EN RELACIÓN CON LAS CUENTAS GENERALES DEL EJERCICIO 2013
En este apartado se recogen los resultados más relevantes de las actuaciones fiscalizadoras realizadas por el Tribunal de Cuentas sobre las cuentas generales de las entidades locales correspondientes al ejercicio 2013, rendidas a través de la Plataforma web de Rendición de Cuentas o disponibles a través de esta aplicación web desde los sistemas informáticos utilizados por los OCEx no integrados en la Plataforma, esto es, por la Sindicatura de Cuentas de Cataluña y por la Cámara de Cuentas de Andalucía.
Respecto del censo de las entidades locales correspondiente al ejercicio 2013 (apartado II.1)
1. En 2013 el sector público local se encontraba integrado por 13.694 entidades, constituyendo la estructura fundamental los ayuntamientos (8.116 en 2013, lo que representaba el 59% del total de las entidades locales). El 84% de aquellos tenía una población inferior a 5.001 habitantes y representaban el 13% de la población total en 2013 y, únicamente, el 2% de ellos tenía una población superior a 50.000 habitantes, lo que representaban el 52% de la población. Así, el
porcentaje de población era inverso al número de ayuntamientos existente en cada tramo poblacional.
Por tipo de entidad local, resultaba significativo el número de entidades de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM) (3.712), que representaban el 27% del total de entidades locales. Las mancomunidades constituían el 8% de estas y los consorcios el 5%. Las entidades locales restantes eran diputaciones provinciales y forales, cabildos y consejos insulares, comarcas, áreas metropolitanas y agrupaciones de municipios.
Se configura así un sector público local con un elevado número de entidades locales, en gran mayoría de baja población, concentrándose, por el contrario, la mayor parte de los habitantes en un reducido número de ayuntamientos.
2. El sector público local español se mantiene con una estructura similar, sin que las variaciones anuales que se han ido registrando en el número de entidades locales alcancen porcentajes de representatividad significativos (inferiores al 0,5% del número de entidades locales existentes en el periodo 2012-2013), existiendo un número muy elevado de municipios de muy pequeña población y de EATIM.
Por otra parte, en el ejercicio 2013, de la misma manera que en ejercicios anteriores, existían mancomunidades, consorcios y EATIM que manifestaron expresamente no tener actividad o respecto de los que dicha circunstancia resultó de sus cuentas. No se encuentra justificada la subsistencia de entidades que no estén prestando servicios ni llevando a cabo actividad alguna.
En relación con la rendición de las cuentas generales de las entidades locales correspondientes al ejercicio 2013 (apartado II.2)
3. El 64% de las entidades locales, sin tener en cuenta consorcios, rindieron la cuenta del ejercicio 2013 en el plazo legalmente establecido. Este porcentaje fue similar al registrado en la rendición de cuentas del ejercicio 2012 que, a su vez, fue 16 puntos superior al nivel de 2011 y 30 puntos mayor al nivel de 2010.
Distinguiendo por tipo de entidad, la característica más importante en la rendición del ejercicio 2013 fue el considerable aumento de la rendición en plazo de las EATIM, que ha sido del 58% frente al 33% del ejercicio 2012. A ello ha contribuido muy significativamente la modificación introducida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), que condiciona la subsistencia de las EATIM existentes, a la presentación de sus cuentas antes del 31 de diciembre de 2014 ante los organismos correspondientes del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva para no incurrir en causa de disolución.
El 69% de los ayuntamientos, el 97% de las diputaciones, el 72% de las comarcas y el 100% de las áreas metropolitanas rindieron la cuenta general del ejercicio 2013 en plazo. Estos niveles de rendición en plazo fueron más reducidos en los cabildos y consejos insulares (20%), las mancomunidades (46%) y las agrupaciones de municipios (14%).
El incremento que se viene produciendo en los últimos años en la rendición en plazo y la estabilización de sus niveles mínimos en porcentajes que permiten un control razonablemente representativo, aunque todavía sean los niveles muy mejorables, refleja una evolución positiva en el proceso de interiorización de la cultura de la rendición entre las entidades locales.
