Las políticas y estrategias de seguridad y defensa inician con las definiciones conceptuales, en parte basadas en doctrina institucional y en parte por coyunturas y lineamientos gubernamentales. En el caso de Brasil, si bien su Política de Defensa Nacional (2005) y su Estrategia de Defensa Nacional (2008) son recientes, sorprende su carácter democrático (aunque imperfecto), su visión de largo plazo y su distinción entre lo externo e interno. En el caso de Colombia y como pudiera ser predecible por sus amenazas internas múltiples e interconectadas (insurgencia, paramilitarismo, narcotráfico, terrorismo) y por su doctrina militar y de inteligencia próxima a Washington, tiende a predominar el tono combativo (aunque moderado por la inserción de una preocupación por los derechos humanos), la escasa diferencia entre lo interno y externo y los objetivos de coyuntura. Abajo se ofrece una síntesis extraída de un anuario de seguridad regional:
BRASIL COLOMBIA
DEFENSA Defensa nacional es el conjunto de medidas y acciones del Estado, con énfasis en la expresión militar, para la defensa del territorio, la soberanía y los intereses nacionales contra amenazas preponderantemente externas, potenciales o manifiestas.
(Política de Defensa Nacional, 2005).
La estrategia nacional de defensa es inseparable de la estrategia nacional de desarrollo. Es el vínculo entre el concepto y la política de independencia nacional, por un lado, y las Fuerzas Armadas para resguardar esa independencia, por el otro. La base de la defensa nacional es la identificación de la Nación con las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas
La Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad – PISDP- enfrenta los retos de seguridad que amenazan a Colombia al comienzo de la segunda década del siglo XXI. Para el Gobierno Nacional, consolidar la paz significa garantizar la prevalencia del Estado de Derecho, la seguridad, la observancia plena de los derechos humanos y el funcionamiento eficaz de la justicia en todo el territorio
134 Armadas con la Nación. (Estrategia Nacional de
Defensa, 2008).
nacional.
Esta política ha definido una serie de objetivos y estrategias, enfocados al logro de un propósito superior. Define igualmente pilares, que le dan vida y sustentan el desarrollo de la política.
La PISDP ha definido seis objetivos estratégicos, con los cuales se pretende neutralizar cualquier amenaza proveniente de cuatro factores principales de riesgo: los grupos armados al margen de la ley, los delitos contra los ciudadanos, las amenazas externas y los desastres naturales.
Se establecen como objetivos estratégicos:
• Llevar a un mínimo histórico
la producción nacional de narcóticos.
• Desarticular los grupos al
margen de la ley y crear condiciones suficientes de seguridad para la consolidación.
• Crear condiciones de
seguridad para la convivencia ciudadana.
• Avanzar hacia un sistema de
capacidades disuasivas creíble, integrado e interoperable.
• Contribuir a la atención
oportuna a desastres naturales y catástrofes.
• Fortalecer la )nstitucionalidad
y el bienestar del sector seguridad y defensa nacional. (Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad, 2011).
SEGURIDAD
La seguridad, es una condición que permite al país la preservación de la soberanía y la integridad territorial, la realización de sus intereses nacionales, libre de presiones y amenazas, y la garantía a los ciudadanos del ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales.
(Política de Defensa Nacional, 2005).
Tabla 5: Tomado de RESDAL (2012:40).
Además de la importante diferencia de concepción de definiciones en las políticas de defensa y/o seguridad de ambos, Colombia es junto a Cuba, México y República Dominicana, uno de los pocos
135 países latinoamericanos (entre 17 observados) que no introducen una diferencia política u operacional entre defensa y seguridad, a diferencia de otros como se evidencia para Brasil (RESDAL, 2012:40-41).
En términos de prioridades geográficas y temáticas de la seguridad de ambos países, un buen estimador puede ser el análisis de contenido y la comparación de los discursos más recientes de los ministros de Defensa de acuerdo con categorías comunes de amenaza/riesgo. Se seleccionó un número igual de discursos desde el más reciente (publicado) hacia atrás, cuantificando la aparición de cada una de las categorías centrales mediante el buscador de palabras clave que convencionalmente tienen la web y los procesadores de texto (Word, Adobe). Se realizaron varias comprobaciones del ejercicio para reducir errores de conteo. Se hizo un filtro manual o hand coding (Schafer, 2003) para evitar el conteo de términos fuera de contexto o para incluir dentro de una sola categoría sinónimos usados por los productores del discurso. Se revisaron 40 discursos, la mitad del ministro de Defensa colombiano y la otra mitad del brasileño (véanse los
detalles en anexos . Se implementaron palabras clave o codificadores coders) para tres categorías: 10 para prioridad geográfica, 8 para aspiraciones externas o de proyección
internacional y para prioridades en amenazas o factores securitizados en el discurso.
