Conciliación y los Conflictos Ambientales

Surge la cuestión de medular sobre que se puede conciliar en materia ambiental. Para este análisis debemos partir, de una parte, del articulo 19 de la ley 640 de 2001 el cual señala que se podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción, desistimiento y conciliación; y de otro lado, que la aplicación de este mecanismo procesal puede darse en el ámbito de las controversias surgidas entre particulares y entre éstos y el estado.

En cuanto a los conflictos entre particulares, su resolución se enmarca en los ámbitos propios del derecho privado, la contaminación y destrucción de los bienes ambientales puede afectar patrimonios individuales, que se derivan generalmente de la situación de vecindad entre el contaminante y el que sufre sus consecuencias.

En la mayoría de los países, la legislación nacional prevé dos tipos de soluciones civiles a estos conflictos: las acciones interdictales que van encaminadas a obtener ordenes judiciales de interrupción o prohibición de la continuación del daño ecológico o de la actividad contaminante (el llamado injuction del common law o las unterlassungs un beseitigungsansprûche del derecho alemán), por una parte; y la acción de indemnización de daños y perjuicios, por otra, cuando la contaminación ha causado ya sus efectos nefastos.

En cuanto a nuestro derecho, la institución jurídica de la responsabilidad civil

extracontractual establece una “relación entre dos sujetos, de los cuales uno ha

causado un daño y otro lo ha sufrido. La responsabilidad civil es la consecuencia jurídica de esta relación de hecho, o sea la obligación del autor del daño de reparar el perjuicio ocasionado. Por este motivo se advierte que la

responsabilidad civil se resuelve en todos los casos en una obligación de reparación. Por tanto, es responsable aquel sujeto que queda obligado a indemnizar el perjuicio causado a otro; y no es responsable quien, a pesar de haber causado un daño a otro, no obstante no es obligado a repararlo”.

En este tipo de responsabilidad hay que distinguir la atinente a personas privadas, naturales o jurídicas, de la que cabe al estado en el ejercicio de sus actividades. Pues bien, en materia ambiental la responsabilidad civil del estado y de los particulares esta presente en el articulo 16 de la ley 23 de 1973, el cual establece que “el estado será civilmente responsable por los daños ocasionados al hombre o a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones que generen contaminación o detrimento del medio ambiente. Los particulares lo serán por las mismas razones y por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del estado”.

Generalmente el daño ambiental es extracontractual, por lo que vendría regulado por los artículos 2341 y siguientes del Código Civil, lo que implica, de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia, la necesidad de demostrar la concurrencia de los tres elementos que configuran la llamada culpa aquiliana, esto es, culpa, daño y relación de causalidad entre aquella y este.

Al respecto y refiriéndose a la responsabilidad civil por actividades industriales

nuestra Corte Suprema de Justicia ha dicho: “Si alguien demuestra haber sufrido

daño a causa de ella y señala al agente que la ejerce, tiene derecho a ser indemnizado del perjuicio sufrido salvo prueba de fuerza mayor, caso fortuito o de culpa exclusiva de la propia víctima” (causas extrañas).

Siendo, por tanto, este proceso civil de carácter indemnizatorio o patrimonial, el monto de las pretensiones de la parte afectada con el presunto daño, pueden estar sujetas a conciliación, por ser derechos susceptibles de disposición por los sujetos particulares y siempre que con tal disposición, no se comprometa el orden publico y las buenas costumbres.

Como dijimos anteriormente, los conflictos ambientales pueden generarse en las relaciones entre estado y particular y abarcan desde la facultad estatal de otorgar los permisos para el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, hasta la imposición de sanciones a los infractores de las normas o a quienes afecten los derechos e intereses colectivos. Por ello existen conflictos ambientales que caen en la órbita del derecho público, y en estos casos la facultad de conciliar por parte del estado esta regulada de manera estricta.

Al respecto, debemos remitirnos al articulo 59 de la ley 446 de 1998, que

establece: “Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o

judicial, las personas jurídicas o de derecho publico, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter

particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo”.

Igualmente, el artículo 62, prevé la posibilidad de conciliar los efectos económicos de un acto administrativo de carácter particular, si se da algunas de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.

Una primera precisión, nos debe llevar a señalar que la conciliación en materia ambiental se extiende solamente a los contenidos económicos de controversias particulares, y por ende queda excluida su aplicación frente a actos administrativos generales o normas de carácter general, impersonal y abstracto. En tal sentido ya se ha pronunciado la ley 99 de 1993, cuando en su articulo 107 establece que:

“Las normas ambientales son de orden publico y no podrán ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares”.

Ahora bien, existen diferentes casos en que pueden presentarse conflictos entre el estado y particulares, pensamos sobretodo en el campo ambiental atinente al otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones o concesiones para el manejo, uso y aprovechamiento de los recursos. Así, por ejemplo, en los casos en que las autoridades ambientales competentes nieguen el otorgamiento de una de estas autorizaciones y ello origine un posible perjuicio económico al peticionario, éste podría antes de intentar las acciones contenciosas del caso promover una conciliación prejudicial ante los agentes del Ministerio Publico competentes.

Pensamos, igualmente, en el ejercicio del poder sancionatorio de la administración ambiental, que ante la infracción de los preceptos protectores del ambiente están investidas de la facultad de imponer al presente infractor algunas de las sanciones previstas en el articulo 85 de la ley 99 de 1993. Interpretando el articulo 59 de la ley 446 de 1998, pensaríamos que en caso de imponerse una sanción de multa, la controversia entorno al monto pecuniario de la misma puede ser objeto de conciliación por la administración, de acuerdo con lo previsto por el articulo 23 de la ley 640 de 2001.