4. El porcentaje de rendición de las cuentas de 2013 de las entidades locales a 31 de diciembre de 2014 fue del 81% exceptuando los consorcios. Este porcentaje supone una mejora en relación con ejercicios anteriores, ya que en 2012, a esa fecha, el nivel de rendición alcanzado era del 70% y en 2011 del 53%.
El retraso medio en la rendición de cuentas entre las entidades locales -excepto consorcios - que rindieron la cuenta del ejercicio 2013 fuera del plazo, fue de 35 días, lo que también constituye una mejora en el cumplimiento de esta obligación contable respecto de ejercicios anteriores.
Por tipo de entidad, el 82% de los ayuntamientos habían rendido la cuenta del ejercicio 2013 a la fecha indicada de diciembre de 2014, siendo cada año más homogéneo el nivel de rendición de los diferentes tramos de población de los ayuntamientos. En todos los tramos, más del 74% de los ayuntamientos habían rendido la cuenta del ejercicio 2013.
No obstante esta homogeneidad, el 21% de los ayuntamientos con población superior a 10.000 habitantes no había rendido la cuenta del ejercicio 2013 dos meses y medio después del plazo establecido en el TRLRHL. De especial relevancia resultaba que el 26% de los ayuntamientos con población superior a 100.000 habitantes no había rendido la cuenta del ejercicio 2013, a la fecha mencionada.
El 100% de las diputaciones provinciales así como de las áreas metropolitanas rindió la cuenta del ejercicio 2013. Los cabildos y consejos insulares tuvieron un nivel de cumplimiento del 90%. En el extremo contrario se encuentran los niveles de rendición de la cuenta del ejercicio 2013 de las mancomunidades (57%) y, en especial, de las agrupaciones de municipios (21%) que fueron muy bajos.
Por Comunidades Autónomas, el menor grado de rendición a 31 de diciembre de 2014 correspondía a las entidades locales de Andalucía, con un 48%. Le siguen a distancia las entidades locales de Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha y la Región de Murcia, con unos niveles de rendición del 68%, 71%, 73% y 75%, respectivamente. Superiores al 90% fueron los niveles de rendición en Galicia, la Rioja y las Illes Balears. Entre el 75% y el 89% se encontraban las entidades locales de las Comunidades Autónomas de Madrid (86%), el Principado de Asturias (88%), Cataluña (86%), Extremadura (84%), Castilla y León (87%), Comunitat Valenciana (83%) y Aragón (86%). Estos niveles de rendición se han ido incrementando en los primeros meses de 2015.
Entre las variaciones producidas en el porcentaje de rendición de las cuentas del ejercicio 2013 respecto del ejercicio 2012, destacó el incremento de las entidades locales de las Comunidades Autónomas de Castilla y León y de la Comunidad de Madrid, con un aumento de 20 y 14 puntos en la rendición en plazo, situándose en un 70% y un 75%, respectivamente, y de 20 y 11 puntos, respectivamente, en el nivel de rendición a 31 de diciebre de 2014. En el caso de la Comunidad de Madrid, influyó en esta circunstancia la entrada en vigor de una modificación de su Ley de Subvenciones que condiciona el pago de subvenciones a las entidades locales al cumplimiento de la obligación de rendición.
5. No habían rendido la cuenta del ejercicio 2013, a 31 de diciembre de 2014, 2.170 entidades que correspondían a 1.346 ayuntamientos, un cabildo insular, 391 mancomunidades, 11 agrupaciones de municipios y 414 EATIM. Además, el nivel de incumplimiento de la obligación de rendición de cuentas por parte de los consorcios ascendió al 68%.
No obstante el incremento sucesivo de los niveles de rendición de las entidades locales, continúan existiendo algunas que incumplían reiteradamente dicha obligación. Un total de 3.409 entidades tenían pendiente de remitir, al menos, la cuenta general referida a alguno de los ejercicios 2011 a 2013, de entre ellas el 40% eran ayuntamientos, de los cuales el 89% tenían una población inferior a 5.000 habitantes, y el 47% eran EATIM. 870 entidades no habían rendido las cuentas de ninguno de los tres ejercicios indicados.
