2. LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN COLOMBIA
2.10. CAUSALES (MOTIVOS) DE INADMISIÓN E IMPROCEDENCIA
Del estudio de la norma constitucional y de la ley 393, se desprende claramente que la Acción de Cumplimiento es improcedente en los siguientes casos:
A. Que no se pruebe la renuencia de la autoridad obligada a cumplir el deber legal
omitido303. Este tema fue analizado en el apartado 2.7 de este Capítulo. Sin embargo,
se agregan los siguientes comentarios:
La prueba debe de ser anexada a la demanda, según lo dispone el Art. 10 N°5 de la Ley 393.
Si bien el Art. 9 establece que para la “procedencia” de la acción se requerirá el reclamo
previo, en realidad no se trata de un requisito de procedencia sino de admisibilidad de la demanda, puesto que la constancia del requerimiento a la autoridad obligada tiene
302Londoño, Op. cit. (p. 113)
que ser anexada a la demanda. Si el actor no lo hace, el juez debe, previo a admitir la demanda, darle un plazo para que adjunte la constancia del requerimiento. De esa forma, subsanado el problema, la demanda debería de ser admitida al procedimiento propio de la Acción de Cumplimiento.
En el supuesto de que por los datos consignados en la demanda se desprenda de manera obvia que no se ha efectuado el requerimiento, el juez simplemente debe de inadmitirla.
B. Que se trate de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela304.
La Ley 393, en su artículo 9, señala expresamente que la Acción de Cumplimiento no procede “para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la
acción de tutela”. Si de hecho se presenta el caso, el Juez le debe dar de oficio a la solicitud el trámite de tutela. Lamentablemente esta norma ha sido utilizada por algunos tribunales para desvirtuar la esencia de la Acción de Cumplimiento, otorgándole una solución meramente formal al problema de la eficacia de la norma, que consiste en que toda Acción de Cumplimiento la convierten en acción de tutela, para concluir ordenando a la autoridad dar respuesta al derecho de petición consagrado en la Constitución, en vez de ordenar el efectivo cumplimiento de lo dispuesto en la ley, norma o acto administrativo de carácter general, que es el fin primordial de la Acción de Cumplimiento.
La CCC en reiteradas sentencias ha establecido que, si se busca la protección de derechos fundamentales, lo que procede es la acción de tutela; en cambio, cuando lo que se trata es de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, el medio idóneo es la acción de cumplimiento305. La CCC también ha establecido que sólo cuando se
304 Ley 393 (1997) Art. 9
305 CCC (15 de noviembre de 2001) Sentencia C-1194-01 [MP Manuel José Cepeda Espinoza]. Señala la Corte: “… de
conformidad con lo ya establecido en esta sentencia y en la jurisprudencia de esta corporación, cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración dé aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento.”
CCC (20 de octubre de 1998) Sentencia T-589/98 [MP Eduardo Cifuentes Muñoz] La Corte estipuló: “… en aquellos casos
en los cuales se presenta un incumplimiento de normas administrativas que, a su vez se erige en factor fundamental de la violación de derechos fundamentales de ciertas personas, la vía procesal adecuada para restablecer esos derechos, es la acción de tutela. Ciertamente, el objeto primordial de este mecanismo procesal es la defensa y restablecimiento de los derechos fundamentales, en tanto que el objeto fundamental de la acción de cumplimiento consiste en que el ordenamiento
trate de actos administrativos, subjetivos o concretos, el legislador podría señalar otros mecanismos judiciales distintos a la acción de cumplimiento; pero, cuando se trata de actos administrativos de alcance general, referidos a una serie indeterminada de personas, situaciones o cosas, el constituyente creó la acción de cumplimiento para hacerlos efectivos pues, el ordenamiento jurídico no contemplaba vías ordinarias para lograr este propósito.306
La CCC ha manifestado su desacuerdo con que el legislador cree instrumentos sucesivos o paralelos para la protección de los derechos, estipulando:
“Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el constituyente – la acción de cumplimiento- es el único
mecanismo directo idóneo, razón por la cual no lo es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento. Iguales
consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto son equivalente materialmente a leyes…Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales. Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del Art. 87 constitucional, la previsión del legislador, en el sentido de que en tales casos, el afectado, o sea, a quien se le lesione directamente su derecho, pueda acudir a los mecanismos ordinarios que
jurídico, en todos sus componentes, sea cumplido a cabalidad. En este sentido, si bien una acción de cumplimiento puede contribuir a restablecer una violación de derechos fundamentales, ello ocurriría de manera mediata, como efecto secundario de una orden judicial tendente a que se cumpla alguna norma jurídica. A diferencia de lo anterior, en el caso de la acción de tutela, la protección de los derechos fundamentales es inmediata, como quiera que tal protección es el objeto esencial de la anotada acción.”
