CONCEPTUALIZACIÓN DE LA VULNERABILIDAD DENTRO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Actualmente en Colombia no hay registros exactos de políticas públicas que incluyan el concepto de vulnerabilidad social. Estos están remitidos a planes para disminuir la pobreza e incrementar la educación de modo que permee la mayor cantidad de población.

Incluso reportes de la Cruz Roja Mundial a 2012, indican que la vulnerabilidad social está definida, por una parte, por la inseguridad e indefensión que experimentan las comunidades, grupos, familias e individuos en sus condiciones de vida a consecuencia del impacto provocado por algún tipo de evento natural, económico y social de carácter traumático y por otra, el manejo de recursos y las estrategias que utilizan las comunidades, grupos, familias y personas para afrontar sus efectos. Ninguno de estos criterios, está claro e incluido en las políticas actuales.

Frente a la probabilidad de ocurrencia de eventos naturales en Colombia, que muestran una tendencia recurrente en la zona geográfica nacional, las políticas han sido dirigidas al manejo social del riesgo y la prevención y atención de desastres, dejando de lado las condiciones de vulnerabilidad de los posibles afectados.

Por ello, es innegable evidenciar que si los conceptos y las apropiaciones de los ciudadanos sobre un evento y sus consecuencias, en este caso frente al riesgo,

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las amenazas, la vulnerabilidad, entre otros, son incluidos en la legislación, esta será más efectiva en el cumplimiento de su propósito.

Es así como se propone que aunque aún hoy la vulnerabilidad suele ser un término equívoco para hacer referencia a la pobreza, marginación, exclusión. Este hecho favorece que se hayan descuidado las investigaciones y los programas para enfrentar y reducir la vulnerabilidad, contribuyendo al mantenimiento de estereotipos y dudas para identificar a personas, comunidades y grupos desfavorecidos potencialmente vulnerables (Fabre et al., 2009[C43]).[C44]

Vale incluir que la vulnerabilidad social hasta ahora es un término que busca posicionarse entre los criterios por tener en cuenta frente a la formulación de política pública y como tal, establece la posibilidad de ampliar los impactos positivos frente a un territorio y su población. Hace un poco más de una década: “La vulnerabilidad surge como un concepto analítico en las ciencias ambientales para el estudio de la población afectada por los riesgos naturales” (Prowse, 2003[C45])[C46].

La vulnerabilidad social se puede entender como un proceso encarado por una persona, grupo o comunidad en desventaja social y ambiental en el que cabe identificar los siguientes elementos: 1) existencia de riesgos externos a la persona, grupo o comunidad; 2) proximidad a estos; 3) posibilidad de evitarlos; 4) capacidad y mecanismos para superar los efectos de esos riesgos; 5) situación final resultante, una vez enfrentadas las consecuencias de la actuación de dichos riesgos (Chambers, 1989; Bohle, 1993; Pérez de Armiño, 1999[C47]).

Es así que vale destacar que la vulnerabilidad de los bienes municipales (población, bienes económicos y ecológicos) depende de diversos factores interrelacionados propios del municipio, de su proceso de desarrollo (Wilches, 1998 en SNPD, 2010):

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 Factores físicos: ubicación y resistencia material de los bienes en relación con el evento amenazante

 Factores ambientales: corresponden a la manera como la comunidad “explota” los elementos de su entorno natural, debilitándose a sí misma y a los ecosistemas en su capacidad para absorber sin traumatismos los diferentes eventos amenazantes.

 Factores económicos: corresponden a la ausencia de recursos económicos (pobreza) en una comunidad, así como a su mala utilización.

 Factores sociales: corresponden a los aspectos políticos, organizacionales, institucionales, educativos y culturales del municipio en su historia y actualidad. En este planteamiento convergen entonces varios actores, más allá de las autoridades municipales y los afectados: la industria, el comercio, la economía, los pobladores —no afectados— y los visitantes de la región. La política pública busca responder a las demandas de la sociedad, en forma de normas, instituciones, prestaciones, bienes públicos o servicios, y, por ello, debe ser integral.

Reconocer la inclusión de un concepto extraído de la experiencia de quien ha vivido la situación permite obtener alcances más amplios y mejores resultados, pero si solo se incluye este aporte, estaríamos sesgando la función política per se. Resalto entonces la definición de Aguilar Villanueva (1996), en tanto señala que una política pública es “en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce” (Villanueva,1996)[C48].

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Infortunadamente, desde el DNP, en el 2011, se manifestó que era prioritaria la integración efectiva del riesgo en las políticas, leyes, planes y proyectos y la ejecución de acciones orientadas al conocimiento del desarrollo económico y social de Colombia, pero las gestiones para alcanzar dicho propósito son intangibles e insuficientes.

Lo óptimo es que la gestión del riesgo de desastres contenga las actividades de prevención, mitigación y preparación (ex ante), así como las de atención, rehabilitación y reconstrucción (ex post), y logre la previsión, control y reducción del riesgo de desastres en la sociedad, a través de la articulación de los diferentes tipos de intervención. Este proceso incluye la inserción de la vulnerabilidad social como aporte al mejoramiento y, además, como ventana donde se visibilizaría la de los afectados.

Por ello, el Informe del Banco Mundial (2000[C49]) plantea que la vulnerabilidad mide “la capacidad de resistencia ante una crisis [y] la probabilidad de que una crisis dé por resultado una disminución del bienestar” (p. 139). Lo que, por fortuna, entrega a los sujetos una responsabilidad de acción frente a los cambios, un papel de actores que responden a un estímulo. Las formas y los factores que determinan estas respuestas son los aspectos concluyentes para construir y evidenciar una aproximación al concepto de vulnerabilidad social desde los afectados como factor determinante de la política pública, teniendo como referencia el estudio de caso de la cuenca del río Negro con los pobladores de Útica, tras la ocurrencia de fenómeno de La Niña, 2010-2011.