6. Un total de 414 EATIM (el 14% del total de EATIM) no habían rendido la cuenta general del ejercicio 2013 a 31 de diciembre de 2014, entre las que se incluyen 95 que responden a cuentas sin aprobar. La modificación normativa incorporada por la LRSAL en relación con las
EATIM, para su plena aplicación, ha de ir acompañada de la adopción de las medidas en ella contempladas, cuando fuera procedente.
7. La modificación del artículo 36 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía sostenible, estableciendo que en el supuesto de que las entidades locales incumplan la obligación de rendir al Tribunal de Cuentas la cuenta general debidamente aprobada, se podrá retener el importe de las entregas a cuenta y, en su caso, anticipos y liquidaciones definitivas de la participación en los tributos del Estado que les corresponda, y hasta que se considere cumplida tal obligación de remisión, refuerza la importancia de la rendición de cuentas de las entidades locales, y su aplicación efectiva contribuirá de manera eficaz al cumplimiento de esta obligación.
En el desarrollo de las actuaciones realizadas para promover la rendición de cuentas de las entidades locales, el Tribunal de Cuentas mantiene actualizado al Ministerio de Hacienda y Administraciónes Públicas sobre los ayuntamientos, diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares que no cumplen con la obligación de rendir la cuenta general del ejercicio 2013.
8. Un 3% de las cuentas de las entidades locales remitidas al Tribunal no estaban aprobadas por el Pleno. Las cuentas generales rendidas sin haber sido previamente aprobadas de la entidad, no pueden considerarse debidamente rendidas según lo previsto en el artículo 212.5 del TRLRHL, por lo que únicamente se entienden remitidas a efectos informativos sobre su contenido económico y presupuestario en los diferentes análisis agregados y comparativos que se realizan en este Informe.
En el ejercicio 2013, del total de cuentas generales remitidas, cuyo número se elevó a 9.742 cuentas (sin consorcios), el 97% de las mismas fueron aprobadas por el Pleno de la entidad. Del 3% restante (255 cuentas sin aprobar), únicamente el 33% fueron presentadas al Pleno aunque no se aprobaron (Anexo III), el resto ni siquiera fueron presentadas.
9. El plazo de rendición de las cuentas de las entidades locales, establecido hace mas de 20 años, se encuentra desfasado, lo que supone una limitación para la transparencia de la gestión económico, financiera y presupuestaria ya que no permiten conocer las cuentas anuales en momentos próximos al tiempo al que se refieren y ocasiona una importante demora en el control sobre la gestión realizada y sobre las cuentas presentadas.
10. Los plazos de rendición de cuentas correspondientes a las cuentas generales de 2013 establecidos por la legislación de las Comunidades Autónomas de Madrid, Comunitat Valenciana, Andalucía y Castilla y León son diferentes a los que dispone el artículo 223 del TRLRHL.
La falta de homogeneidad en los plazos de rendición de las cuentas generales de las entidades locales establecidos en la normativa estatal y en la autonómica de las referidas Comunidades Autónomas produce divergencias temporales en el cumplimiento de la obligación entre unas y otras entidades locales dentro del territorio nacional que impiden ofrecer una visión homogénea de los niveles de rendición en plazo de las entidades locales.
En relación con el cumplimiento de los plazos previstos en la normativa para la aprobación del presupuesto y para la formación y aprobación de las cuentas generales de las entidades locales correspondientes al ejercicio 2013 (apartado II.3)
11. Aun cuando con una cierta reducción respecto del ejercicio 2012 (88% de presupuestos prorrogados), las entidades locales siguieron utilizando, de manera generalizada, la prórroga presupuestaria, con independencia del tipo o tamaño de la entidad. El 78% de las entidades que rindieron la cuenta general del ejercicio 2013 (excluidos los consorcios) ha gestionado su actividad con presupuestos prorrogados, al menos, durante parte del ejercicio económico. Entre
las entidades que aprobaron el presupuesto con posterioridad al 31 de diciembre de 2012, el 46% lo hicieron durante el primer trimestre del ejercicio, el 23% en el segundo trimestre y el 20% a lo largo del segundo semestre. El 8% restante, al igual que ocurrió en 2012, utilizó presupuestos prorrogados a lo largo de todo el ejercicio económico de 2013. El retraso medio de la aprobación de los presupuestos del ejercicio 2013 fue de 172 días, lo que supera los 87 días de media de 2012, en concreto, los ayuntamientos aprobaron sus presupuestos con un retraso medio de 138 días, casi cinco meses. Entre ellos, se registró una diferencia entre los municipios con población superior a 100.000 habitantes, que aprobaron sus presupuestos con un retraso de 68 días, y el resto, cuyo retraso fue superior a 100 días.
