Evolución de la Cooperación al Desarrollo, por país donante, en América Latina como
2. EL SURGIMIENTO DE LA COOPERACIÓN SUR-SUR EN AMÉRICA LATINA: CASO BRASIL Y VENEZUELA
2.1. Brasil: lucha contra el hambre y la pobreza, gobernanza global y multilateralismo
(…)En mi Gobierno, la acción diplomática del Brasil estará orientada por una perspectiva humanista y será, antes de todo, un instrumento del desarrollo nacional… el relacionamiento externo del Brasil deberá contribuir para la mejora de las condiciones de vida de la mujer y del hombre brasileños, elevando los niveles de renta y generando empleos dignos(…)La gran prioridad de la política externa durante mi Gobierno será la construcción de una América del Sur políticamente estable, próspera y unida, con base en ideales democráticos y de justicia social(…) - Discurso de Posesión de Luiz Inacio Lula Da Silva, Enero 4 de 2003-
De acuerdo a las estadísticas de 2014 del World factbook de la Central de Inteligencia de Estados Unidos, Brasil es un país megadiverso, es el quinto país más grande del planeta, siendo el más grande de Latinoamérica, y el sexto más
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poblado del mundo. Sin embargo, el interés político del país de sur va más allá del liderazgo que pueda obtener en el Sistema Internacional sus características
naturales; el país austral busca pasar de un Global Trader a Global Player (Duarte
& Trinidade, 2008).
Para ello, Brasil como potencia intermedia (Flemes D. , 2012) ha definido tres
grandes apuestas: la exportación de su modelo de lucha contra el hambre y la pobreza, la reformulación del balance de poder en la gobernanza global y la implementación del multilateralismo como componente fundamental de su política exterior. Lo cual, si bien se ve materializado con mayor fuerza y de forma integrada a partir del mandato presidencial de Luiz Inácio Lula Da Silva (2003- 2011), es posible evidenciar iniciativas, en la segunda mitad del siglo XX.
De acuerdo a la Agencia Brasilera de Cooperación, ABC, la primera iniciativa para la implementación de un sistema de Cooperación Internacional en el país sudamericano se da en 1950 con la creación de la Comisión Nacional de Asistencia Técnica, la cual fue conformada por la Secretaría de Planeación, el Ministerio de Relaciones Exteriores y de Ministerios Sectoriales y fue inicialmente creada para centralizar las solicitudes de cooperación técnica que realizaban instituciones brasileras a organismo a instituciones internacionales, es decir, para centralizar los flujos de cooperación internacional para Brasil como receptor.
Posteriormente, a partir del gobierno de Ernesto Geisel (1974-1979), Brasil se compromete con la fijación de un nuevo orden mundial en el que los países en desarrollo tengan mayor preponderancia en el devenir del Sistema Internacional.
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Por ello entre el gobierno de Geisel y Sarney (1985-1988) se definió la diversificación de las relaciones diplomáticas y comerciales, la denuncia de las asimetrías en los regímenes internacionales y la activa vinculación en plataformas multilaterales como el Movimiento de los No Alineados y el G-77, así como el
posicionamiento de Brasil como país en desarrollo y la reivindicación en el diálogo
en las coordenadas Norte-Sur y no en las Este-Oeste (Duarte & Trinidade, 2008).
Por esta razón, conscientes de la necesidad de una estructura institucional capaz de soportar las transformaciones en la política interna y el aumento en los flujos de cooperación, se crea en 1987 bajo el decreto Nº 94.973 y el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, la Agencia Brasilera de Cooperación, como parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, la cual es la
responsable de planear, coordinar, negociar, aprobar, ejecutar, acompañar y
avalar a nivel nacional, programas, proyectos y actividades de cooperación para el desarrollo en todas las áreas del conocimiento, recibida de otros países y organismos internacionales y aquella entre Brasil y países en desarrollo30.
Desde este momento, el país suramericano se involucra de forma más expedita no solo en la cooperación internacional como país receptor, sino que, en un intento de diversificar las relaciones internacionales, adjudica el rol de regulador de la cooperación internacional entre países en vías de desarrollo a la ABC.
Por su parte, como un giro a la política exterior brasilera post régimen militar, Fernando Collo de Mello, Presidente entre 1990-1992 buscó la inserción internacional a través del acercamiento a Estados Unidos como herramienta para la inserción internacional y el desarrollo nacional. Lo cual es descrito por Rafael
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Duarte y Manuela Trinidade a través de tres aspectos: el reconocimiento del agotamiento del modelo de desarrollo cepalino; la necesidad de la modernización mediante la internacionalización y la necesidad del fortalecimiento de la agenda con el país del norte como puente de acceso a la escena internacional.
