principales, autonomía política, que consiste en la facultad de impulsar procesos de desarrollo conforme a su historia, tradiciones y cultura, es decir a circunstancia propias del territorio; autonomía administrativa, que se refiere a su organización interna y gestión de recursos humanos y materiales; y, autonomía financiera, que se refiere a recibir sin condicionamientos los recursos de gobierno central, de manera directa y automática, así como la facultad de generar sus propios recursos mediante la generación de impuestos previstos en la ley, así como tasas y contribuciones especiales de mejoras reguladas de manera directa por la propia administración.
27 La facultad normativa de los GAD’s.
En virtud de la consagrada autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados, tienen la facultad de crear su propia normativa dentro de su jurisdicción, como así se encuentra estipulado en el artículo 57 letra a) del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, donde se faculta a los Concejos Municipales el dictar ordenanzas en el ámbito de sus competencias, las misas que se encuentran en armonía con lo determinado en la Constitución de la República.
El artículo 322 del Íbidem establece el debido proceso para la discusión y aprobación de los proyectos de ordenanzas municipales, que deberán ser discutidos al menos en dos debates para su aprobación, en sesiones celebradas en días distintos.
Dentro de las competencias que tienen los gobiernos municipales y metropolitanos se encuentra el regular el uso y ocupación del suelo urbano y rural conforme lo consagrado en el artículo 264 numeral 1) de la Constitución de la República, mismo que guarda concordancia con lo dispuesto en el artículo 55 letras a) y b) y artículo 466 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.
Es esta facultad normativa la que le ha permitido a los gobiernos autónomos descentralizados, crear su propia normativa para su auto regulación, pero siempre enmarcados en las disposiciones constitucionales y en el ordenamiento jurídico del país, acotando además que el mismo COOTAD garantiza esta autonomía, al establecer en su artículo 5 que tendrán autonomía administrativa, política y financiera, así como la garantía de esta autonomía determinada en el artículo 6 del mismo Cuerpo Legal, que prohíbe la intromisión por parte de función alguna o autoridad en sus decisiones.
28
De los Bienes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Los gobiernos autónomos descentralizados tiene dos clases de bienes: bienes de dominio privado y bienes del dominio público.
Los bienes de dominio público son aquellos cuya función primordial es la de prestación de servicios públicos, son inalienables, inembargables e imprescriptibles, y se subdividen en: bienes de uso público y bienes afectados al servicio público.
Los bienes de uso público son aquellos que son usados de manera directa y gratuita por los particulares, se encuentran fuera del mercado y no se encuentran contabilizados dentro de los activos de los gobiernos municipales y metropolitanos.
Los bienes afectados al servicio público por su parte constan en el activo de los gobiernos municipales y metropolitanos y cuentan con un avalúo; sin embargo han sido ejecutados, construidos o adquiridos con la finalidad de brindar un servicio público en el ámbito de la competencia.
Por su parte los bienes de dominio privado son los que no están destinados de manera directa a la prestación de algún servicio, y son administrados bajo las condiciones del mercado y conforme los principios del derecho privado.
Análisis del artículo 481 del COOTAD.
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización en el inciso final del artículo 481 determina lo siguiente:
“Por excedentes o diferencias se entenderán todas aquellas superficies de terreno que excedan del área original que conste en el respectivo título y que se determinen al efectuar una medición municipal por cualquier causa o que resulten como diferencia entre una
29
medición anterior y la última practicada, bien sea por errores de cálculo o de medidas. Estos excedentes o diferencias se adjudicarán al propietario del lote que ha sido mal medido cobrándole el precio de mercado”. (CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN, 2010)
Para iniciar con el análisis del artículo es necesario empezar por el epígrafe, pues éste se refiere a la compraventa de fajas o lotes que nada tiene que ver con los excedentes o diferencias producto de una medición.
Sin embargo, pese a que el epígrafe no lo menciona, en el primer inciso del artículo si se establece que parea efectos de enajenación, los terrenos de los gobiernos municipales o metropolitanos se considerarán como lotes, fajas, o como excedentes o diferencias provenientes de errores de medición.
Se define en qué consiste cada uno de ellos, pero se entiende del artículo que tanto los lotes, las fajas y los excedentes o diferencias provenientes de errores de medición, son bienes inmuebles de propiedad de los gobiernos municipales y metropolitanos; pero para ello deben haberlos adquirido de cualquiera de los modos de adquirir el dominio, por lo que deberán forman parte de su patrimonio conforme lo determinado en el artículo 414:
“Artículo 414.- Patrimonio.- Constituyen patrimonio de los gobiernos autónomos descentralizados los bienes muebles e inmuebles que se determinen en la ley de creación, los que adquieran en el futuro a cualquier título, las herencias, legados y donaciones realizadas a su favor, así como, los recursos que provengan de los ingresos propios y de las asignaciones del presupuesto general del Estado” (CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN, 2010)
Al determinarse que el patrimonio está conformado por los bienes adquiridos mediante lo determinado en la ley de creación, herencias, legados y donaciones, entendemos de manera
30
clara que existe un documento legal que respalde la propiedad de estos bienes inmuebles y que se encuentran debidamente inscritos en el registro de la propiedad respectivo.
