Conclusiones

El marco estatal de democracia en España, como hemos observado en apartados precedentes, se basa en la democracia representativa como norma general, complementada por instrumentos de democracia directa y semidirecta previstos de forma expresa en la Constitución (referéndum, iniciativa legislativa popular y concejo abierto). No obstante, el mismo Tribunal Constitucional ha admitido la posibilidad de ampliar estos instrumentos de participación directa y semidirecta: “aunque se admitiera que la ley puede ampliar los casos de participación directa, los supuestos deberían de ser, en todo caso, excepcionales” (STC 119/1995, FJ 3). La participación política directa es necesaria en un Estado democrático como el nuestro, pero nunca será substituta de la democracia representativa. Por lo tanto, a pesar de que la Constitución (art. 9.2 y 23.1 CE) contemple principalmente la participación de los ciudadanos a través de sus representantes y complementariamente instrumentos de participación directa, a la luz del Alto Tribunal, estamos ante un modelo representativo y, de forma residual y excepcional, complementado con la participación directa en los asuntos públicos. Por otra parte, otra cuestión importante a destacar es el referéndum autonómico: ¿es éste posible constitucionalmente? La respuesta a este planteamiento es esencial, puesto que una contestación negativa implicaría reducir los instrumentos de participación política directa, a nivel autonómico, a la institución de democracia semidirecta de la iniciativa legislativa popular. Creemos que es interesante recordar la evolución de la jurisprudencia constitucional en relación con este asunto. En primer lugar, con la sentencia 103/2008, el Tribunal Constitucional consideró que, para poder convocar un referéndum, éste debía estar previsto en las normas del Estado, incluyendo los Estatutos de Autonomía. Además, como el único título competencial previsto en la Constitución en materia de consultas populares es el artículo 149.1.32, referente a la autorización de la convocatoria, sería factible este tipo referéndum si la autorización de la convocatoria la realizara el Estado. Por lo tanto, parecía posible, en aquel momento, la existencia del referéndum autonómico siempre y cuando éste estuviese previsto en el Estatuto de Autonomía y la autorización fuese reservada al Estado.

Sin embargo, con la sentencia 31/2010, el Alto Tribunal declara que la competencia exclusiva del Estado recogida en el art. 149.1.32 de la CE no sólo se refiere a la

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autorización, sino a la institución del referéndum en su integridad. Además, señala que la única ley adecuada para la reserva contenida en el artículo 81 de la CE (el desarrollo de los derechos fundamentales), es la LO 2/1980 y, asimismo, dicha ley es la llamada constitucionalmente para regular las condiciones y modalidades de referéndum. Sin embargo, como hemos visto anteriormente, la LOREG también desarrolla el derecho de participación directa, por lo que la LORMR no es la única ley que lo desarrolla. Además, también hemos observado que la Ley orgánica de desarrollo de un derecho fundamental no agota la legislación de la materia en cuestión, como sucede con la iniciativa legislativa popular.

A pesar de estas críticas a la argumentación del Tribunal, concluimos que la presencia de la figura del referéndum en el marco autonómico requerirá que la LORMR regule esta modalidad y que el Estatuto de Autonomía mencione el referéndum como competencia autonómica.

Por otro lado, el referéndum sólo es un tipo de consulta popular. No obstante, es la única que es contenido del derecho fundamental de participación política. El mismo Tribunal Constitucional ha admitido la existencia de otras formas de participación en los asuntos públicos (STC 51/1984), pero quedando al margen de este derecho fundamental: los instrumentos de democracia participativa.

Por lo tanto, el modelo autonómico de democracia se basa (de igual forma que el modelo estatal), en la democracia representativa pero complementada sólo con el instrumento de democracia semidirecta de la iniciativa legislativa popular (y el referéndum de reforma de los Estatutos), con la posibilidad constitucional de la existencia del referéndum autonómico, aún por desarrollar y, en tercer lugar, en figuras de democracia participativa.

De hecho, el análisis de los Estatutos de Autonomía nos ha confirmado que el modelo autonómico se centra, en mayor medida, en elementos de democracia participativa, tanto a nivel de principios y derechos, como de competencias e instituciones. En cambio, en materia de democracia directa, en términos generales los Estatutos reproducen lo establecido ya a nivel estatal. No obstante, no podemos obviar la complejidad aportada por parte de alguno de los Estatutos (especialmente el catalán) en materia de consultas populares. En lo que atañe a este instrumento, a la luz de la jurisprudencia constitucional, recordamos que no incluye la institución del referéndum

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y, a su vez, tampoco puede ser considerada como competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (tanto por el art. 149.1.18ª como el art. 149.1.1 de la CE). En este sentido, queremos realizar un inciso para referirnos a otra cuestión interesante: la cabida constitucional de consultas populares, denominadas como referendos

informales o de segunda categoría, previstas en la “Proposición de ley de consultas

populares no referendarias y participación ciudadana de Cataluña”. En ella se prevé un tipo de consulta mediante el voto pero sin las garantías y el procedimiento del régimen electoral, sobre “cuestiones políticas de trascendencia especial para la ciudadanía en el ámbito de las competencias de la Generalitat de Cataluña” (Exposición de motivos). Este objeto señalado en la Proposición de Ley catalana nos recuerda un aspecto regulado en el Estatuto de Autonomía de Andalucía, cuando éste se refiere a otras

modalidades de consulta popular, señalando que “la ley regulará las modalidades de

consulta popular para asuntos de especial importancia para la Comunidad Autónoma...” (art.111.3 EAAnd). Sin embargo, esta Comunidad Autónoma no ha desarrollado aún este precepto, por lo que se desconoce si en él podría tener lugar algún tipo de consulta similar a la planteada por Cataluña. Sea como sea, debemos concluir que, en materia de consultas populares, el Tribunal ha dejado claro que éstas se encuentran fuera del derecho de participación política (a excepción del referéndum). Ahora faltará conocer si constitucionalmente es posible esta vía intermedia propuesta por el legislador catalán, asunto sobre el cual a día de hoy aún no se ha pronunciado el Tribunal Constitucional.