Ahora, bien es cierto que el distanciamiento del modelo desarrollista cepalino y el interés de la aceptación de Estados Unidos, llevaron a Brasil a adoptar el modelo de desarrollo del Consenso de Washington, un modelo que mostró su poca aplicabilidad en los países de la región, e impulsó al país a compararse, a través de la internacionalización, con los países desarrollados, lo que implicó la imperante necesidad de innovar en la industria, el comercio, proteger la propiedad intelectual, diversificar sus socios comerciales y la reformulación de un modelo de desarrollo autóctono (neodesarrollismo) que le permitiera escalar de país en desarrollo a potencia regional.
Sin embargo, después de la destitución de Collor de Mello, la finalización del mandato de Itamar Franco (1992-1994) y la implementación del paquete de reformas neoliberales del Consenso de Washington, Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) recibe un país, que lejos de estar en las condiciones de potencia regional esperadas, estaba atravesando por una profunda crisis económica.
Para 1994, Cardoso, aún como funcionario del Gobierno de Franco puso en marcha un plan de estabilización económica, mezclando los conceptos
neoliberales de la época con la intervención del estado, denominado el Plan Real.
El cual, mediante la creación de un Programa de Acción Inmediata (PAI), para aliviar las necesidades más apremiantes de la crisis, la unificación de mecanismos cambiarios por medio de la Unidad Real de Valor (URV), la congelación de los
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salarios y la introducción de una nueva moneda, el Real, el cual remplazaba el cruceiro, quitándole tres ceros a la moneda. Todo ello en su conjunto, para frenar la inflación y dinamizar el mercado (CIDOB, 2011).
El éxito de esta restructuración llevó a Cardoso a lanzarse a la Presidencia de la República para ser electo sobre Lula Da Silva.
Durante su presidencia, Cardoso no solo implementó reformas económicas sino que basó su política exterior en acciones integracionistas bajo la estratégia de “círculos concentricos”, definiendo como prioridad, y medida de escala, Mercosur
en primer lugar, seguido por América del sur, el ALCA y la Unión Europea en su circulo final, abonando el terreno para la estratégia que sería desarrollada con mayor fuerza por Lula y posteriormente por Dilma Rousseff, la integración regional activa como herramienta para la inserción internacional, el fortalecimiento y diversificación del comercio con el animo de ser un global trader a corto plazo y un global player en el largo (Duarte & Trinidade, 2008).
De esta manera, la apuesta por el liderazgo regional en Mercosur, UNASUR y los
BRICS31, la vinculación de las Fuerzas Armadas en la misión de Naciones Unidas
para Haití, MINUSTAH32, empezó a disponer el terreno para aumentar su cuota de
poder en el sistema internacional, pasar de receptor a cooperante e incluso reformular el balance de poder en la sociedad de naciones con miras a postularse como miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas (Ayllón B. , Mutaciones y reconfiguraciones de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, 2013).
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Acrónimo para agrupar el foro conformado por las economías emergentes, potencias medias, Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica.
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Estas líneas de actuación fue determinada como estandarte del candidato del partido de los trabajadores, Luiz Inacio Lula Da Silva, quien en su discurso de
posesión como presidente presentó como prioridad la construcción de una
América del Sur políticamente estable, próspera y unida, con base en ideales democráticos y de justicia social (…)33, la lucha contra la pobreza y el lobby para
lograr la aprobación de la adhesión de nuevos miembros en el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas.
Sin embargo, consciente que para ser un global player las relaciones diplomáticas
no podrían limitarse a la región, Lula desde su primer año de mandato realizó una serie de giras por países principalmente en desarrollo y organismos internacionales, para la presentación de su programa de seguridad alimentaria, los programas de dinamización del mercado como bolsa familia, la promoción del país como destino de inversión y la generación de acuerdos comerciales y de cooperación técnica.
Si bien en ambos mandatos de Lula, la diplomacia presidencial estuvo presente, es posible evidenciarlo de forma más marcada en el primer año y medio como presidente, en el cual el primer mandatario realizó más viajes que en todo el mandato completo de su predecesor, Cardoso (Actis, 2011). De igual manera fue evidente la variación en los destinos e interlocutores con los que interactuaron, dando especial prioridad a países en desarrollo en América Latina, correspondiente al 60% de las visitas realizadas entre el 2003 y el 2006 y África, correspondiente al 25%; sobre medio oriente, Europa y Norte América (Duarte & Trinidade, 2008).
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Tabla No. 2
Para Actis (Actis E. , 2011), en el ámbito del desarrollo y la cooperación, una de las estrategias de Lula se fundamentó en la transformación productiva desde las condiciones microeconómicas, es decir, no solo crear condiciones internas sino promover la oferta, lo que llevó al país no solo a sacar a 28 millones de brasileros de la pobreza, reducir la desigualdad y mejorar el acceso a la educación, sino a logro pasar del deudor del Fondo Monetario Internacional pagando una deuda que ascendía a 16.000 millones de dólares para ser luego prestatario de 14.000
millones de dólares34, oficializando las capacidades técnicas requeridas por otros
países en desarrollo e incluso potencias medias o regionales como Sudáfrica, uno de los mayores beneficiarios y aliados de la cooperación al desarrollo del Brasil, para lograr la transición al desarrollo con modelos más ajustados a sus particularidades con un hibrido entre el neoliberalismo y el neodesarrollismo.
