CLASIFICACIONES DE LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
6. Clasificación desde el punto de vista de la ejecución
6.a. Inactividad en la ejecución de los actos administrativos
Explica García de Enterría 70 que así como la autotutela declarativa se manifiesta en una declaración o en un acto, la ejecutiva supone el paso al terreno de los hechos, del com- portamiento u operaciones materiales, concretamente al uso de la coacción frente a terceros.
La Administración Pública debe garantizar y garantizar- se la ejecución de sus propias resoluciones, para lo que dis- pone de potestades específicas y de medios de ejecución for-
68 Juan Rodrigo WALSH, “El ordenamiento territorial como presupuesto mínimo de protección ambiental”, LL, t. 2005-D, pág. 1085.
69 Véase Mercedes DÍAZ ARAUJO, “La regulación ambiental: nuevas for- mas de intervención preventiva, represiva, compensatoria y estimuladora”,
Revista Lexis Nexis - Jurisprudencia Argentina- Derecho Ambiental, número
especial, 10 de julio de 2002, coordinador: Néstor CAFFERATTA, pág. 36. 70 Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás RAMÓN FERNÁNDEZ, Curso… ob. cit., t. 1, pág. 522.
zosa. Se relaciona con el principio de autovinculación admi- nistrativa y la vocación servicial, instrumental o efectista de la actividad. Entonces, cuando no ponen en práctica tales po- testades, incurre en este tipo de inactividad y convierte su voluntad en una mera declaración no llevada a la acción.
El acto administrativo goza de presunción de legitimidad y su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios 71. Dice Hutchinson 72 que es rasgo esencial del acto administrativo su fuerza ejecutiva (ejecutividad) de modo que, por el solo hecho de dictarse con respecto al procedimiento establecido y a la competencia del órgano administrativo, constituye un título legitimador de la actuación administrativa y torna al acto exigible y obligato- rio, siendo, para el citado autor, la ejecutoriedad o la ejecu- ción de oficio la fuerza para que la Administración lleve a efecto el acto 73.
Aun cuando pareciera desprenderse de la terminología legal del art. 12 LNPA y del art. 47 LPAT, que contienen la palabra “faculta”, se considera que la obligación de ejecutar o hacer ejecutar lo dispuesto en un acto administrativo cons- tituye una facultad reglada para la Administración que se deriva de la obligatoriedad de la competencia administrati- va y del principio de su irrenunciabilidad. Admitiéndose, tan sólo cierto grado de discrecionalidad, cuando sea nece- sario efectuar una apreciación respecto del tiempo o mo- mento de la ejecución o respecto de los medios o maneras para concretarla, lo que dependerá de las pautas de la pro- porcionalidad y de la prudencia de no incurrir en el vicio de desviación de poder.
71 Art. 47 LPAT y art. 12 LNPA.
72 Tomás HUTCHINSON, Digesto Práctico La Ley, Procedimiento Adminis-
trativo, 1ª ed., Buenos Aires, La Ley, 2004, pág. 227, parágrafo Nº 1060.
73 Tomás HUTCHINSON, Digesto Práctico… ob. cit., pág. 228, parágrafo Nº 1065.
Pero, ni siquiera en los casos en que se requiera, por ley o por la naturaleza del acto, de la intervención judicial, la Ad- ministración Pública está exigida a promover las acciones ante el órgano jurisdiccional; por ejemplo, en el supuesto de de- molición de una obra ilícita en un inmueble o desalojo de bie- nes que fueron concedidos a título precario.
En estos casos, la función de los jueces será la de compo- ner las potestades públicas, sopesar su ejercicio en el marco de juridicidad, con los derechos individuales en juego. La sen- tencia determinará quién será el destinatario de la ejecución e identificará las medidas para ordenarla.
La inactividad se verifica cuando la Administración no dispone las medidas para la ejecución de sus propios actos administrativos. También se verifica cuando no se procura, en sede judicial, por la naturaleza de los derechos involucra- dos, que el destinatario cumpla. Nieto García 74 denomina al tipo de inactividad aquí analizada como “inactividad inercial”, dado que se realiza la prestación fáctica para la ejecución de los actos firmes. Para Gómez Puente 75, dos son los frentes desde los que puede abordarse el fenómeno de la inactividad de la Administración en el cumplimiento y ejecución de los actos administrativos. Primero, el del incumplimiento por la propia Administración cuando ella es la destinataria del acto, y segundo, el de la falta de actuación de los poderes de ejecu- ción forzosa de que la Administración dispone cuando otro sujeto se resiste al cumplimiento voluntario de un acto admi- nistrativo del que es destinatario.
74 Alejandro NIETO GARCÍA, “La inactividad de la Administración en la LJCA de 1998”, Revista Justicia Administrativa, número extraordinario, Valladolid, Lex Nova, 1999, págs. 55 y 56.
6.b. Inactividad en la ejecución de sentencias judiciales o Inac- tividad resistencial
Como dice Nieto García 76, aquí se aborda el colmo de la inactividad. No se trata de una Administración silente y ni siquiera inerte sino desobediente, que ofrece resistencia a cumplir con una sentencia de condena dictada por un juez.