Sin embargo, cuando se establece que forman parte del patrimonio los bienes que se adquieran a futuro a cualquier título, es muy amplia y ambigua la definición, pues existen varios mecanismos como así podemos citar los bienes adquiridos por expropiación, declaratoria de bienes mostrencos, áreas verdes, y más determinados en la ley.
Pero al revisar estos modos de adquirir los bienes inmuebles de los gobiernos autónomos descentralizados, podemos entender que las franjas y lotes son producto de cualquiera de estos procedimientos o afectaciones impuestas por las municipalidades o distritos metropolitanos, y que cuentan con la respectiva inscripción en el registro de la propiedad de la localidad; más no se puede deducir lo mismo de los excedentes o diferencias provenientes de errores de medición.
Nos preguntamos entonces, como adquieren la propiedad sobre estos bienes inmuebles los gobiernos municipales y metropolitanos, si no poseen ningún título de propiedad legalmente inscrito bajo los procedimientos legales regulados por el ordenamiento jurídico ecuatoriano, pues no existe una escritura pública ni un título de propiedad.
No podrían ser propietarios los gobiernos municipales y metropolitanos, pues partiendo de la definición realizada en el inciso final del artículo 481, no se encuentra determinada de manera exacta las dimensiones, linderos y superficie en general de éstos inmuebles, mal podrían existir entonces títulos, sin embargo la disposición legal establece su venta mediante un procedimiento de adjudicación.
31
La propiedad de los Gobiernos Autónomos Descentralizados sobre la diferencia de áreas por errores de medición.
Luego del análisis realizado de las clases de bienes de los gobiernos municipales y metropolitanos, así como del análisis del artículo 481 del COOTAD, tratemos de definir la propiedad de los excedentes o diferencias prevenientes de errores de medición.
Es evidente que estos bienes inmuebles no cuentan con un título de propiedad o documento traslativo de dominio con todas las formalidades y solemnidades determinados en el Código Civil, sin embargo, debemos entender al aplicar el artículo antes referido que es propiedad municipal.
Ahora bien, ser propiedad municipal en qué clase de bien inmueble lo podemos situar? No los podríamos catalogar como bienes de dominio público, pues no tienen como función primordial la prestación de un servicio público, por lo nos queda situarlo entre los bienes de dominio privado.
Al analizar la definición de bienes de dominio privado, podría encasillarse por cuanto tienen como finalidad la producción de recursos, y con la adjudicación que la norma dispone al valor del mercado, justamente producirían recursos en beneficio del gobierno municipal o metropolitano.
Como pueden considerarse de propiedad de los gobiernos autónomos descentralizados estos bienes inmuebles producto de un error de medición, y como puede disponerse su enajenación mediante una adjudicación, si el mismo Código Civil en su artículo 605 determina que solo los bienes que carecen de dueño son bienes del estado; y en el presente caso cabe preguntarse si efectivamente, estos bienes carecen de dueño?
32
El Reglamento General Sustitutivo de Bienes del Sector Público es la normativa vigente que regula los procedimientos de adquisición y enajenación tanto de bienes muebles como bienes inmuebles de todas las entidades del sector público, en las que se incluyes los gobiernos autónomos descentralizados.
De manera clara y general el artículo 14 determina que de manera previa a la enajenación se debe contar con los informes de que el bien es improductivo y en tal virtud son susceptibles de ser rematados, para lo cual se requiere la resolución de la máxima autoridad.
A partir de su artículo 32 del referido Reglamento se regula el procedimiento de remate de bienes inmuebles, donde se ratifica el hecho de la necesidad de contar con la resolución de la máxima autoridad, así como de la presencia de un Notario y la conformación de una Junta de Remates.
La adjudicación del bien se lo realiza al oferente que presente la mejor propuesta y que dentro de tres días posteriores al remate, sea calificado por la Junta de Remate; sin embargo podrá declararse la quiebra del remate en caso de no tener oferentes o no ser conveniente a los intereses institucionales, para lo cual y solo en este caso, la máxima autoridad podrá mediante resolución debidamente motivada, disponer la venta directa.
De la adjudicación como un mecanismo de enajenación de los bienes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Como hemos analizado, en el Reglamento General Sustitutivo de Bienes del Sector Público se establece los procedimientos para la enajenación de los bienes inmuebles del sector público, sin embargo, la Disposición General constante en el artículo 101 del referido Reglamento determina que las normas de éste reglamento de aplicarán de manera supletoria para los bienes de las municipalidades en cuando no se opongan a sus leyes orgánicas.
33
Como podemos observar, se regula un procedimiento general sin embargo no se interpone