Conciliación

La conciliación es otro medio pacífico de solución de controversias internacionales. Emerge cuando los hechos ya se han investigado para que sea posible allegar a las partes a un punto de avenimiento (ibídem 207).

Este instrumento internacional puede practicarse también por medio de Comisiones, tiene por objeto precisar los hechos, oír a las partes, acercarlas para un arreglo, y, si no se logra, dictar un informe que contenga proposiciones

de solución que no son obligatorias. En algunos casos, esas comisiones de conciliación están previstas en los tratados internacionales (Becerra 114).

El propósito de las Comisiones de Conciliación, no se limita a conocer el aspecto táctico de la controversia sino que entra en la esencia de ella, propone soluciones para desenlazarla y emite dictámenes los cuales no son obligatorios para los Estados en conflicto, es decir, sólo tienen el carácter de recomendaciones (Tunkin libro 2 255).

A efecto de caracterizar a la conciliación se numeran los siguientes datos:

a) La conciliación es un medio menos formal que el arbitraje.

b) En la parte final de la conciliación es menester que los hechos se esclarezcan. En este aspecto, se asemeja a la investigación pero la Comisión Conciliadora no se limita a dar a conocer los resultados de la investigación, sino que ofrece a través de una proposición los puntos de avenimiento (J. Sierra cit. en Arellano 207).

c) Puede establecerse mediante tratado internacional la obligación de acudir a la conciliación, señalándose también de manera obligatoria el procedimiento a seguir, pero la proposición a la que se llegue no es obligatoria. Es decir, a las propuestas no se les da el carácter de sentencias arbitrales o judiciales obligatorias (ibídem).

d) La conciliación funciona a través de Comisiones de Conciliación que tienen como características la colegialidad y la permanencia, toda vez que se encuentran compuestas de tres o cinco miembros y no se forman ad hoc para cada caso, sino que ya se hallan constituidas previamente en cada tratado.

e) Se ha llegado a considerar que las Comisiones de Conciliación son más aptas para resolver los conflictos de intereses, a diferencia de los conflictos jurídicos en los que se pueden

resolver las controversias mediante la aplicación de las normas jurídicas (Rousseau ibídem).

f) Es común que en los tratados internacionales en los que se establece el sistema de conciliación se determine que ésta es obligatoria. Es decir, es obligatorio someterse al procedimiento de conciliación aunque la propuesta no es obligatoria (ídem). g) La conciliación tiene como objetivo fundamental la fijación de los

puntos necesarios para que las partes lleguen a un acuerdo (Oppenheim ídem 208).

h) A diferencia del arbitraje, en la conciliación las partes no tienen obligación jurídica de adoptar las propuestas de arreglo pacífico que les hayan, sugerido, mientras que en el arbitraje es obligatorio cumplir con el fallo (ídem).

Tanto en la Convención para el Arreglo Pacífico de los Conflictos Internacionales de la Haya del 29 de julio de 1899 y 18 de octubre de 1907, como en la Quinta Conferencia Panamericana verificada en Santiago de Chile en 1923, no se incluyó a la conciliación como medio de solución de controversias (ibídem).

A contrario sensu, se encuentra el criterio sostenido por el tratadista César Sepúlveda, quien considera que la negociación es un proceso instituido por las partes para el evento de que se presente una controversia, en donde la labor del conciliador no sólo consiste en investigar sino que sugiere alguna solución viable; y así, posteriormente, la comisión de conciliación emita su dictamen el cual obliga a las partes (388).

El origen de esta institución se encuentra en un tratado concluido por Francia el 10 de febrero de 1908 (Seara 247), y comienza a desarrollarse a partir de los llamados Tratados Bryan o de cooling off. Por virtud de estos pactos, que se suscribieron alrededor de 1914 entre los Estados Unidos y varios países de América Latina, las partes se comprometían a no recurrir a medios hostiles sino hasta que se hubiera hecho público el informe de la comisión de conciliación. Ese periodo de enfrentamiento era bastante práctico,

pues muchas de las controversias se terminan cuando hay oportunidad de que las partes contendientes recapaciten. Más tarde se mejoró la técnica de éstos tratados y se crearon comisiones permanentes de conciliación.

El principio contenido en los tratados antes citados fue incorporado en el Pacto de las Naciones Unidas (artículo 12), en éste se estableció la prohibición de recurrir a la guerra hasta tres meses después de un informe del Consejo o de una sentencia arbitral o judicial (op cit 389).

