Andrea Bertomeu Navarro
2. CONCEPTO DE “PAÍS SEGURO”, IMPLICACIONES Y DIFERENTES FORMULACIONES
En términos generales se ha venido considerando“país seguro”aquél en el que, atendiendo a su situación jurídicay a sus circunstancias políticas,no existe de manera general o sistemá- tica persecución, tortura o tratos o penas inhumanos y degradantes, ni tampoco amenazas de violencia indiscriminada o situaciones de conflicto que hagan peligrar la integridad física de una persona. Dicha consideración debe realizarse teniendo en cuenta el sistema jurídico del país en cuestión y cómo éste se aplica, así como la observancia que el propio país realiza de la normativa internacional, especialmente, de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 o del Conveniocontra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 198414.
En el concreto ámbito de los refugiados, el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha constatado que suele hablarse de“país seguro” cuando dicho paísno produce refugiados en sí mismo y los refugiados de otros países cuentan con la posi- bilidad de disfrutar en él de protección internacional sin peligro alguno15.
Por su parte,la UE ha venidomanejando en el marco de su agenda de asilo una diversidad de formulaciones de dicho concepto que, pese a no recogerse en la Convención de Ginebra de 1951, han encontradoacomodo en la Directiva 2013/32/UEsobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional en los Estados miembros de
13 Así, el 4 de abril de 2016 comenzaron las deportaciones hacia territorio turco sin apenas tiempo para que se pu-
diesen confirmar las exigencias legales mínimas, tales como, la verificación de las condiciones que sustentan la consideración de Turquía como “país seguro” o la implementación de las reformas legales en el sistema de asilo turco para que los solicitantes de protección internacional de origen no europeos pudiesen encontrar protección en el mismo o, la prohibición de expulsiones colectivas, entre otras. Cfr.DE LUCAS, J., “Cuando el legislador acaricia la anomia: el derecho migratorio y de extranjería en Europa”, I Congreso de Filosofía del Derecho para el mundo latino, celebrado en la Universidad de Alicante del 26 al 28 de mayo de 2016, Alicante, p. 15 y Human RightsWatch, “UE/Grecia: los abusos marcan las primeras deportaciones a Turquía”, de 20 de abril de 2016.
14 Cfr. CLARO QUINTÁNS, I., “El concepto de país de origen seguro: un nuevo obstáculo para los solicitantes de
asilo subsaharianos”, en: Africaníssimo: Una aproximación multidisciplinar a las culturas negroafricanas, Ed. Olga Barrios, Verbum, Madrid, 2009, p. 178 y GABOR, G:, Información sobre el país de origen en el procedi- miento de asilo. La calidad como requisito legal en la UE, Editado por el Comité Helsinki de Hungría, Hungría, 2011.
15 Cfr. Background Note on the Safe Country Concept and Refugee Status, United Nations High Commissioner for Re-
la UE16.Entre estos conceptos, ya familiares a fuerza de formar parte del discurso político mediante el que la Unión Europea y sus Estados miembros pretenden justificar las devolu- cionesde refugiados hacia territorio turco, encontramos, entre otros, el de “país de origen seguro” (artículo 36 y Anexo I), el de “tercer país seguro” (artículo 38) y el de “tercer país seguro europeo” (artículo 39)17 que, a los efectos que nos ocupan, nos permitirán analizar el
alcance de este Acuerdo con Turquía.
El artículo 36 de la citada Directiva señala lo siguiente:
Concepto de país de origen seguro
“1. Un tercer país designado como país de origen seguro de conformidad con la presente Directiva podrá, tras un examen individual de la solicitud, ser considerado país de origen seguro para un solicitante concreto solo (…) si
no ha aducido motivo grave alguno para que el país no se considere país de origen seguro en sus circunstancias particulares (…).”