306CCC (31 de mayo de 2000) Sentencia C-638-00 [MP Vladimiro Naranjo Mesa] La Corte expresó: “8.En cuanto a lo que,
en relación con la acción de cumplimiento debe entenderse por “acto administrativo”, la jurisprudencia ha precisado que los de contenido general, necesariamente han de ser objeto de la acción de cumplimiento, lo mismo que las leyes en sentido material, pues no existe otro mecanismo jurídico idóneo a través del cual pueda lograrse la efectividad de sus mandatos. … 9.Cuando no se trata de actos administrativos de contenido general sino de subjetivos o concretos, la jurisprudencia ha admitido que, con miras a lograr su efectividad, el legislador está facultado para señalar otros mecanismos judiciales diferentes a la acción de cumplimiento. Es decir, en este caso no es inconstitucional que se prevea mecanismos diferentes a la referida acción, a los cuales pueda acudir la persona interesada en su cumplimiento.”
también éste ha instituido para lograr el cumplimiento de tales actos… salvo cuando de no asegurarse la efectiva ejecución del acto particular y concreto se pueda derivar para el interesado “un perjuicio grave e inminente” … Con arreglo a las situaciones precedentes, la Corte declarará inexequible la expresión “la norma o” del inciso 2 del Art. 9 porque limita la acción de cumplimiento en relación la ley y los actos administrativos generales, y declarará exequible el resto de la disposición” 307
En otro pronunciamiento la CCC estableció en qué casos la omisión en el cumplimiento de una obligación puede ser considerada a través de la acción de tutela:
“La Corte considera que solo en los casos en los que la omisión comprobada de la autoridad que sea titular de competencias policivas adquiera una magnitud crítica, es posible considerar que su inacción tiene la virtud de potenciar a sujetos privados hasta el punto de colocar a los demás en condiciones de indefensión, y, por consiguiente, con legitimidad para entablar contra aquellos acciones de tutela”308
Comentando al respecto de la improcedencia para la protección de derechos que pueden se garantizados mediante la acción de tutela, Londoño afirma y aclara: “La ley abre dos enormes boquetes que han dado lugar al rechazo de multitud de acciones de cumplimiento, al señalar su artículo 9 que no procede “para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela” y que tampoco procede “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma (expresión declarada inexequible en sentencia C- 193/98) o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminentemente para el accionante”. El primer aspecto que debe examinarse es la no procedencia, por tratarse de derechos fundamentales que se pueden proteger más ágilmente por la vía de tutela. Aunque la ley señala que el juez le debe dar de oficio a la solicitud del trámite de tutela (artículo 9), los tribunales tardaron mucho en
entender que no debía rechazarse la acción sino cambiarle su trámite. Algunos
tribunales han utilizado esta norma para hacer el siguiente artificio: convierten la acción de cumplimiento en acción de tutela, señalando que la Constitución en
307 CCC. (7 de mayo de 1998) Sentencia C-193/98 [MP Antonio Barrera Carbonell y Dr. Hernando Herrera Vergara]
considerando 3.4
renuencia es un derecho de petición y que si no se contestó en los diez días se vulneró dicho derecho fundamental, y concluyen sus decisiones ordenando a la autoridad “dar respuesta al derecho de petición”, en lugar de “cumplir”. Con esta argucia se desvirtúa la esencia de la acción y se intenta dar una solución meramente formal al problema de la eficacia de la norma”.309
C. Cuando el actor tenga o haya tenido otros medios de defensa judicial, para lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo310.
La Constitución de Colombia previó de manera específica y limitada a la acción de tutela la causal de improcedencia cuando el afectado tenga o haya tenido a su alcance otro instrumento judicial para lograr el fin buscado.311 No existe una disposición
constitucional similar para el caso de la Acción de Cumplimiento, razón por la cual la limitación contenida en el Art. 9 de la ley 393 debió haber sido declarada inexequible ya que desvirtúa y reduce los alcances del Art. 87 de la CCo.