Desde 1921 en adelante, se concertaron una gran cantidad de tratados bipartitos, en los cuales las partes acordaban someter a conciliación alguna o todas las controversias que pudieran surgir entra ellas y que no pudieran solucionarse mediante la diplomacia normal, un estímulo para tales tratados provino de la recomendación de la Tercera Asamblea de la Liga, efectuada el 22 de septiembre de 1922 (Records o fthe Third Assembly) (Sorensen 634).

El Pacto de Locarno de 1925, el cual preveía un sistema de medios de arreglo, incluía a la conciliación; de la misma manera, el Acta General de Ginebra de 1928, otro de los grandes esfuerzos para presentar en forma comprensiva varios medios de solución al mismo tiempo, también hacía referencia a las comisiones conciliatorias (Sepúlveda 389).

Igualmente, en el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá) adoptado por la Conferencia de Bogotá el 30 de abril de 1948, se dio también mucha importancia al procedimiento de conciliación (ibídem). En este documento se prevé la creación de Comisiones de Investigación y Conciliación, mismas que pueden ser establecidas “a priori” en los tratados o “a posteriori” por un cuadro de conciliadores americanos. En caso de conflicto, cualquiera de las partes puede pedir al consejo de la Organización de Estados Americanos que convoque a la Comisión de Conciliación adecuada para que conozca del conflicto. El informe que emita la Comisión conserva el mismo carácter que se ha sosteniendo con antelación, es decir, no tiene fuerza obligatoria para las partes, quienes pueden aceptarlo o rechazarlo.

En el caso de la conciliación, las Comisiones Permanentes son creadas previamente por disposiciones convencionales y a las que los Estados en conflicto deberán someter forzosamente sus diferencias si uno de ellos lo pide.

Estas Comisiones se encargan de estudiar los hechos que originan el conflicto y redactan un informe que es aprobado por mayoría de sus miembros. En la redacción de este informe se propondrá una fórmula de arreglo sin la intervención de las partes.

Las propuestas de la Comisión en comento no son obligatorias para las partes, quienes tienen el camino abierto para recurrir al arbitraje internacional. Sin embargo, mientras dura el procedimiento de conciliación se comprometen a no iniciar ninguna acción de carácter violento, a lo que se le denomina moratoria de guerra (Seara 247).

En la praxis internacional, se han difundido cada vez más las Comisiones de Conciliación; el procedimiento a seguir para su formación y actividad se expuso detalladamente en el Acta General de 1928 sobre el arreglo pacífico de las diferencias internacionales, reafirmada con sus respectivas modificaciones para la Asamblea General de la ONU en 1949.

Cuando los Estados discordantes llegan a aceptar el procedimiento de conciliación son ellos mismos quienes determinan en cada caso la composición y el régimen de funcionamiento de las comisiones.

La Comisiones conjuntas se utilizan en las relaciones internacionales no sólo para arreglar las controversias, sino también con fines de cooperación internacional en un plano más amplio. La formación de estas comisiones se prevé con más frecuencia en los acuerdos de cooperación cultural y científica, que les asigna la misión de preparar planes y programas concretos de esta cooperación (Tunkin libro 2 255).

Algunos de los documentos internacionales, que pueden citarse a guisa de ejemplo por prever a la conciliación como instrumento jurídico para dirimir conflictos internacionales, son los siguientes: La Convención General de Conciliación Interamericana firmada en Washington el 5 de enero de 1929, por veinte países latinoamericanos, conforme a la resolución que se había

aprobado el 18 de febrero de 1928 en la Sexta Conferencia Internacional Americana, celebrada en la ciudad de la Habana, Cuba.

Posteriormente, en Río de Janeiro, Brasil, el 10 de octubre de 1933, Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay y Uruguay suscribieron el Tratado Anti-bélico de No-Agresión y de Conciliación.

En Montevideo, Paraguay, se suscribió, el 26 de diciembre de 1933, el Protocolo Adicional a la Convención General de Conciliación Interamericana el 5 de enero de 1929, para darle el carácter permanente a las Comisiones de Investigación y Conciliación.

El multicitado Tratado Americano de Soluciones Pacíficas, Pacto de Bogotá, firmado en Bogotá, Colombia, el 30 de abril 1948, dedicó su Capítulo Tercero a regular el procedimiento de investigación y conciliación, uniendo el sistema de investigación al de conciliación (Arellano 208-215).