En este sentido, el Anexo I de dicha Directiva determina los criterios a tener en consi- deración para tal designación:
“Se considerará que un país es un país de origen seguro cuando, aten- diendo a la situación jurídica, a la aplicación del Derecho dentro de un sistema democrático y a las circunstancias políticas generales, pueda demostrarse que de manera general y sistemática no existen persecución (…), tortura o tratos o penas inhumanos o degradantes ni amenaza de violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno.
16 Véase, la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013,sobre procedimientos
comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional. DOUE, L 180, de 29 de junio de 2013, p. 60. En este sentido, véase, la sentencia del TJUE, de 17 de marzo de 2016, C-695/15 PPU, asunto ShirazBaig Mirza en relación a la interpretación que hace dicho Tribunal, a estos efectos, de la citada Directiva 2013/32/UE. Asimismo, véase, el Reglamento 604/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se esta- blecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protección internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país o un apátrida (“Reglamento de Dublín III”). Dicho Reglamento, también hace referencia al concepto de “tercer país seguro” en su art. 3.3: “[t]odo Estado miembro conservará la posibilidad de enviar a un solicitante a un tercer país seguro, de con- formidad con las normas y garantías establecidas en la Directiva 2013/32/UE”. DOUE, L 180, de 29 de junio de 2013, p. 31.
17 En el caso del concepto de “tercer país seguro”, a pesar de su incorporación en la legislación nacional de los Esta-
dos miembros, su aplicación real en la práctica han sido hasta ahora muy limitada. Cfr. European Commission, and European Migration Network, Ad-Hoc Query on safe countries of origin and safe third countries, Requested by the BG EMN NCP on 10th October 2014. Compilationproducedon 22ndDecember 2014. No obstante, el hecho de que la noción de “tercer país seguro” sea parte de la legislación de la UE permite y permitirá una aplicación más generalizada del concepto en el futuro tal y como se ha demostrado en la actual coyuntura europea. De hecho, en su Comunicación de 10 de febrero de 2016, la Comisión Europea anima a los Estados miembros a incluir la noción de “tercer país seguro” en sus legislaciones nacionales y aplicarlo cuando se cumplan las condiciones establecidas por la Directiva 2013/32/UE. Cfr.European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the State of Play of Implementation of the Priority Actions under the European Agenda on Migration,10th February 2016, COM(2016) 85 final.
Al realizarse esta valoración se tendrá en cuenta, entre otras cosas, el grado de protección que se ofrece contra la persecución o los malos tratos mediante: a) Disposiciones legales (…) y manera en la que se aplican; b) Observancia de los derechos y libertades fundamentales (…); c) el respeto del principio de no devolución (…); d) Existencia de un sistema de vías de recurso eficaces (…).”
Por su parte, el artículo 38 de la Directiva señala que:
Concepto de tercer país seguro
“1. Los Estados miembros solo podrán aplicar el concepto de tercer país seguro cuando las autoridades competentes tengan la certeza de que el solici- tante de protección internacional recibirá en el tercer país un trato conforme a los siguientes principios:
a) su vida o su libertad no están amenazadas por razón de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social particular u opinión política;
b) no hay riesgo de daños graves tal como se definen en la Directiva 2011/95/UE18;
c) se respeta el principio de no devolución de conformidad con la Convención de Ginebra;
d) se respeta la prohibición de expulsión en caso de violación del derecho de no ser sometido a torturas ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes, establecido en el Derecho internacional;
e) existe la posibilidad de solicitar el estatuto de refugiado y, en caso de ser refugiado, recibir protección con arreglo a la Convención de Ginebra.” Finalmente, el artículo 39 de la Directivaseñala lo siguiente:
Concepto de tercer país seguro europeo
“1. Los Estados miembros podrán establecer que no se realice, o no se realice completamente, un examen de la solicitud de protección internacional
18 De acuerdo con la Directiva2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la
que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátri- das como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, según su art. 15, “[c]onstituirán daños graves: a) la condena a la pena de muerte o su ejecución; b) la tortura o las penas o tratos inhumanos o degradantes de un solicitante en su país de origen, o c) las amenazas graves e individuales contra la vida o la integridad física de un civil motivadas por una violencia indiscriminada en situaciones de conflicto armado internacional o interno. DOUE, L 337, de 20 de diciembre de 2011, p. 9.
y de la seguridad del solicitante en sus circunstancias particulares, tal como se describe en el capítulo II, cuando una autoridad competente haya comprobado, basándose en los hechos, que el solicitante está intentando entrar o ha entrado ilegalmente en su territorio procedente de un tercer país seguro con arreglo al apartado 2.
