Los presentes artículos se entenderán sin perjuicio de la Carta de las Naciones Unidas.
2. TEXTODELPROYECTODEARTÍCULOS CONSUSCOMENTARIOS
77. El texto del proyecto de artículos con sus comenta- rios, aprobado por la Comisión en su 53.º período de se- siones, se reproduce a continuación:
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR HECHOS INTERNACIONALMENTE ILÍCITOS
Comentario general
1) En los presentes artículos se formulan, por vía de codificación y desarrollo progresivo, las normas básicas de derecho internacional relativas a la responsabilidad de los Estados por sus hechos internacionalmente ilícitos. El análisis insiste sobre todo en las normas secundarias de la responsabilidad del Estado: es decir, en las condi- ciones generales que han de satisfacerse, en derecho inter- nacional, para que el Estado sea considerado responsable de acciones u omisiones ilícitas, y en las consecuencias jurídicas que nacen de esas acciones u omisiones. No se intenta definir en ellos el contenido de la violación de obligaciones internacionales que da lugar a la responsa- bilidad. Ésta es la función de las normas primarias, cuya codificación entrañaría la reformulación de la mayor par- te del derecho internacional sustantivo, tanto consuetudi- nario como convencional.
2) Roberto Ago, que se encargó de fijar la estructura y la orientación básicas del proyecto, consideraba que los artículos debían determinar:
los principios que regían la responsabilidad de los Estados por hechos ilícitos internacionales y en mantener una rigurosa distinción entre esa labor y la de definir las normas que imponían a los Estados obligacio- nes cuya violación podía entrañar responsabilidad. [...] [U]na cosa era definir una norma y el contenido de la obligación por ella impuesta y otra muy distinta determinar si se había infringido esa obligación y cuáles debían ser las consecuencias de tal infracción32.
3) Considerada la existencia de una norma primaria que impone a un Estado una obligación en derecho interna- cional y suponiendo que se trate de saber si ese Estado ha cumplido la obligación, se plantean varias otras cuestio- nes de carácter general. Entre ellas figuran:
a) La función del derecho internacional, en cuan-
to ordenamiento distinto del derecho interno del Estado interesado, en la calificación del comportamiento como ilícito;
b) La determinación de las circunstancias en que el
comportamiento debe atribuirse al Estado como sujeto de derecho internacional;
c) La determinación del momento en que se produce
o se ha producido una violación de la obligación inter- nacional por un Estado y del tiempo durante el cual se produce o se ha producido;
d) La determinación de las circunstancias en que un
Estado puede ser responsable del comportamiento de otro Estado incompatible con una obligación internacional de este último;
e) La definición de las circunstancias en que cabe
excluir la ilicitud del comportamiento según el derecho internacional;
f) La determinación del contenido de la responsabili-
dad de los Estados, es decir, las nuevas relaciones jurídi- cas que nacen de la comisión, por un Estado, de un hecho internacionalmente ilícito, con respecto a la cesación del hecho ilícito y la reparación del perjuicio causado;
g) La determinación de los requisitos previos, de
forma o de fondo, para que un Estado pueda invocar la responsabilidad de otro Estado y de las circunstancias en que puede perderse ese derecho a invocar tal responsabi- lidad;
h) La determinación de las condiciones en que un Es-
tado tiene derecho a responder a la violación de una obli- gación internacional adoptando contramedidas destinadas a lograr el cumplimiento de las obligaciones del Estado responsable con arreglo a los presentes artículos.
Esta es la esfera de las normas secundarias de la responsa- bilidad de los Estados.
4) Hay varias materias que no pertenecen al ámbito de la responsabilidad de los Estados tal como se trata en los presentes artículos:
32 Anuario... 1970, vol. II, pág. 331, documento A/8010/Rev.1,
a) Como ya se ha señalado, los artículos no tienen
por objeto especificar el contenido de las obligaciones establecidas por determinadas normas primarias, o su interpretación. Tampoco se refieren a la cuestión de sa- ber si una obligación primaria determinada está en vigor respecto de un Estado y durante cuánto tiempo lo está. Es función del derecho de los tratados determinar si un Estado es parte en un tratado válido, si el tratado está en vigor respecto de ese Estado, qué disposiciones de ese tratado están en vigor respecto de ese Estado y cómo ha de interpretarse el tratado. Lo mismo se aplica, mutatis
mutandis, a otras «fuentes» de obligaciones internacio-
nales, como el derecho internacional consuetudinario. Los artículos parten de la existencia y el contenido de las normas primarias del derecho internacional tal como se hallan en el momento considerado; constituyen el marco que permite determinar si se han violado las obligaciones de cada Estado y qué consecuencias jurídicas tiene esa violación para otros Estados.