Vale decir que la inactividad resistencial se da cuando la Administración se resiste a cumplir con una orden judicial basada en autoridad de cosa juzgada, en la que se le ordena dictar un acto administrativo o desarrollar una actividad y se opone sin razón a su ejecución. Es el peor y el más repu- diable supuesto de inacción ya que perpetúa un caso de gro- sera inobservancia.
Hacer ejecutar lo juzgado es propio de la función judicial puesto que complementa el concepto de efectividad de la tu- tela jurisdiccional y el control de los actos de la Administra- ción. El CPCCN, en el art. 511 y en el art. 80 del CPAT, esta- blece las facultades del juez para decidir las modalidades de la ejecución o su adecuación a las conveniencias de cada caso. En el plano axiológico cabe reconocer que, sin la posibili- dad de su transformación coactiva en hechos concretos, la sentencia (al igual de lo que en ella es reconocido como exigi- ble) queda reducida a una mera declaración jurídica, a una opinión sobre lo correcto o lo debido en el plano del Derecho. Esta última posibilidad no satisface al litigante vencedor ni abastece adecuadamente la garantía del debido proceso. Por esta razón, la no ejecutoriedad es una anomalía, un contra- sentido dentro del sistema generalizado de sometimiento del Estado al Derecho 77, porque aun en los supuestos de consi-
76 Alejandro NIETO GARCÍA, “La inactividad…” ob. cit., pág. 57.
77 Ampliar, Carlos A. BOTASSI, “Ejecución de sentencias contra el Esta- do. En el nuevo proceso contencioso administrativo de la provincia de Buenos Aires”, LL, t. 2000-E, pág. 1116.
derar meramente declarativas a las sentencias de contenido patrimonial que condenan al Estado, éstas devienen en eje- cutorias luego de culminado el procedimiento administrati- vo de consolidación de deudas públicas, nacido al amparo de las normas de emergencia 78.
Es más, los efectos declaratorios fueron atenuados por la doctrina judicial. La Corte Suprema de Justicia de la Nación en “Pietranera, Josefa y otros c/ Gobierno Nacional” 79, consi- deró que el art. 7º de la ley 3952 tendía a evitar que la Admi- nistración Pública se viera colocada, como consecuencia de un mandato judicial perentorio, en la imposibilidad de satis- facer el requerimiento por carecer de fondos previstos para tal fin en el presupuesto o perturbar su normal funcionamien- to; pero ello no significaba una suerte de autorización para que el Estado no cumpliera con las sentencias judiciales, pues ello significaría colocarlo fuera del orden jurídico cuando es él, precisamente, quien debe velar por su observancia. Tam- bién la Corte Suprema de Justicia de Tucumán 80 tuvo oca- sión de pronunciarse sobre la cuestión.
Sin embargo, en los casos de sentencias condenatorias sin contenido patrimonial, el juez podrá iniciar la ejecución forzosa de la sentencia en sus propios términos adoptando las medidas que considere oportunas, ya sea de carácter compulsorio, responsabilidades patrimoniales, administra- tivas o penales sobre los titulares de los organismos admi- nistrativos.
En el caso de que la sentencia no pudiera cumplirse o fuera de imposible cumplimiento, y se tratase de una activi- dad no personalísima o fungible, entonces, cabría una ejecu-
78 En el ámbito nacional, ley N° 23.982, ley N° 24.624, ley N° 25.973 y sus modif.
79 Fallos 265:291 (1966).
80 CSJT, 5/3/01, “Bunader Valperga, Rodolfo Edgardo vs. Superior Go- bierno de la Provincia de Tucumán s/ cobro ejecutivo” y “Alfaro, Juan Carlos vs. Superior Gobierno de la Provincia de Tucumán s/ cobro ejecutivo”.
ción sustitutiva, ya sea a través de una suspensión o de una indemnización, siempre que ello no significara incurrir en una violación del ordenamiento jurídico 81.
7. Conclusiones del capítulo
Antes de afrontar el análisis de cada una de las técnicas de tutela frente a la inactividad administrativa en los capítu- los siguientes, se considera conveniente efectuar una explo- ración, a través de clasificaciones criteriosas, sobre las dis- tintas maneras que aquella puede presentarse porque sobre las mismas se confrontará la aplicación de las técnicas que serán expuestas más adelante.
El universo de la inacción es vasto, por lo que pueden ser susceptibles de reformulación las distinciones realizadas. Como reflexiona Gómez Puente 82, no se encuentran muchos estudios donde este fenómeno jurídico se aborde desde una perspectiva integral o de conjunto y se clasifiquen sus abun- dantes manifestaciones. Ello se considera que puede justifi- carse por la amplitud en que se expresaría el tema analizado. Por ventura, el mismo ordenamiento jurídico contiene diver- sas soluciones, dada esta diversidad.
La tarea realizada en este capítulo, si bien no agota todas las posibilidades, es útil en esta tesis para permitir la ubica- ción real del tipo de inactividad de la que se trata con la in- tención de ayudar a definir la técnica que resulte más hábil para superarla. Además, permite confirmar que la distinción tradicional entre la inactividad administrativa formal e inac- tividad administrativa material continúa siendo convenien- te como comprensiva de los demás tipos de inactividad y so- bre éstas serán confrontadas las técnicas.
81 Posibilidad prevista en los arts. 80 a 87 CPAT.
CAPÍTULO IV