Casos de estudio: El barrio de La Boca y el partido de Avellaneda

El barrio de La Boca es uno de los más antiguos de la ciudad de Buenos Aires que nació como puerto en un área anegadiza. En el imaginario urbano, La Boca siempre ha sido considerada como un área marginal de la ciudad, a pesar de los proyectos de renovación urbana que se están impulsando desde el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) en los últimos años. Entre otros aspectos que juegan en la construcción negativa de este imaginario, las inundaciones (y el alto grado de contaminación asociado a estas) ocupan un rol significativo. Precisamente, la peligrosidad más importante de La Boca es la inundación originada en “sudestadas” y lluvias intensas.

En el año 2001 el barrio tenía 39.396 habitantes en una superficie de 3,3 km (1,29% de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) con una densidad de 11.938 hab./km2 (1,65% de la Ciudad).

Las instituciones del GCBA que tienen a cargo el manejo de las inundaciones en las distintas instancias son:

� Prevención: Dirección de Emergencias Sociales y Defensa Civil (DESyDC) y Cuerpo de Emergencias en la Vía Pública (CEVIP) de la Subsecretaría de Logística y Emergencias; Dirección de Hidráulica de la Secretaría de Infraestructura y Planificación.

� Respuesta: Dirección de Emergencias Sociales y Defensa Civil (DESyDC) y Cuerpo de Emergencias en la Vía Pública (CEVIP) de la Subsecretaría de Logística y Emergencias; Sistema de Atención Médica de Emergencia (SAME).

� Rehabilitación: Dirección de Emergencias Sociales y Defensa Civil (DESyDC) de la Subsecretaría de Logística y Emergencias; Secretaría de Salud; Secretaría de Infraestructura y Planificación.

El análisis de documentos públicos y las entrevistas realizadas han permitido establecer que estas instituciones actúan de forma desarticulada y muchas veces sus intervenciones se superponen. Se han detectado, además, actitudes de desconfianza entre las oficinas públicas (más ligadas a la toma de decisión) y las instituciones técnicas que participan en la preparación y respuesta frente a catástrofes, como lo son el Servicio Meteorológico Nacional (que emite las alertas meteorológicas por tormentas severas) y el Servicio de Hidrología Naval (que emite las alertas hidrológicas ante sudestadas). El desajuste institucional se completa con carencia de canales de comunicación entre las instituciones y la población.

El tipo de respuesta desarrollado por estas instituciones de gobierno siempre estuvo asociado a la construcción de obras de ingeniería como medida de mitigación sin haberse prácticamente contemplado medidas no estructurales, incluyendo instrumentos de planificación urbana para áreas peligrosas. Puede decirse que el manejo de la inundación estuvo siempre separado de la planificación urbana, como dos instancias sin relación entre sí.

La intervención estructural más importante de la última década fue la construcción de una defensa costera frente a sudestadas, que incluye, además, sectores de muelles operativos y turísticos, pero que sin embargo se ha realizado sin haber contemplado la hipótesis de aumento en el nivel del mar. De esta forma los fines de esta obra pública no solo están asociados a la mitigación de inundaciones sino también a la valorización del barrio promovida desde el GCBA. Sin embargo, desde el punto de vista de la construcción del riesgo, estos

procesos instalan un falso sentimiento de seguridad que debilita las pautas culturales de los habitantes (redes informales de alerta entre vecinos, por ejemplo), ocultando el riesgo por inundaciones.

Todos los problemas señalados tienen una compensación en ciertos aspectos positivos que podrían considerase como potencialidades de cambio. Se trata de los cambios recientes en el organigrama del GCBA que han colocado dentro de la misma oficina el área de planificación urbana y el de obras públicas. Por otro lado, y también a nivel de decisión política, se han incorporado recientemente algunas medidas no estructurales en los últimos planes para prevención de inundaciones. Finalmente, y en otro nivel, la fuerte tradición participativa y el conocimiento que los vecinos del barrio tienen respecto de las inundaciones (cómo prepararse, como responder, como ayudarse) son ejemplos importantes de cómo procesos de adaptación pueden tender a la reducción de su propia vulnerabilidad.

El municipio de Avellaneda, localizado frente al barrio de La Boca con el Riachuelo como límite entre ambos, es uno de los centros de población más antiguos cercanos a la ciudad de Buenos Aires. Situado sobre un área inundable, ha tenido un perfil industrial desde sus orígenes como ciudad. Desde la década de 1940 el municipio tiene niveles altos de urbanización (mayores al 90%). Los principales peligros en Avellaneda están asociados a las inundaciones y la contaminación.

Su población total en 2001 era de 328.980 habitantes, en un área de 55 km2. De acuerdo con estos datos, la densidad de población era de 5.993 habitantes/km2.

Como lo señala la Ley de Defensa Civil para todos los municipios argentinos, la principal institución municipal encargada del manejo de los desastres en Avellaneda es la Junta Municipal de Defensa Civil (JMDC), integrada por:

�El Intendente (Presidente);

�El Director de Defensa Civil (Secretario);

�Los Secretarios Municipales –de Salud, de Acción Social, etc.- (Vocales); �La Brigada de Bomberos Voluntarios (Vocal);

�Prefectura Naval de Dock Sud (Vocal);

�Cruz Roja –la oficina de Villa Domínico- (Vocal); y

�Líderes de Entidades Sociales tales como los Boy Scouts (Vocales no

permanentes).