A partir de estas nuevas condiciones en capacidades técnicas, conocimiento ambiental, capacidades militares y recursos líquidos disponibles, Brasil inclina la
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Entrevista Revista Semana al Presidente Inacio Lula Da Silva, disponible en:
http://www.semana.com/mundo/articulo/asi-saco-gobierno-lula-da-silva-28-millones-brasileros- pobreza/244371-3
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balanza en su favor para el ingreso al club de los decisión-makers y promotores
del desarrollo entre los países no industrializados para la construcción de un discurso diferente entorno al desarrollo a partir de la teoría de la modernización o el modelo del Consenso de Washington y el fortalecimiento de relaciones con los otros en desarrollo mediante el modelo de cooperación Sur-Sur en torno a dimensiones políticas, comerciales y técnicas(Ayllón B. , 2012).
Para ello, Brasil ha realizado un importante esfuerzo para incrementar los flujos de cooperación internacional en asistencia humanitaria, pasando de USD 0,7 millones en el 2005 a USD 43,5 millones en el 2009; de USD 17,5 millones a USD 48,8 millones en Cooperación técnica, científica y tecnológica; y, aún de forma más significativa, a organismo internacionales al pasar de USD 189 millones a USD 247,6, siendo este último una clara evidencia del interés de Brasil de influir en la gobernanza global.
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Por otra parte, haciendo uso del softpower, Brasil ha buscado extender su área de
influencia y abanico de aliados entre países que comparten sus vocación y principios para el relacionamiento internacional, ha buscado crear escenarios
como el Foro IBSA o G335 creado en 2003 con India y Sudáfrica para establecer
una “coalición interestatal entre poderes regionales”, pero al mismo tiempo
aprovechar las plataformas como los BRICS36 para reafirmarse como país
emergente y posicionarse en el imaginario colectivo potencia regional (Ayllón B. , 2012).
Según Esteban Actis, desde el inicio del Gobierno de Lula hasta julio de 2010
fueron ejecutados, bajo coordinación de la ABC, un total de 475 proyectos de cooperación técnica y 1.014 actividades aisladas (misiones formativas, visitas de técnicos, etc.). Por regiones, la distribución financiera de estos proyectos se concentraba en África (48% y 36 países beneficiarios), América Latina y Caribe (41% y 30 países beneficiarios) y Asia/Oriente Medio (11%) y los principales sectores de actuación fueron aquellos donde las capacidades y conocimientos acumulados por las instituciones brasileñas son más relevantes y reconocidos, encabezados por la agricultura (21,8%), la salud (16,2%), la educación y capacitación técnica (12,1%), el medio ambiente (7,43%), la seguridad (6,2%), la administración pública (5,8%) y el desarrollo social (5,3%).
Así mismo, en una clara señal del interés de convertirse en una alternativa a los polos de poder estadounidense y europeo en el sistema internacional tradicional, Brasil junto a Rusia, India, China y Sudáfrica anunciaron la creación de un banco de fomento enmarcado en los BRICS como alternativa a los tradiciones Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, con el objetivo de financiar la
35 Foro de dialogo formalizado entre Brasil, India y Sudáfrica a través de la declaración de Brasil de Junio de
2003.
36 Acrónimo empleado por Jim O´Neill en 2001 para agrupar las principales economías emergentes de la
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modernización de infraestructura, el desarrollo sostenible y la carencia de reservas internacionales en periodos de crisis en países en desarrollo (Ontiveros, 2014).
Gráfico No. 10
Fuente: elaboración propia a partir de datos en “La estrategia "hibrida" de desarrollo del gobierno de Lula: neodesarrollismo heterodoxo” (Actis, 2011)
En cuanto a la región, Brasil en el rol de paymaster y promotor de la integración en
América del Sur y lucha contra la pobreza se ha convertido en el mayor financiador del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur, FOCEM, así como la estructuración de líneas de crédito para la actualización de infraestructura a través del Banco Nacional para el Desarrollo Económico y Social, BNDES (Ayllón B. , 2012).
Otra de las líneas con las cuales Brasil hace presencia en países desarrollados y en vías de desarrollo es a través de la Inversión Extranjera Directa, la cual ha
Mozambique; 15,70% Timor Oriental; 15,10% Guinea Bissau; 14,40% Haití; 13,10% Cabo Verde; 9,70% Paraguay; 7,45% Guatemala; 6,30% Santo Tomé y Prícipe; 6,90% Angola; 4,76% Urugay; 3,26% Cuba; 2,90%