Con la metodología de aplicación de encuestas, como investigadora en este documento es posible captar la inseguridad entre las líneas de los pobladores y con esta la resignación. Es valioso entonces exponer el por qué. Para un habitante, residente por los últimos diez años o más en el mismo territorio, la

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reubicación implica afectación económica y reestructuración de su núcleo socioeconómico. Volver a empezar, aún con garantías, es un riesgo que consideran mayor al de la ocurrencia del evento natural. Es así como se propone que las políticas públicas deben incluir esta condición de vulnerabilidad teniendo como antecedente las siguientes etapas:

1. Reconocimiento de la situación

2. Propuestas para solucionar el problema

3. Elección de posible solución y sus herramientas 4. Aplicación de la propuesta

5. Seguimiento y evaluación a resultados

Lo anterior permitirá que las gestiones gubernamentales enfocadas como política pública “se expliquen en razón de la complejidad del objeto que se pretende definir (la actividad gubernamental), la dificultad de delimitar sus fronteras y la multiplicidad de actores involucrados. La consecuencia de esto será la flexibilidad de la noción misma. Ello implica que toda definición que se adopte es producto no solo de la actividad gubernamental sino de una construcción analítica del investigador” (Hernández, 1999)[C50].

Es inminente la preocupación de solventar las necesidades de una población mayoritaria, si registramos el número de damnificados en la última década en Colombia por eventos naturales, pero se ha mutilado la inclusión de la vulnerabilidad, el riesgo y la amenaza de manera transversal en las políticas. A partir de la creación de Colombia Humanitaria tras la ocurrencia de La Niña entre el 2010 y el 2011, como una estrategia que según su misión institucional nace “orientada por el interés de complementar la acción gubernamental, con la participación de todos los sectores de la sociedad”, el país evidencia un primer

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esfuerzo conjunto, que aunque es ambicioso y busca la mayor cobertura, tiene fuertes deficiencias en sus modelos de ejecución para obtener logros eficientes. Tras esta implementación, gobiernos departamentales y municipales incluyeron por ley en sus planes, políticas de manejo de gestión del riesgo, pero todas delimitadas a la universalidad en caso de ocurrencia de un evento, dejando de lado las particularidades que por ubicación geográfica y condición socioeconómica podían tener las poblaciones.

Vale destacar que para lo propuesto, como punto de partida se toma la definición de gestión del riesgo dada por Alan Lavell al plantear que “hace referencia a un proceso social, político, a través del cual la sociedad busca controlar los procesos de creación o construcción de riesgo o disminuir el riesgo existente con la intención de fortalecer los procesos de desarrollo sostenible y la seguridad integral de la población. Es una dimensión de la gestión del desarrollo y de su institucionalidad” (Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, 2008).[C51]

Esta conceptualización debe ser la base del desarrollo de las políticas y delimitarse especialmente en la definición de proceso social para que logre mayor efectividad y se vean resultados que evidencien la prevención de los daños y el mejoramiento en las condiciones de vida de los ciudadanos vulnerables.

Como se ilustra en la figura 3,

[C52][…] asociado a esta visión integral de interacción de diferentes dimensiones, en el marco de la gestión del riesgo, un aspecto que resulta pertinente considerar, en función de las posibles intervenciones en los contextos locales, es la identificación e interrelación de los momentos de la gestión del riesgo:

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-La gestión correctiva o compensatoria: consiste en la reducción del riesgo existente producto de procesos históricos y comprende mecanismos como reordenamiento territorial de zonas de riesgo, recuperación ambiental, reestructuración de infraestructura y líneas vitales, reordenamiento en suelo agrícola, entre otros.

-La gestión prospectiva por su parte, consiste en evitar la generación de nuevos riesgos en zonas y áreas que no han sido desarrolladas, con el fin de determinar formas de ocupación seguras en el sentido que se evite y/o regule la ocupación de áreas propensas a la ocurrencia de amenazas (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2005, p. 21).

Figura 3.[C53] Diagrama de interacción de dimensiones en el marco de la gestión del riesgo

Fuente: Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (2008).[C54]

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La inclusión de estas bases teóricas es el canal para desarrollar políticas públicas en cumplimiento de la gestión del Gobierno Nacional y los objetivos de cada Plan de Desarrollo Municipal. Más allá del mandatario de turno o la posibilidad de un fenómeno natural, deben implementarse políticas públicas de Estado, que trasciendan su ejecución, atadas a las necesidades de la sociedad y no a la duración de un ciclo gubernamental específico.

Asimismo, cabe resaltar que se evidencia cómo la construcción de políticas públicas está liderada por el Gobierno, pero es un proceso participativo y conjunto que requiere de entidades, organismos y ciudadanos para que no surja el inconveniente de que se interprete de manera equívoca el proceso de formulación y el encargado de tomar decisiones actúe fuera del objetivo que es la resolución de un problema público.

Propongo entonces que consideremos como bandera del desarrollo frente al tema, que “las políticas constituyen el conjunto de intervenciones realizadas por el Estado, las instituciones civiles y los grupos comunitarios organizados, para buscar objetivos de desarrollo práctico y simbólico, en las materias que traten con el fin de satisfacer las expectativas de una población y obtener de ella el consenso, para mantener un tipo de orden y lograr una evolución social” (Sánchez, 1991.p. 351).[C55]

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6. PROPUESTA DE ESTRATEGIAS DE CONCEPTUALIZACIÓN DE LA