Los resultados generales se ilustran en cuadro de Excel (en anexos) y aquí se exponen los hallazgos más importantes. En las tres tablas siguientes, se presenta la relación entre cantidad de apariciones de los coders en los discursos (variable dependiente) y esos términos clave (independientes) para ambos países. Se propone más abajo una pequeña interpretación, no necesariamente concluyente a falta de mayores evidencias empíricas (puede aumentarse la muestra) o métodos computacionales de comprobación, pero puede ser sugerente.
Gráfico 11: del autor. Basado en los resultados de la medición de categorías. (Ver anexos).
En el caso de Brasil, sus prioridades geográficas tienden a ser Suramérica y UNASUR con mucha
distancia respecto a las demás, y se contabilizaron aparte para evitar duplicación y porque su
0 50 100 150 Codificadores Geográficos. BRASIL COLOMBIA
136 naturaleza es distinta. La Amazonía aparece como su tercera preocupación, si bien está relacionada con los proyectos UNASUR y OTCA. En el caso de Colombia, y aunque dé la impresión
de tener mejores relaciones con EE.UU. de lo que Brasil experimenta hoy, el segundo se refiere
más al primero (coder 1), si bien en varios de los discursos hace alusiones directas a su unilateralismo ilegítimo o a su multilateralismo unipolar (asimétrico) como algo negativo. En cuanto a las precepciones mutuas, pareciese que Colombia es más importante para Brasil de lo que sucede al contrario, y aunque parece poco, también es una unidad que Brasil aproxima al expandir el CSR centrado y buscar la consolidación de UNASUR y OTCA (medianamente relevantes para Colombia en el cuadro). Algo igualmente interesante es que Brasil tiende a priorizar el
Suramericanismo sobre el Latinoamericanismo y Colombia justo lo opuesto aunque ligera es
la diferencia). La baja importancia de la Amazonía para Colombia puede estar dada por la baja incidencia de sus amenazas privilegiadas (narcotráfico, terrorismo) en esa zona, mientras Brasil ve un riesgo diferente y que lo impulsa más activamente: el presunto despojo, invasión o intromisión por parte de otro Estado. Se usaron Vaupés y Guainía por tratarse de departamentos colombianos con frontera con Brasil pero ninguno los mencionó (no revisten riesgos internos o transnacionales importantes para la seguridad de los Estados o están siendo subestimados).
Gráfico 12: del autor Basado en los resultados de la medición de categorías. (Ver anexos).
Se asumió que palabras (auto-referidas en el contexto) como:
(1) Cooperación . (2) Experiencia .
(3) Lider azgo / Proyección .
(4) )mportación/compra/adquisición/equipo miento .
(5) Exportador/ción/venta . (6) Region al .
(7) Global/mundial y
Disuasión son coders positivos para aproximarse a las intenciones de proyección internacional
en seguridad y/o defensa de esos países.
En donde parecen ser más competitivos es en el tema del fortalecimiento propio (sea para seguridad o defensa), y no es sorprendente si se recuerda la concentración regional de ambos en
0 50 100 150
Codificadores de Aspiraciones Externas
.
BRASIL COLOMBIA
137 cuanto a gasto militar en la región. Por supuesto y como advierten Bromley y Guevara (2009), el tipo de equipos que compran y el tipo de amenaza u objetivo al que los dirigen son muy diferentes. En términos de Krasner (2000) recuperar soberanía interna y de interdependencia es la preocupación de Colombia, mientras el énfasis en el fortalecimiento de la soberanía vatteliana describe a Brasil, de allí el último coder sobre disuasión (8), además de su interés en posicionarse
de nuevo en el top de países fabricantes y oferentes de armamento. Aunque recientemente, Colombia invierte en el desarrollo de drones y en potenciar las ventas de )NDUM)L y
COTECMAR. Algo interesante es que ambos, a pesar de las grandes asimetrías, parecen percibir grandes oportunidades pero también restricciones del entorno sistémico o global para su proyección en seguridad o defensa, más que lo que perciben del entorno regional. Otro aspecto es la aparente tendencia de Brasil a resaltar su capacidad de liderazgo en defensa (coder 3) pero no
demasiado, y la de Colombia a mostrarse como más experimentada en seguridad con capacidad
de transferir conocimiento antinarcóticos y anti-insurgente). En el discurso, para ambos la necesidad o disposición de cooperar parece ser más fuerte que su autoconfianza (experiencia o liderazgo). El ánimo a cooperar frente a su propio fortalecimiento, mediante compras o inversión151, (self-help para los neorrealistas) es más claro en el caso de Brasil.