2. Un tercer país sólo podrá ser considerado tercer país seguro a efectos del apartado 1 si: a) ha ratificado la Convención de ginebra sin restriciones geográficas y observa sus disposiciones; b) cuenta con un procedimiento de asilo prescrito por la ley, y c) ha ratificado el Convenio Europeo para la pro- tección de los derechos humanos y las libertades fundamentales y cumple sus disposiciones, incluidas las normas relativas al recurso efectivo.”
En virtud de lo recogido en esta Directiva de procedimientos, por tanto, dos cuestiones resultan especialmente relevantes: por un lado, la necesaria consideración individual, caso por caso, de que tal país resulte seguro para cada uno de los solicitantes (en las dos primeras de sus dos nociones y, al menos parcialmente, en la tercera de ellas), lo que, en sí mismo, debería servir para desterrar todo intento por dar validez a cualquier tipo de presunción general en favor de la existencia de países seguros19; por otro, la necesaria confirmación, en términos
generales, de la concurrencia de una serie de condicionantes en relación con el país al que se pretenda considerar seguro20.
La constatación de tales aspectos no es baladí, pues la consideración como país se- guro conlleva una serie de consecuenciasde gran calado que van desde el establecimiento de una presunción de seguridad que los solicitantes de protección internacional deben refutar, recayendo así sobre la parte más vulnerable la carga de la prueba de su condición de refugiado, hasta la exclusión automática de los nacionales originarios de países con- siderados como seguros que pretendan acceder a tal condición de refugiado21. Unas con-
secuencias que quedan especialmente de manifiesto en el marco de unos procedimientos abreviados, con plazos especialmente restrictivos, en los que resulta difícil, por no decir
19 Como advierte el ACNUR, la aplicación de dicho concepto en términos generales implicaría la inclusión de facto de
una nueva limitación geográfica a la Convención de Ginebra de 1951 incompatible con el espíritu del Protocolo de Nueva York de 1967 e iría “en contra de una opinión internacional ampliamente consolidada, tal y como se reflejan en las conclusiones del Comité Ejecutivo, a favor de la aplicación del Convenio sin restricciones geográficas”. Cfr. Background Note on…, op. cit., para. 5; Véasetambién, “Safe countries of …”,op. cit.
20 Cfr. EL-ENANY, N., “The Safe Country Concept in European Union Asylum Law: In Safe Hands?”,Cambridge
Student Law Review, Issue 2, 2006, p. 8. Asimismo, véase, GIL-BAZO, M.T., “The Practice of Mediterranean States in the context of the European Union´s Justice and Home Affairs External Dimension. The Safe Country Concept Re- vised”, International Journal of Refugee Law, vol. 18, nº 3-4, 2006, pp. 571-600. De la mismaautora, véasetambién, “The safe third country concept in international agreements on refugee protection assessing state practice”, Nether- lands Quarterly of Humans Rights, vol. 33, nº 1, 2015, pp. 42-77.
21 El ACNUR manifiestaque, “[a]pplication of the safe-country concept in relation to countries of origin leads to na-
tionals of countries designated as safe being either automatically precluded from obtaining asylum/refugee status in receiving countries or, at least, having raised against their claim a presumption of non-refugee status which they must, with difficulty, rebut”. Cfr. Background Note on…, op. cit., para. 4.
imposible,contar con una asistencia legal, imprescindible en la práctica22. Y ello, porque un
procedimiento abreviado como los previstos conbase en la consideración de país seguro no resulta compatible con una evaluación exhaustiva y de fondo de las solicitudes de protec- ción internacional23, algo que se antoja ineludiblecuando, por definición, son precisamente
las circunstancias particulares de un solicitante de protección internacional (raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política)24 las que deben
ser evaluadas para determinar si éste puede correr algún peligro y, por tanto, acogerse a la condición de refugiado25.