Indirectamente así lo han señalado cuatro magistrados de la Corte Constitucional colombiana, en el voto salvado emitido en la sentencia 193-98 quienes señalaron:
“Mientras la acción de tutela tiene, como lo ha resaltado la Corte, un carácter subsidiario, en cuanto, con miras a la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales, opera solamente a falta de un medio judicial idóneo para el mismo fin…, la de cumplimiento se consagró específica y deliberadamente con el objeto de asegurar que mediante su uso, cualquier persona pudiera obtener acudiendo a los estados judiciales, la efectividad de las leyes y actos administrativos. No se trata, entonces de una acción supletoria, sino principal. La persona debe poder emplear ese instrumento constitucional de manera directa. Es inoficioso buscar en el ordenamiento jurídico si existe o no otro mecanismo idóneo para el mismo fin, sencillamente porque
309Londoño, Op. cit. (pp. 112 -113).
310 Vid. Ley 393, Art. 9.
311 CCo [Const.] (1993)Art.86: “Toda persona tendrá acción de tutela… Esta acción solo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable…”
le único específicamente enderezado a obtener el cumplimiento de las normas es el consagrado por el Art. 87 de la Constitución Política”312
En apartados anteriores se pasó revista a pronunciamientos de la CCC así como de la doctrina que aclaran y comentan esta disposición legal.313
Al respecto de este motivo de improcedencia, la Corte Constitucional ha manifestado:
“No es inconstitucional que el legislador haya considerado que la acción de cumplimiento no subsume de manera absoluta las acciones que existen en los diferentes ordenamientos procesales para asegurar la ejecución de actos de contenido particular o subjetivo”314.
Haciendo hincapié en la naturaleza de acción pública y principal que tiene la Acción de Cumplimiento, Henao manifiesta: “Con la salvedad anotada, en donde predominan el
interés privado, la acción de cumplimiento es siempre pública y no supletoria, sino de carácter principal, aspecto que este último que sirve, además, para diferenciarla de la tutela. Por consiguiente, es el único instrumento procesal directo e idóneo para asegurar el efectivo cumplimiento en relación con la ley y los actos administrativos generales”315
D. Cuando se persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos, según lo dispuesto en el parágrafo final del Art. 9 de la referida Ley.316
Este es la disposición más controvertida de la Ley 393, no obstante que fue declarada exequible por la Corte Constitucional colombiana, en base al razonamiento siguiente: “En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se
312CCC. Sentencia (7 de mayo de 1998) C -193/98. [MP Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara] La cita se
refiere al voto salvado de los [MP Carlo Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa]
313Vid. Pronunciamientos a los que se refieren las notas al pie N° 290 y 292.
314CCC. (7 de mayo de 1998) Sentencia C -193/98. [MP Antonio Barrera Carbonell y Dr. Hernando Herrera Vergara]
315 Henao Hidrón Javier. “Derecho Procesal Constitucional”. Protección de los derechos constitucionales. (p. 50) Bogotá,
Colombia: Temis.
316Ley 393, Art. 9, parágrafo final: “La acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas
contempla, se ejecute, quebrante el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que orden de procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede despejar su virtualidad no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales… Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa en la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura”317
La mayoría de los Magistrados de la Corte Constitucional consideraron que al legislador corresponde darle el desarrollo procesal de la acción de cumplimiento y dentro de ese tratamiento, contemplar las restricciones que consideren necesarias para que se desarrolle adecuadamente la institución consagrada en la Constitución; consideró también que el Art. 345 de la CCo prohíbe que se haga erogación con cargo al tesoro que no esté incluida en el presupuesto de gastos.
Más allá del respetable y vinculante criterio de la Corte, se trata de una limitación inconstitucional, sobre todo si el gasto establecido en la ley cuyo cumplimiento se persigue ha sido incluido en la ley de presupuesto anual. Al legislador ordinario le es permitido regular los derechos y garantías establecidos en la Constitución, sin restringir su contenido y alcance.