Gráfico 13: del autor Basado en los resultados de la medición de categorías. (Ver anexos).
Atendiendo a la noción de securitización , sea la seguridad en sentido estrecho del Estado
(Buzan, Weaever, 2003) o amplio (humana) (Hough, 2004), entendida como el uso discursivo recurrente de un factor identificado como poderosamente negativo (enemigo o amenaza) para la supervivencia (del Estado o de las personas) por parte de las élites o decisores, se propusieron 21
151 Esta palabra o coder no aparece en el cuadro referido en anexos pero se buscó en los contextos y se contó como sinónimo de equipamiento.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Codificadores de Amenazas Securitizadas
.
BRASIL COLOMBIA
138 coders o tipos de amenazas tanto tradicionales como nuevas . El hallazgo general es muy convergente con lo que planteaban Tibiletti (2001), Quesada (2009) o da Silva (2012) acerca de las múltiples preferencias o percepciones en América Latina en cuanto a qué amenaza o riesgo es prioritario, y que dificultan tanto la definición de un concepto regional de la seguridad (interamericano, latinoamericano o suramericano, e incluso andino o austral) como la centralidad de un organismo intergubernamental para acopiar los esfuerzos de cooperación o integración. Por supuesto que habría que realizar un ejercicio semejante entre las unidades de OEA, Mercosur, ALBA y AP para corroborarlo.
Para Brasil, sus amenazas más acuciantes parecen ser, en primer lugar, el futuro de sus recursos naturales como agua, petróleo y biodiversidad (sobre todo por explotación o expropiación por parte de un Estado más fuerte). En segundo, la posibilidad de un conflicto interestatal (aunque en ningún discurso alude directamente a ninguna unidad específica, si bien suele aparecer en contexto el coder de Estados Unidos y el ejemplo de lo que hizo en Iraq). En tercer lugar, enfatiza
una amenaza nueva por el contexto en el que se aparece , con las revelaciones de espionaje
de la NSA en gobiernos y empresas de la región y de otros lugares) pero que en los discursos
califica como amenaza tradicional interestatal y que debe ser respondida tanto con disuasión por su potencial de neutralizar sistemas de defensa militar y cibernéticos como con la creación de una infraestructura de transmisión de datos que no dependa de tecnología de EE.UU. Su cuarta mayor amenaza identificada es la proliferación de armas nucleares, que encaja racionalmente con su aspiración al Consejo de Seguridad de la ONU (es un tema de Alta Diplomacia y con sus
creencias de mantener a Suramérica y al espacio inter-regional del Atlántico Sur (ZOPACAS) como
zonas libres de armas de destrucción masiva. Su posesión de la tecnología energética atómica
para uso civil también explica por qué le es familiar el problema (a diferencia de Colombia).
En el caso de Colombia, su principal amenaza securitizada es el narcotráfico, el cual en las posturas oficiales de Brasil parece recibir una menor importancia. El terrorismo aparece para Colombia en segundo lugar (aunque está asociado al primer fenómeno, histórica y discursivamente). Aunque actores armados, narcotráfico y terrorismo fueron coders muy cercanos o vinculados en los discursos, es interesante el énfasis que Colombia pone en el tema de la
extorsión y que no aparece en Brasil . Las FF.MM. de Colombia lo definen como Usurpación o despojo violento de cosas pertenecientes a otro … en algunos países suramericanos, chantaje…
(CGFM, 2008), y aunque no apareció en los discursos de Brasil, aparece una sola vez en su
Glossário das Forças Armadas : asociado a una força subterrânea o irregular como
chantagens . Parece lógico que preocupe tanto esta amenaza al ministro colombiano,
considerando que los casos de extorsión se dispararon de casos a ,
139 Finalmente, donde más se aproximaron ambas partes fue en mencionar el tema de la pobreza dentro de discursos de la seguridad/defensa, si bien no se puede afirmar algo contundente al
respecto de cómo lo asocian, pues en algunos casos ilustraron los logros de sus gobiernos para
reducirla y en otros se refirieron a la necesidad de seguir implementando políticas sociales, en algunos discursos de Colombia apareció como factor a trabajar para aumentar la seguridad y presencia del Estado y en otros de Brasil como factor tratable si se potencia la relación entre política de defensa y desarrollo.