b) Las consecuencias que se regulan en los artícu-
los son las que entraña un hecho internacionalmente ilí- cito como tal33. En ningún momento se intenta analizar las consecuencias de una violación sobre la validez o el efecto vinculante de la norma primaria (por ejemplo, el derecho del Estado lesionado a dar por terminado un tra- tado o suspender su aplicación por violación grave, como se refleja en el artículo 60 de la Convención de Viena de 1969). Tampoco se tratan en los artículos las consecuen- cias indirectas o adicionales que puede tener la reacción de las organizaciones internacionales a un comportamien- to ilícito. En el desempeño de sus funciones, las organi- zaciones internacionales pueden verse en la necesidad de pronunciarse sobre si un Estado ha violado una obli- gación internacional. Ahora bien, cuando así ocurre, las consecuencias serán las determinadas por el instrumen- to constitutivo de la organización o en el marco de ese instrumento, y esa cuestión queda fuera del ámbito de los artículos. Tal es el caso, en particular, de las medidas adoptadas por las Naciones Unidas en virtud de la Carta de las Naciones Unidas, que quedan expresamente reser- vadas por el artículo 59.
c) Los artículos sólo tratan de la responsabilidad por
un comportamiento internacionalmente ilícito. Pueden existir casos en que los Estados incurran en obligacio- nes de indemnizar por las consecuencias perjudiciales de un comportamiento que no está prohibido, y que inclu- so puede estar expresamente permitido, por el derecho internacional (por ejemplo, la indemnización por bienes debidamente expropiados con fines de utilidad pública). También puede haber casos en que un Estado esté obli- gado a restablecer el statu quo ante después de que se ha llevado a cabo alguna actividad lícita. Estos requisi- tos de indemnización o de restauración pueden entrañar obligaciones primarias: lo que entrañaría la responsabili- dad internacional del Estado de que se trate sería no ha- ber pagado la indemnización o no haber restablecido el
statu quo. En consecuencia, a los efectos de los presentes
artículos, la responsabilidad internacional resulta exclusi-
33 A los efectos de los artículos, la expresión «hecho internacio-
nalmente ilícito» comprende la omisión y abarca el comportamiento consistente en varias acciones u omisiones que juntas equivalen a un hecho internacionalmente ilícito. Véase el párrafo 1 del comentario al artículo 1.
vamente de un hecho ilícito contrario al derecho interna- cional. Esto se refleja en el título de los artículos.
d) Los artículos se refieren sólo a la responsabilidad
de los Estados por un comportamiento internacionalmen- te ilícito, dejando a un lado las cuestiones de responsa- bilidad de las organizaciones internacionales o de otras entidades distintas de los Estados (véanse los artículos 57 y 58).
5) En cambio, los presentes artículos tratan de toda la esfera de la responsabilidad de los Estados. En conse- cuencia, no se limitan a la violación de obligaciones de carácter bilateral, por ejemplo en virtud de un tratado bi- lateral con otro Estado. Los artículos se aplican a todas las obligaciones internacionales de los Estados, ya se trate de obligaciones para con uno o varios Estados, para con un particular o un grupo, o para con la comunidad internacio- nal en conjunto. Al ser de carácter general, los artículos también son, en su mayor parte, de naturaleza subsidiaria. En principio, los Estados pueden especificar, al establecer una norma o al aceptar sujetarse a ella, que la violación de esa norma entrañará únicamente consecuencias parti- culares y, por consiguiente, excluir las normas ordinarias de la responsabilidad. Así se indica claramente en el ar- tículo 55.