De otra parte, cuando la ley habla de efectos económicos no puede entenderse simplemente en términos dinerarios, de ahí que consideremos admisible, dado sus inocultables efectos patrimoniales, la posibilidad que la administración llegue a la conciliación en los casos en que las sanciones impuestas sean las previstas en los literales b y c de dicho articulo 85 de la ley, en cuanto al tiempo de duración de la suspensión de la licencia, concesión o permiso, o respecto a sí el cierre del establecimiento, edificación o servicio puede ser temporal o definitivo.

En otro aspecto, consideramos que en materia de competencia y de consumo pueden presentarse conflictos entorno a los recursos naturales o elementos del

ambiente. Recordemos, que desde hace varios años se considera que el incumplimiento de las normas ambientales por los actores económicos puede convertirse en un factor distorsionador del comercio en el ámbito interno e internacional. En efecto, no existe una competencia económica equilibrada cuando los productores respetuosos de las normas realizan las inversiones necesarias apara ajustarse a la ley, imputan dichos en el valor final de bienes y servicios, mientras que los ilegales incurren en lo que podríamos llamar un enriquecimiento ilícito al no caer en tales costos y poder ofrecer tales bienes y servicios a precios más bajos.

El estado, a través de la Superintendencia de Industria y Comercio, puede sancionar a los responsables de estas infracciones al comercio o a los consumidores y en dicho procedimiento, cabria la conciliación tal como lo señalan los artículos 33 y 34 de la ley 640 de 2001.

Finalmente, como aspecto primario y objeto de nuestro estudio, analizaremos la posibilidad de conciliación en las acciones populares en defensa del medio ambiente. Al respecto podemos señalar, que la ley 472 de 1998, en su articulo 27 consagró el llamado pacto de cumplimiento, tema ya estudiado, como señala el

profesor Tamayo Jaramillo “en el fondo, estamos en presencia de una audiencia

de conciliación similar a la regulada en el articulo 101 del Código de Procedimiento Civil. A esta audiencia deberá asistir no sólo el Ministerio Publico, sino también la entidad responsable de velar por el derecho e interés colectivo”.

El punto es, si el actor popular tiene facultades para conciliar derechos de naturaleza colectiva y los alcances de dicha conciliación. Ante todo, en la consagración de esta figura se parte, en tratándose de derecho colectivo de titularidad difundida en la comunidad, no puede existir conciliación sobre el contenido y alcance de las normas ambientales destinadas a proteger ese derecho. Como ya dijimos, el articulo 107 de la ley 99 de 1993 reafirma el carácter de orden publico de las normas ambientales.

Por lo anterior, la audiencia para pacto de cumplimiento sólo tendrá operancia en aquellos casos en que se identifique un responsable de la amenaza o el daño a los bienes ambientales, éste reconozca su responsabilidad y en la audiencia se allane a definir con el actor popular, el Ministerio Publico y la entidad responsable del recurso, el proceso para el cumplimiento de las normas ambientales en términos de recursos, tiempos y participación de la comunidad.

Estas limitaciones al pacto de cumplimiento son avaladas por la Corte

Constitucional que en su sentencia C-215 de 1999 señala, “Otro argumento que

desvirtúa la interpretación del mencionado pacto como un medio para negociar la sanción jurídica, se refiere al hecho de que la conciliación versa sobre algo que se encuentra pendiente de determinación, pues al momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aun no se ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo anterior se

agrega, que el intento de acuerdo parte de la base de que quien ha ocasionado la afectación de los derechos e intereses colectivos reconozca su infracción y acepte cuando fuere del caso, la reparación de los daños ocasionados, en beneficio de los directamente perjudicados y de la sociedad en general. Mas aun, se reitera que la intervención del Ministerio Publico garantizará que en la celebración del pacto no se desconozcan ni se desmejoren los derechos e intereses de los accionantes, dada su función de velar por la vigencia de tales derechos”.

A estas apreciaciones se opone un sector de la doctrina y en especial el profesor Tamayo Jaramillo, quien critica por inconveniente el supuesto de que parte de la audiencia para pacto de cumplimiento y que no es otro, que el reconocimiento de responsabilidad por el demandado. De una parte, considera y tiene razón, que en algunos casos la identificación del responsable no es clara, o el demandado tiene sólidos argumentos para defender su ausencia de imputación hasta el final del

proceso. Para este autor, “Un adecuado pacto de cumplimiento debería hacerse

sin que el demandado tuviese que reconocer responsabilidad. También debería permitir conciliar el monto de los daños, cuando estos sean insertos en su existencia, en su cuantía o en su imputación al demandado. Lo que si no se pudiese permitir seria autorización para que el demandado siguiera dañando los bienes colectivos”.

Ahora bien, ¿cómo garantizar que en la audiencia para pacto de cumplimiento el actor popular no actúe en contravía de los derechos colectivos?. La misma ley prevé dos mecanismos de control: a-) De una parte, la activa participación del Ministerio Publico que como señalo la Corte Constitucional, debe garantizar la mejor solución para los derechos ciudadanos que está en la obligación de defender, es mas, el profesor Tamayo Jaramillo plantea que debe existir una aprobación clara y expresa del Ministerio Publico al pacto de cumplimiento, así como de la entidad encargada de administrar el bien colectivo afectado y se pregunta ¿qué sentido tiene el pacto de cumplimiento aprobado por un particular si la entidad administradora del bien afectado es la legitimada de recibir la indemnización?, la respuesta la dejamos como una inquietud al amplio e imaginativo criterio de los lectores; y b-) Los efectos del pacto de cumplimiento - como ya lo habíamos anotado - por cuanto la jurisprudencia constitucional ha limitado los efectos de cosa juzgada de la sentencia que aprueba el pacto. La misma, no está cobijada por la cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección verso la primera conciliación (Sentencia C-215 de 1999).