La utilización de la prórroga presupuestaria de manera continuada durante cada ejercicio evidencia una inadecuada planificación presupuestaria y económica e impide que el presupuesto ejerza una de sus principales funciones, esto es, servir de instrumento para llevar a cabo una gestión municipal ordenada y transparente, que garantice el equilibrio y sostenibilidad financiera de las entidades.
12. El 69% de las entidades que habían rendido la cuenta general de 2013 aprobó la liquidación en el plazo legalmente establecido, el 25% lo hizo fuera del plazo, con un retraso medio de 69 días, y no consta aprobación de la liquidación del presupuesto del 6% restante.
El porcentaje de ayuntamientos que aprobaron en plazo la liquidación del presupuesto de 2013 fue del 75%, lo que suponía un incremento del 7% respecto al ejercicio anterior, a lo que han contribuido las prescripciones introducidas por la Ley 2/2011, de Economía sostenible.
13. El número de entidades que formaron y aprobaron la cuenta general del ejercicio 2013 en plazo alcanzó el 67% y el 77%, respectivamente. El retraso medio en la formación y aprobación de la cuenta general ascendió a 63 y 35 días, respectivamente.
EN RELACIÓN CON EL ANÁLISIS DE LA COHERENCIA DE LAS CUENTAS REMITIDAS.
14. Las entidades locales y sus organismos autónomos, con las excepciones normativas del País Vasco y Navarra, deben ajustar su contabilidad a las Instrucciones de contabilidad local en sus modelos normal, simplificado y básico, aprobadas por EHA 4041, 4042 y 4040, de 23 de noviembre de 2004. Durante el ejercicio 2013, el 42% de entidades locales que rindieron cuentas aplicaron el modelo normal, el 24% el modelo simplificado de contabilidad local y el 34% siguieron al modelo básico. Esta amplia utilización del modelo básico se debe a que el 83% de las EATIM (2.703 entidades) habían ajustado su contabilidad a este modelo más sencillo.
15. De las 9.742 entidades locales que presentaron la cuenta general del ejercicio 2013 se comunicaron incidencias a 314 entidades locales, habiéndose detectado un total de 166.317 incidencias, de lo que resultaba una media de 17 deficiencias por cuenta. Los cabildos y consejos insulares y las diputaciones provinciales fueron las entidades con mayor número de incidencias por cuenta, 253 y 84, cifras muy superiores a la media total de las analizadas. 16. En 2013 el número medio de incidencias según modelo contable se elevó a 29 en las cuentas
que aplicaron el modelo normal, 11 el modelo simplificado y 9 el modelo básico. En 2012 el número de incidencias fue similar al 2013. La significativa minoración de incidencias respecto al 2011, ejercicio en el que se incorporaron nuevas reglas contables, era previsible, como ha ocurrido con el resto de validaciones ya existentes, ya que el número de incidencias resultantes de la aplicación de nuevas reglas disminuye a medida que las entidades locales incorporan en sus sistemas contables las mejoras necesarias para que las mismas no se vuelvan a producir. De esta forma, se ha evidenciado que la Plataforma de Rendición de Cuentas contribuye a mejorar la calidad de las cuentas que deben rendir las entidades locales.
17. En cuanto a las relativas al contenido y tramitación de la cuenta general, el porcentaje de incidencias fue de un 8%, si bien, este nivel va aumentando a medida que se incrementa el tramo de población, hasta alcanzar el 10% en los ayuntamientos de más de 50.000 habitantes. El mayor nivel de incidencias, 15%, se produjo en la tramitación de la cuenta general, superando este porcentaje los ayuntamientos de entre 5.001 y 50.000 habitantes. Las incidencias relativas a la documentación complementaria se han producido en un porcentaje muy inferior a años anteriores, siendo las más frecuentes las referidas a la tesorería: ausencia de actas de arqueo, de justificantes de saldos bancarios y del estado de conciliación de saldos bancarios. Los resultados de las cuentas que aplican el modelo básico y las del modelo simplificado fueron muy similares a los reflejados para el modelo normal.