6) Los presentes artículos se dividen en cuatro partes. La primera se titula «El hecho internacionalmente ilícito del Estado» y trata de las condiciones que deben darse para que nazca la responsabilidad internacional del Esta- do. La segunda parte, «Contenido de la responsabilidad internacional del Estado», se refiere a las consecuencias jurídicas para el Estado responsable del hecho internacio- nalmente ilícito, principalmente en lo referente a la cesa- ción y a la reparación. La tercera parte se titula «Modos de hacer efectiva la responsabilidad internacional del Es- tado». En ella se determinan el Estado o los Estados que pueden reaccionar ante un hecho internacionalmente ilíci- to y se especifican las modalidades según las cuales puede manifestarse esa reacción, en particular, en determinadas circunstancias, la adopción de las contramedidas que re- sulten necesarias para que cese el hecho ilícito y se re- paren sus consecuencias. La cuarta parte contiene ciertas disposiciones generales aplicables a todos los artículos.
PRIMERAPARTE
EL HECHO INTERNACIONALMENTE ILÍCITO DEL ESTADO
En la primera parte se definen las condiciones genera- les que deben darse para que nazca la responsabilidad del Estado. En el capítulo I se sientan tres principios básicos de la responsabilidad, de los cuales parte todo el conjunto de artículos. En el capítulo II se definen las condiciones en que cabe atribuir un comportamiento al Estado. El ca- pítulo III enuncia en términos generales las condiciones en que ese comportamiento constituye una violación de una obligación internacional del Estado. El capítulo IV se refiere a ciertos casos excepcionales en que un Estado puede ser responsable del comportamiento de otro Esta- do que no está en conformidad con una obligación inter- nacional de este último. En el capítulo V se definen las circunstancias que excluyen la ilicitud de un comporta-
miento que no es conforme a las obligaciones internacio- nales de un Estado.
CAPÍTULO I
PRINCIPIOS GENERALES
Artículo 1. Responsabilidad del Estado por sus hechos internacionalmente ilícitos
Todo hecho internacionalmente ilícito del Estado genera su responsabilidad internacional.
Comentario
1) En el artículo 1 se enuncia el principio básico en que descansa todo el proyecto de artículos, a saber, que toda violación del derecho internacional por un Estado entra- ña la responsabilidad internacional de éste. El hecho in- ternacionalmente ilícito de un Estado puede consistir en una o varias acciones u omisiones o en una combinación de ambas cosas. La existencia de un hecho internacional- mente ilícito depende, en primer lugar, de los requisitos de la obligación que presuntamente se ha violado y, en segundo lugar, de las condiciones en que se verifica ese hecho y que se exponen en la primera parte. La expresión «responsabilidad internacional» abarca las relaciones ju- rídicas nuevas que nacen, en derecho internacional, del hecho internacionalmente ilícito de un Estado. El conte- nido de esas nuevas relaciones jurídicas se especifica en la segunda parte.
2) La CPJI aplicó en varios asuntos el principio enun- ciado en el artículo 1. Por ejemplo, en el asunto Phos-
phates du Maroc, la Corte afirmó que cuando un Estado
comete un hecho internacionalmente ilícito contra otro, la responsabilidad internacional queda establecida «direc- tamente entre los dos Estados»34. La CIJ ha aplicado el principio en varias ocasiones, por ejemplo en el asunto
Détroit de Corfou35, en el asunto Activités militaires et
paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci36 y en el
caso Projet Gabcikovo-Nagymaros37. La Corte también se refirió al principio en sus opiniones consultivas en el asunto Réparation38, y sobre la Interprétation des trai-
tés de paix 39, en la que aclaró que la «negativa a cum-
plir una obligación de un tratado entraña responsabilidad internacional»40. Los tribunales arbitrales han afirmado
34 Phosphates du Maroc, fallo, 1938, C.P.J.I., série A/B n.º 74,
pág. 10, en la pág. 28. Véase también Vapeur Wimbledon, 1923, C.P.J.I.,
série A n.º 1, pág. 15, en la pág. 30; Usine de Chorzów, competencia,
fallo n.º 8, 1927, C.P.J.I., série A n.º 9, pág. 21, y, fondo, fallo n.º 13,
1928, C.P.J.I., série A n.º 17, pág. 29.
35 Détroit de Corfou, fondo, fallo, C.I.J. Recueil 1949, pág. 4, en
la pág. 23.