Algunas limitaciones encontradas en el manejo de los desastres han sido la falta de continuidad en las políticas de Defensa Civil. En relación a ello, la designación del Director de Defensa Civil, coordinador de la JMDC es una decisión política y se renueva como mínimo cada cuatro años con cada cambio

de gobierno municipal, influyendo negativamente en la continuidad de las políticas de esta institución. Por otro lado, los vocales y otros representantes de la sociedad civil no son partícipes efectivos de la JMDC, por lo que sus puntos de vista no son tenidos en cuenta. En consecuencia, las decisiones en esta materia están solo en las manos del Director de Defensa Civil.

Estas deficiencias encuentran su compensación en una intensa coordinación entre algunas de las instituciones encargadas de la emergencia: los Bomberos Voluntarios, la Cruz Roja y la Prefectura Naval, a través de la realización periódica de simulacros de emergencia. Otro aspecto positivo, aunque circunstancial, es la designación en el 2003 de un nuevo Director de Defensa Civil, que tiene un conocimiento profundo del manejo de desastres adquirido en su rol de Jefe de la Federación de Bomberos Voluntarios de la Provincia de Buenos Aires. Finalmente, en las instituciones de Avellaneda encontramos un número importante de personas altamente entrenadas y con experiencia en la materia que pueden ser una base importante para poner en práctica y mejorar las políticas de manejo de desastres.

Además de sus propias instituciones, los municipios cuentan con instituciones nacionales con incumbencias directas que trabajan con los gobiernos locales en el desarrollo e implementación de políticas de manejo de desastres: la Dirección Nacional de Políticas de Seguridad y Protección Civil (DNPSyPC) y el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM). En la última década, estas instituciones han sufrido varios cambios de jurisdicción. La DNPSyPC, creada a fines de la década de 1930 con el nombre de Comando de Defensa Antiaérea del Ejército Argentino, fue transferida del Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior por la segunda reforma del Estado producida en 1996. El SIFEM, creado en 1999 dentro de la Jefatura de Gabinete, fue trasladado junto con la DNPSyPC en febrero de 2002 a la Presidencia de la República. Cinco meses después ambas instituciones fueron nuevamente transferidas al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Finalmente, el 21 de agosto de 2004 fue anunciado el paso de la Secretaría del Interior (dentro de la cual están ubicados la DNPSyPC y el SIFEM) al Ministerio del Interior. La asiduidad de estos cambios no responde, como podría suponerse, a procesos rápidos de adaptación a nuevas circunstancias. Por el contrario, responden a otras necesidades externas a la problemática de las catástrofes y de esta forma incrementan y amplían la vulnerabilidad social, tanto a nivel local como nacional, poniendo en evidencia la escasa relevancia del tema en la agenda pública (Fig.13.2).

Como conclusión, es posible señalar varias características salientes del manejo del desastre y las instituciones involucradas:

1) Las medidas públicas para el manejo de las inundaciones están desvinculadas de las políticas urbanas globales, siendo que la

planificación urbana podría tender a la reducción del riesgo a través de diversas decisiones y acciones (las llamadas “medidas no estructurales”). 2) Existen obstáculos formales entre instituciones, tales como: desconfianzas y rivalidades, falta de comunicación (por ejemplo, falta de conocimiento de lo que posee el otro), falta de coordinación y articulación, entre otros. 3) Algunos programas y proyectos exitosos se han descontinuado con cada

cambio de gobierno, e incluso con cada cambio de funcionario a cargo, lo cual revela la escasa importancia asignada a la prevención de las catástrofes.

4) La política de estas instituciones de gobierno está desde sus inicios sesgada hacia el momento de la emergencia, con énfasis en la solución de tipo “estructural” (obras de ingeniería).

5) No existe una comunicación suficiente sobre riesgos y desastres por parte de las instituciones hacia la población afectable.

Esta fragmentación de políticas y acciones incrementa la vulnerabilidad social y genera altos grados de incertidumbre que amplifica los daños de cada catástrofe. Las instituciones y sus políticas no pueden ser sostenibles en el tiempo a causa del estilo de manejo institucional, típico de nuestra cultura, que no es adecuado para afrontar procesos de larga duración (construcción social del riesgo de catástrofes). Esto puede explicar el hecho de que los planes de mitigación ejecutados, en ejecución y proyectados, y los procesos de comunicación al público no han considerado aún los cambios que implicaría un aumento en el nivel medio del mar por Cambio Climático.

Aún cuando existen todas estas dificultades a nivel institucional, los aspectos culturales de la vulnerabilidad social pueden actuar como dispositivos de adaptación que juegan un rol positivo en la reducción del riesgo de inundación. La elección de sistemas constructivos oportunos, el montaje de redes de solidaridad y autoayuda (como pueden ser las relaciones de vecinazgo), el alto sentido de pertenencia e identidad con el lugar, las experiencias en torno a las inundaciones (tanto las vividas como las narradas de generación en generación), etc., son algunas de las estrategias establecidas por sectores de la población para minimizar el efecto de las inundaciones y, que a su vez, expresan el reconocimiento de su propia vulnerabilidad social.

El análisis de las potencialidades vinculadas con los aspectos culturales de la sociedad pone de relieve el conocimiento práctico en torno a las catástrofes que ha construido la población a lo largo históricamente, lo que representa un elemento de juicio más para acreditarla a participar (con sus propuestas, percepciones, ideologías, lógicas, etc.) en forma activa en la toma de decisiones en el momento de planificar o dar soluciones a esta compleja problemática.