En todo caso, esta limitación debilita enormemente a la Acción de Cumplimiento en Colombia por lo que más bien suscribo el voto salvado expuesto en la misma sentencia, por los magistrados Gaviria Díaz, Hernández y Naranjo Meza, quienes consideraron que:
“Un Estado serio y consecuente opta por una de dos vías: cumple las leyes que decretan gastos, las cuales, en cuanto normas jurídicas, constituyen mandatos que deben tener efectividad en la vida real, o se abstiene de aprobar leyes de gastos. Pero lo que resulta
de la norma enjuiciada, y del fallo que nos ocupa, es exactamente lo contrario: que el Estado decrete gastos, sin límite ni medida – para acallar, por ejemplo, reclamos regionales, propuestas populares, huelgas o críticas de la opinión pública- y que se reserve el derecho de cumplir o no los compromisos contraídos.”318
E. Cuando se persiga fines indemnizatorios ya que, en tal supuesto, los afectados deberán solicitar las indemnizaciones por medio de las acciones judiciales pertinentes.319
El Art. 24 de la Ley 393 fue objeto de una demanda inexiquibilidad la misma que fue negada por la CCC en base al razonamiento siguiente:
“10. Establecido quiénes pueden interponer la acción de cumplimiento, en contra de quienes se dirige la acción y cuál es su objeto propio, pasa la Corte a examinar el cargo formulado por el actor según el cual el legislador no puede impedir que mediante la acción de cumplimiento se obtenga la indemnización de perjuicios, pues si así lo hace desconoce la prevalencia de lo sustancial sobre lo adjetivo y los principios de celeridad, eficacia y economía procesal, así como el mandato constitucional contenido en su artículo 84, según el cual las autoridades no pueden exigir a los particulares requisitos adicionales para el ejercicio de derechos o actividades reglamentadas de manera general.
A juicio de la Corte, el cargo formulado por el demandante no está llamado a prosperar por varias razones. En primer lugar, siguiendo un criterio exegético es válido afirmar que del texto constitucional no se deriva que dicha acción deba incluir como objetivo propio el que reclama el actor, esto es, el logro de indemnizaciones de perjuicios. Su objeto es hacer efectivos la ley o el acto administrativo, entendidos éstos en la forma en que se explicó anteriormente. Por lo tanto, el legislador no estaba obligado a
318 Voto salvado de los Magistrados Gaviria Díaz, Hernández y Vladimiro Naranjo Meza de la sentencia C-157/98.
319Indemnización de Perjuicios. La Acción de Cumplimiento no tendrá fines indemnizatorios. Cuando del incumplimiento de
la Ley o de Actos Administrativos se generen perjuicios, los afectados podrán solicitar las indemnizaciones por medio de las acciones judiciales pertinentes.
El ejercicio de la acción de que trata esta Ley, no revivirá en ningún caso los términos para interponer las acciones de reparación de perjuicios.
configurar una acción de cumplimiento cuyo objeto cobijará la pretensión de indemnización de perjuicios.
En segundo lugar, porque la naturaleza de la acción de cumplimiento la aleja de aquellas que se revisten de un carácter declarativo de derechos. Lo que el constituyente quiso fue establecer un mecanismo para hacer efectivos mandatos o derechos expresamente consagrados en la ley o en acto administrativo anterior, sobre los cuales no existe discusión o incertidumbre.”320
F. Cuando se trate de omisión en el cumplimiento de mandatos constitucionales.
Este tema ya fue abordado en lit. D del apartado 2.2 del presente Capítulo. Sin embargo, realizo algunas consideraciones adicionales
Ni la Constitución ni la Ley 393 dan cabida para que se interprete la Acción de Cumplimiento engloba también los casos de inconstitucionalidad por omisión.
Entre los países de la C.A.N., como se verá más adelante, Ecuador tiene regulada, como institución distinta a la Acción por Incumplimiento, la Acción por Inconstitucionalidad por Omisión; en tanto que Bolivia, tiene una regulación constitucional que pretende englobar ambos institutos en la Acción de cumplimiento lo que ha sido denegado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia. En el caso de Colombia y Perú no existe la norma constitucional que permita resolver los casos de Inconstitucionalidad por Omisión.
Refriéndose a esta falencia Henao manifiesta que: “la Constitución Política solamente dispone de un medio procesal que permita su efectiva protección por los ciudadanos: la llamada de acción de inexequiblidad ejercida con relación de leyes y normas con