18. Las deficiencias específicas más comunes y relevantes de las cuentas de los ayuntamientos se refieren a los siguientes puntos:
- Por áreas o materias contables se observa que en la información de la memoria de las cuentas anuales de las entidades sobre gastos con financiación afectada se produce un porcentaje de un 3% de incidencias en términos relativos, siendo las mayores deficiencias las de coherencia, con un 3% de las 18 validaciones de este área, en los municipios que han presentado cuentas según modelo normal.
- Otros puntos de la memoria de las cuentas anuales que se presentaron con deficiencias fueron los relativos al remanente de tesorería, tesorería e inmovilizado, con porcentajes de incidencias del 3%, 1% y 1%, respectivamente. Siendo la mayor incidencia encontrada en estas áreas la falta de coherencia entre los distintos estados contables (con porcentajes del 3%, 1% y 1%, respectivamente, en las tres áreas indicadas).
EN RELACIÓN CON LAS PRINCIPALES MAGNITUDES PRESUPUESTARIAS, ECONÓMICAS Y PATRIMONIALES AGREGADAS DEL SECTOR PÚBLICO LOCAL
En este apartado se recogen los datos más relevantes en el análisis de los gastos, ingresos y resultados derivados de la ejecución presupuestaria del ejercicio 2013, así como de la situación económica y patrimonial que se desprende de las cuentas generales de las entidades locales correspondientes al ejercicio 2013, rendidas a través de la Plataforma web de Rendición de Cuentas, o disponibles a través de esta aplicación web desde los sistemas informáticos de la Sindicatura de Cuentas de Cataluña y de la Cámara de Cuentas de Andalucía.
En relación con el análisis presupuestario del ejercicio 2013 (apartado IV.1)
Análisis del gasto presupuestario (subapartado IV.1.1)
19. La ejecución del presupuesto de gastos de las entidades locales del ejercicio 2013 reflejó un presupuesto definitivo que ascendió a 50.562 millones de euros. El presupuesto inicial agregado se modificó en un 21% a la largo del referido ejercicio. El nivel de ejecución fue de un 83%, lo que supuso un importe de gasto total ejecutado de 42.369 millones de euros para el conjunto de las entidades locales. El grado de cumplimiento de las obligaciones reconocidas fue de un 89%, efectuándose pagos de presupuesto corriente por 37.772 millones de euros.
El periodo medio de pago de las entidades locales registrado fue de 68 días por término medio, superior en 28 días al plazo de 40 días fijado para el ejercicio 2013 en el artículo 216 del TR Ley de Contratos de Estado, si bien este indicador resultó bastante dispar atendiendo a los distintos tipos de entidad.
20. Los ayuntamientos, principales entidades del sector público local, gestionaron el 78% del total del gasto ejecutado en 2013, porcentaje similar al del 2012 (75%). La representatividad del gasto del resto de las entidades locales se encontraba muy alejada de la de los ayuntamientos:
las diputaciones, cabildos y consejos insulares gestionaron el 17% del gasto local total, las áreas metropolitanas el 2%, los consorcios el 1% y el resto de entidades un 2%.
El porcentaje del gasto local gestionado por los ayuntamientos no responde al número de los existentes en cada tramo de población, sino al volumen de población a los que da servicio. Así, 109 ayuntamientos mayores de 50.000 habitantes, que representaban el 52% de la población de la que se dispone de información, gestionaron el 55% del gasto total de los ayuntamientos en 2013. Un total de 874 municipios con población entre 5.001 a 50.000 habitantes, que representaban el 35% de la población, ejecutaron el 32% del gasto municipal. Los ayuntamientos menores de 5.000 habitantes, muy superiores en número (5.407 municipios), representaban, únicamente, el 13% de la población y gestionaron el 13% del gasto municipal en 2.013.
El gasto medio por entidad refleja resultados muy heterogéneos: 227 millones de euros por cada área metropolitana, 183 millones por cada cabildo y consejo insular, 144 millones por cada diputación provincial y 167 millones euros por cada ayuntamiento mayor de 50.000 habitantes.