Pese a ello, un gran número de actores estatales en todo el mundo operan dentro de un sistema informal sobre la base de un concepto de seguridad fundado en el conocimiento ge- neral de las condiciones en los países de origen26, mientras que otros han elaborado extensas
listas nacionales de dichos países27.
22 Cfr. “Safe countries of origin”: A safe concept?”,The Asylum Information Database (AIDA), AIDA Legal Briefing,
nº 3, September 2015, pp. 9-10. Aunque los datos son bastante escasos, la EuropeanAsylumSupport Office (EASO) ha informado que en 2014, el 89,3% de las solicitudes presentadas mediante el procedimiento abreviado fueron denegadas lo que en una coyuntura como la actual dichos datos muestran una clara perspectiva de la barrera en la que se constituye tal concepto.Cfr. Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union (2014), European Asylum Support Office (EASO), Luxembourg: Publications Office of the European Union, July 2015, p. 91.
23 Sobre estacuestiónse pronunciaba el TEDH en el asunto I.M. c. Francia, al afirmar que, “[l]a Cour est conscien-
te de la nécessité pour les Etats confrontés à un grand nombre de demandeurs d’asile de disposer des moyens nécessaires pour faire face à un tel contentieux, ainsi que des risques d’engorgement du système évoqués par le Gouvernement. A cet égard, la Cour reconnaît, comme le soulignent le Gouvernement et l’UNHCR, que les procédures d’asile accélérées, dont se sont dotés de nombreux Etats européens, puissent faciliter le traitement des demandes clairement abusives ou manifestement infondées. Elle a d’ailleurs déjà eu l’occasion d’estimer que le réexamen d’une demande d’asile selon le mode prioritaire ne privait pas l’étranger en rétention d’un examen circonstancié dès lors qu’une première demande avait fait l’objet d’un examen complet dans le cadre d’une pro- cédure d’asile normale”. Cfr. STEDH, de 2 de febrero de 2012, asunto I.M. c. Francia, pár. 142. En la misma lí- nea se pronunciaba dicho Tribunal en la Sentencia de 20 de diciembre de 2007, asunto Sultani c. Francia, paras. 64-65.
24 Véase, el art. 1A de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el art. 2(d) Directiva
2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida. DOUE, L 337, de 20 de diciembre de 2011, p. 9.
25 Cfr. “Safe countries of origin…”, op. cit. Asimismo, véase, la STEDH, asunto M.S.S c. Bélgica y Grecia, de 21 de
diciembre de 2011, dónde dicho Tribunal determinó que Grecia, no contaba con un sistema efectivo para la tramita- ción de las solicitudes de asilo, que el procedimiento griego adolecía de graves deficiencias estructurales y que éste no garantizaba de manera pleno el respeto de los derechos humanos de los solicitantes.
26 El ACNUR afirmaque,“[m]ost eligibility officers operate with a form of safe-country concept, based on their general
knowledge of conditions in countries of origin, when assessing the well- foundedness of the fear”.Cfr.Background Note on…, op. cit., para. 8
27 Cfr. Global Consultations on International Protection/Third Track: Asylum Processes (Fair and Efficient Asylum
Procedures), United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), EC/GC/01/12, 31st May 2001, para. 12. Al respecto, VAN HEAR y CRISP afirman que el concepto de “país seguro” es susceptible de ser objeto de manipulación política, es decir, que los estados más ricos del mundo puedan tener la tentación de incluir a sus aliados más cercanos y a socios comerciales más importantes en sus listas como países seguros. Cfr. VAN HEAR, N., y CRISP, J., “Refugee Protection and Immigration Control: Addressing the Asylum Dilemma”, Refugee Survey Quarterly, vol. 17, nº 3, 1998, p. 14.