36 Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre
celui-ci (Nicaragua c. Estados Unidos de América), fondo, fallo, C.I.J. Recueil 1986, pág. 14, en la pág. 142, párr. 283, y pág. 149, párr. 292.
37 Projet Gabcikovo-Nagymaros (véase la nota 27 supra), pág. 38,
párr. 47.
38 Réparation des dommages subis au service des Nations Unies,
opinión consultiva, C.I.J. Recueil 1949, pág. 174, en la pág. 184.
39 Interprétation des traités de paix conclus avec la Bulgarie, la
Hongrie et la Roumanie, segunda fase, opinión consultiva, C.I.J. Recueil 1950, pág. 221.
40 Ibíd., pág. 228.
repetidas veces este principio, por ejemplo en el asunto
Réclamations des sujets italiens résidant au Pérou41, el asunto de la Dickson Car Wheel Company42, el asunto
de la International Fisheries Company43, el asunto Biens
britanniques au Maroc espagnol44, y en el asunto de la Armstrong Cork Company45. En el asunto del Rainbow
Warrior46 el tribunal arbitral señaló que «toda violación,
por un Estado, de cualquier obligación, sea cual fuere su origen, da lugar a la responsabilidad del Estado»47.
3) Que todo hecho internacionalmente ilícito de un Estado entraña la responsabilidad internacional de ese Estado y, por consiguiente, da lugar a nuevas relaciones jurídicas internacionales, además de las que existían antes que se produjera el hecho, es un principio que ha sido ampliamente reconocido tanto antes48 como después49 de que la Comisión formulara el artículo 1. Es cierto que al comienzo hubo divergencias de opinión sobre la de- finición de las relaciones jurídicas surgidas de un hecho internacionalmente ilícito. En uno de los enfoques, rela- cionado con los trabajos de Anzilotti, se describen las consecuencias jurídicas de un hecho internacionalmente ilícito exclusivamente en función de una relación bilate- ral vinculante, que se establecía entonces entre el Estado infractor y el Estado lesionado y en la que la obligación
41 En siete de esos laudos, dictados en 1901, se reitera que «un prin-
cipio de derecho internacional reconocido universalmente dice que el Estado es responsable por las violaciones del derecho de gentes come- tidas por sus agentes…», Naciones Unidas, Recueil des sentences ar-
bitrales, vol. XV (n.º de venta: 66.V.3), págs. 399 (demanda Chiessa),
401 (demanda Sessarego), 404 (demanda Sanguinetti), 407 (demanda Vercelli), 408 (demanda Queirolo) 409 (demanda Roggero) y 411 (de- manda Miglia).
42 Dickson Car Wheel Company (U.S.A.) c. United Mexican States,
Naciones Unidas, Recueil des sentences arbitrales, vol. IV (n.º de ven- ta: 1951.V.1), pág. 669, en la pág. 678 (1931).
43 International Fisheries Company (U.S.A.) c. United Mexican Sta-
tes, ibíd., pág. 691, en la pág. 701 (1931).
44 Según el árbitro, Max Huber, es un principio indiscutible el de
que «la responsabilidad es corolario necesario de los derechos. Todos los derechos de orden internacional tienen como consecuencia una res- ponsabilidad internacional», Naciones Unidas, Recueil des sentences
arbitrales, vol. II (n.º de venta: 1949.V.1), pág. 615, en la pág. 641
(1925).
45 Para la Comisión de Conciliación Ítalo-Americana, ningún Esta-
do «puede escapar a la responsabilidad que nace del ejercicio de una acción ilícita desde el punto de vista de los principios generales del de- recho internacional», Naciones Unidas, Recueil des sentences arbitra-
les, vol. XIV (n.º de venta: 1965.V.4), pág. 159, en la pág. 163 (1953).
46 Affaire concernant les problèmes nés entre la Nouvelle-Zélande et
la France relatifs à l’interprétation ou à l’application de deux accords conclus le 9 juillet 1986, lesquels concernaient les problèmes découlant de l’affaire du Rainbow Warrior, Naciones Unidas, Recueil des senten- ces arbitrales, vol. XX (n.º de venta: E/F.93.V.3), pág. 215 (1990).