Gráfico 14: del autor Basado en los resultados de la medición de categorías para Brasil. (Ver anexos).
Gráfico 15: del autor Basado en los resultados de la medición de categorías para Colombia. (Ver anexos). 1% 3% 3% 0% 0% 0% 0% 0% 21% 2% 1% 24% 0% 0% 0% 14% 0% 2% 0% 6% 22%
Distribución de Amenazas por Importancia (Brasil).
Terror(ismo) Tráfico drogas/narcot. Armas/act armados Explosivos Extorsión Secuestro Robo/hurto Lavado/blanqueo Cibernéticos/informáticos/espionaje Minería
Contrabando/tráfico (no narco)
Medio ambiente/biodiv/Recursos Riq/desastres nat. Desplazamiento/dos Migracion(es) Homicidio/ases Armas Nucleares Armas Químicas Piratería Trata/tráfico personas Pobreza Conflicto/agresión (interestatal) 17% 22% 10% 3% 14% 7% 1% 1% 2% 4% 1% 5% 0% 0% 5% 0% 0% 0% 1% 6% 1%
Distribución de Amenazas por Importancia (Colombia).
Terror(ismo) Tráfico drogas/narcot. Armas/act armados Explosivos Extorsión Secuestro Robo/hurto Lavado/blanqueo Cibernéticos/informáticos/espionaje Minería
Contrabando/tráfico (no narco)
Medio ambiente/biodiv/Recursos Riq/desastres nat. Desplazamiento/dos Migracion(es) Homicidio/ases Armas Nucleares Armas Químicas Piratería Trata/tráfico personas Pobreza Conflicto/agresión (interestatal)
140 En cuanto a la importancia o peso de cada amenaza para cada uno de los dos casos observados, coinciden en una imagen diversificada de factores, de modo en que ninguna de sus preocupaciones principales en seguridad o defensa representa más de ¼ (25%). Es decir, ninguno parece
identificar un enemigo absoluto o amenaza absoluta en la cual centrarse.
Buzan y Weaever (2003) parecen ofrecer una parte de la explicación acerca de las diferencias sustanciales entre países que trata de arrojar este ejercicio. Básicamente, las amenazas a la
seguridad de los Estados fuertes tienden a definirse con referencia a fenómenos externos, mientras que los Estados débiles experimentarán competencia interna entre actores por
preservar su propia seguridad o acaparar al Estado (Buzan y Weaever, 2003:21- . Su drama es
que son aún más vulnerables a las amenazas externas y si se fracturan al extremo pueden convertirse en Estados colapsados o fallidos, y la presencia de uno o ambos tipos de Estados en una misma zona geográfica puede alterar visiblemente las dinámicas de seguridad regional (Buzan y Weaever, 2003:21-22). En teoría, las debilidades de Colombia son un problema para Brasil y
otros cuando alcanzan esa envergadura y se derraman spill over), siempre y cuando sean securitizadas (construcción del factor intersubjetivo negativo) del lado del que tiende a ser más fuerte, tentándole a intervenir (pero poniendo en alerta al país objeto de la acción y a otros vecinos) o presionándolo a cooperar si la contraparte es algo más autónoma o parece tratar de recuperar gobernabilidad por sí misma. No obstante, más que inquietarle los spill overs (que parecen ser menores en la Amazonía) del conflicto armado interno o de las estrategias internas de seguridad colombianas, su interés fuerte está más orientado por una hipótesis de conflicto
interestatal en caso de que el desgobierno de la Amazonía implique el despliegue de
unidades externas a la región en nombre de la estabilización o la protección ambiental.