47 Ibíd., pág. 251, párr. 75.
48 Véanse por ejemplo D. Anzilotti, Corso di diritto internazionale,
4.ª ed., Padua, CEDAM, 1955, vol. I, pág. 385; W. Wengler, Völker-
recht, Berlín, Springer, 1964, vol. I, pág. 499; G. I. Tunkin, Teoria mezhdunarodnogo prava, Moscú, Mezhdunarodnye otnoshenia, 1970,
pág. 470 (trad. inglesa de W. E. Butler, Theory of International Law, Londres, George Allen and Unwin, 1974, pág. 415); y E. Jiménez de Aréchaga, «International responsibility», en M. Sørensen (ed.), Manual
of Public International Law, Londres, Macmillan, 1968, pág. 533.
49 Véanse por ejemplo I. Brownlie, Principles of Public Internatio-
nal Law, 5.ª ed., Oxford University Press, 1998, pág. 435; B. Confor-
ti, Diritto internazionale, 4.ª ed., Milán, Editoriale Scientifi ca, 1995, pág. 332; P. Daillier y A. Pellet, Droit international public (Nguyen
Quoc Dinh), 6.ª ed., París, Librairie générale de droit et de jurispru-
dence, 1999, pág. 742; P.-M. Dupuy, Droit international public, 4.ª ed., París, Dalloz, 1998, pág. 414; y R. Wolfrum, «Internationally wrong- ful acts», en R. Bernhardt (ed.), Encyclopedia of Public International
del primer Estado de hacer una reparación se contraponía al derecho «subjetivo» del segundo a exigir esa repara- ción. Otra opinión, afín a las tesis de Kelsen, partía de la idea de que el orden jurídico es de naturaleza coactiva y consideraba la autorización dada al Estado lesionado de aplicar una sanción coactiva contra el Estado responsable como la consecuencia jurídica primaria que se desprendía directamente del hecho ilícito50. Según esta opinión, el derecho internacional general permitía al Estado lesiona- do reaccionar ante un hecho ilícito; la obligación de repa- ración se trataba como subsidiaria, un medio por el cual el Estado responsable podía evitar la aplicación de medidas coactivas. Según una tercera opinión, que finalmente fue la que prevaleció, las consecuencias de un hecho interna- cionalmente ilícito no pueden limitarse ni a la reparación ni a una «sanción»51. En derecho internacional, como en cualquier ordenamiento jurídico, el hecho ilícito puede dar lugar a varios tipos de relaciones jurídicas, según las circunstancias.
4) También han diferido las opiniones sobre la cuestión de que las relaciones jurídicas que nacen de la existencia de un hecho internacionalmente ilícito son esencialmente bilaterales, es decir, sólo tienen que ver con las relaciones entre el Estado responsable y el Estado lesionado. Se ha venido reconociendo cada vez más que algunos hechos ilícitos entrañan la responsabilidad del Estado que los rea- liza para con varios Estados o muchos Estados o incluso para con la comunidad internacional en conjunto. La CIJ dio un paso importante en esa dirección en el asunto de la
Barcelona Traction cuando advirtió que:
Debe hacerse una distinción esencial entre las obligaciones de un Estado respecto de la comunidad internacional en su conjunto y las obligaciones respecto de otro Estado en el ámbito de la protección di- plomática. Por su propia naturaleza, las primeras obligaciones mencio- nadas conciernen a todos los Estados. Habida cuenta de la importancia de los derechos en cuestión, cabe considerar que todos los Estados tie- nen un interés legítimo en su protección; se trata de obligaciones erga
omnes52.
Todo Estado, en virtud de su condición de miembro de la comunidad internacional, tiene un interés jurídico en la protección de ciertos derechos básicos y en el cumpli- miento de ciertas obligaciones esenciales. Entre ellas la Corte citó como ejemplo «el hecho de haber sido puestos fuera de la ley los actos de agresión y genocidio» y tam- bién señaló que «deben tenerse presentes los principios y normas que conciernen a los derechos fundamentales de la persona humana, en especial la represión de la prácti- ca de la esclavitud y la discriminación racial»53. En otros asuntos, la Corte ha vuelto a reafirmar esta idea54. Las