Aunque los autores se refieren como Estados premodernos principalmente a las unidades de
África y Asia Central y a Haití, cabe parcialmente para Colombia (en las zonas periféricas) por
tratarse de Estados débiles y que tienen mucho que hacer por consolidarse institucionalmente aunque algunos de ellos aspiran a ser modernos, experimentan múltiples vulnerabilidades y sus procesos de securitización suelen apuntar a actores sub-estatales (Buzan y Weaever, 2003:24). Usando los términos de Zaytsev (2013), los premodernos tienen un stateness débil aunque se proyecten en statehood. Como se pueden inferirse, en las amenazas que Colombia define como narcotráfico y terrorismo (sus principales) están contemplados básicamente actores sub-estatales, no con capacidad (hoy) de acaparar el Estado pero sí de desafiar el monopolio de la violencia en
las zonas más periféricas aunque no controlen territorialmente ninguna: FARC, ELN, Bacrim. No obstante, hace tránsito hacia la siguiente categoría por la modernización en ascenso de su aparato coercitivo, el repliegue y debilitamiento de estos actores y la mayor nacionalización de su política de seguridad en la era Santos.
141 La imagen que Buzan y Weaever tienen de los Estados modernos parece describir algo de las políticas de desarrollo y defensa (unidas) del Brasil. Para ellos, los modernos son el tipo ideal westfaliano e integran control fuerte del gobierno sobre la sociedad y aplican restricciones frente a la apertura, privilegian su independencia y autonomía, así como su cultura nacional y su modelo nacional de desarrollo persiguiendo en ocasiones políticas mercantilistas, e igualmente enfatizan sus fronteras demarcadas para evitar influencias económicas, políticas y culturales externas (Buzan y Weaever, 2003:22-23). Ejemplares contemporáneos para los autores son China, ambas Coreas, Irán, Burma, Iraq, Arabia Saudita, Turquía y Brasil, mientras Rusia, EE.UU. y Japón contienen algunos de sus elementos. Los modernos pueden ser entre Fuertes y Débiles pero
nunca fallidos, y por causa de su territorialidad acentuada, suelen definir su seguridad distinguiendo tajantemente entre adentro y afuera (Buzan y Weaever, 2003:22-23). A este último respecto, la tabla de definiciones de las políticas de seguridad y/o defensa advierten que Colombia
no hace diferencia alguna cayendo en premoderno y Brasil sí. No obstante, si bien Brasil
ostenta más aspectos modernos en construcción de stateness y en sus definiciones estratégicas, también es cierto que experimenta desafíos agudos para su seguridad interior y que no ha sabido resolver sin un grado máximo de securitización (involucrar a los militares), tal como se ha visto recientemente en las decisión de ocupar militarmente (con tropas, blindados y helicópteros) las favelas de Maré (Río), uno de los lugares más populosos (100,000 hab.) y donde se ha asentado el narcotráfico152.
Según los mismos autores, para los Estados modernos la inclusión y la exclusión de los
epicentros del Sistema Internacional) pueden traer amenazas aunque parezca contradictorio. La
exclusión frente al núcleo de los Estados postmodernos les representa un status secundario y quedar por fuera de clubes de beneficios . Los posmodernos son los de núcleo
capitalista/occidental, Fuertes y no rigen mucho su seguridad en términos de preocupaciones
militares tradicionales como invasión o destrucción masiva, se han flexibilizado por su apertura a transacciones y flujos económicos y culturales y nuevas interacciones políticas, han desecuritizado buena parte de las amenazas de la agenda tradicional, se preocupan más por insertar los temas de identidad y migraciones y los de estabilidad económica y ambiental global (Buzan y Weaever, 2003:23-24). Para los autores, en esa categoría caen los países de la zona euro, EE.UU., Canadá y Japón (aunque EE.UU. sufre un retroceso en la era Bush Jr.). En la medida en que las posturas de
seguridad contenidas en la gran estrategia , en la política y/o en la doctrina son estratégicas en cuanto buscan la amplitud de opciones (no restricción) y mayores oportunidades de supervivencia y proyección, allí parecen encajar las aspiraciones de Colombia por ser incluido y catalogado como
país OCDE o sinónimo de moderno y fuerte o seguro y la de Brasil por ser insertado en el
Consejo de Seguridad de la ONU como miembro permanente, aunque los objetivos específicos de ambos detrás de cada aspiración diverjan.
152 CCN México (25 de marzo de 2014). Ejército brasileño 'toma' complejo de favelas "fundamental" para el narco. En:
142 Siguiendo con los autores, la inclusión tiene potencial para avivar disputas internas por parte de quienes apoyan proyectos culturales y de desarrollo endógenos y que resisten a influencias externas (Buzan y Weaever, 2003:25-26). Los Estados postmodernos (EE.UU., UE) tienden a presionar a los modernos por liberalización, apertura y democratización, condicionando incluso el