Asimismo, respecto al análisis legislativo realizado sobre las figuras de democracia participativa a nivel autonómico, creemos interesante realizar varias consideraciones. Por un lado, hemos visto que el hecho de que los Estatutos más recientes incorporen una Carta de derechos (y otros elementos en materia de participación) no significa que, a su vez, los hayan desarrollado normativamente: sólo dos de los estatutos de última

generación han legislado en materia de participación (Comunidad Valenciana y

Extremadura). Precisamente, Extremadura es la Comunidad Autónoma que menos elementos participativos incorpora en su nuevo Estatuto. De hecho, respecto a la participación, sólo contempla instituciones de democracia directa: la iniciativa legislativa popular (art. 23.4) y el referéndum de reforma del Estatuto (art. 91).

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Por otra parte, las primeras Comunidades Autónomas en desarrollar la participación ciudadana fueron la Comunidad Valenciana y Canarias, elaborado normas específicas sobre participación. Por el contrario, las demás Comunidades Autónomas lo han hecho a partir de legislaciones mucho más amplias. La mayoría de ellas, centradas en la transparencia y el bueno gobierno, dedican apenas un capítulo a la participación (indicando de forma general los derechos e instrumentos de participación).

En este sentido, gran parte del desarrollo normativo autonómico sigue una línea bastante unidireccional de la participación. Es decir, las normativas prevén la participación en los asuntos públicos pero sin que esto implique un compromiso de respuesta por parte de los poderes públicos. No obstante, tanto la Comunidad Valenciana como Canarias contemplan elementos de bidireccionalidad, aunque sólo en relación con los instrumentos participativos. Sin embargo, las Comunidades Autónomas que desarrollan en mayor medida la participación bidireccional son Navarra y Extremadura (las últimas normas aprobadas), puesto que prevén un compromiso de respuesta de los poderes públicos a nivel general, lo cual favorece que la participación puede ser más efectiva. En el caso de Navarra, se prevén varias garantías de la participación: que los resultados sean tenidos en cuenta al adoptar las decisiones, la obligación de informar y motivar a los ciudadanos las decisiones adoptadas y la notificación a los autores de las aportaciones de una respuesta justificada. En cambio, el instrumento de la norma extremeña que favorece la bidireccionalidad es el Consejo Extremeño de Ciudadanos. Se trata de una participación orgánica que establece, entre otras funciones, la obligación de realizar un informe anual sobre la participación ciudadana para que sea debatido en el Pleno de la Asamblea autonómica.

Por lo tanto, en lo que atañe a la democracia participativa, las normas autonómicas regulan en términos generales derechos e instrumentos de participación, con la necesidad de un posterior desarrollo reglamentario, que a día de hoy sólo ha realizado la Comunidad Valenciana. La tendencia general es la regulación de la participación de forma unidireccional, aunque observamos que dos Comunidades Autónomas (Extremadura y Navarra) se diferencian de las demás por seguir una línea más bidireccional.

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Por otro lado, es cierto que anteriormente ya existía legislación que contemplase la participación en el procedimiento administrativo (la Ley 30/1992), como es el caso de la información pública o la audiencia (art. 84, Ley 30/1992), y los derechos del administrado, de los que destacamos el derecho de acceso a la información pública, archivos y registros y el derecho a formular y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia (art. 35, Ley 30/1992). Respecto a esta legislación, la normativa autonómica reciente que hemos analizado introduce cambios importantes: se abre la participación a todas las personas (tengan o no la condición de interesado), se reconocen nuevos derechos participativos y se crean nuevos instrumentos de participación (también, en relación con el acceso a la información pública, a pesar de emplearse el mismo concepto, las nuevas regulaciones lo dotan de un contenido mucho más amplio; más allá del procedimiento administrativo). Además, se amplía el ámbito de participación, puesto que ésta no sólo se desarrolla en procedimientos administrativos; también se prevé en la iniciativa reglamentaria, en la elaboración de Anteproyectos de ley (disposiciones generales, programas, etc.) y políticas públicas o en la colaboración de la colaboración del gobierno en actividades ciudadanas. De hecho, hay normas que mencionan las diferentes fases de participación (audiencia e información pública) previstas en el procedimiento administrativo, como, por ejemplo, las normativas que prevén la participación en la elaboración de disposiciones generales (Extremadura y Navarra), las cuales señalan que este proceso participativo deberá realizarse en la fase anterior al trámite de audiencia o información pública. Por lo tanto, podríamos considerar que la nueva regulación en materia de participación ciudadana desadministraliza la participación. Es decir, se pasa de una participación como interesado en el procedimiento administrativo, a una participación abierta a todas las personas y en un ámbito más amplio.

Finalmente, concluimos, confirmando nuestra hipótesis inicial, que no podemos afirmar que exista un submodelo de forma de ejercicio de democracia particular a nivel autonómico. No obstante, se observan indicios suficientes –a partir de lo observado en el análisis normativo– que nos muestran una incipiente diferencia entre el modelo estatal de democracia y un futuro submodelo autonómico: la democracia participativa. A día de hoy no podemos considerar que exista un modelo diferenciado del estatal. Sin embargo, se vislumbra que, en un futuro, pueda existir este modelo diferenciado; todo

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dependerá del desarrollo, la aplicación y efectividad de las figuras y derechos de democracia participativa regulada a nivel autonómico.

Antes de finalizar, queremos referirnos a la participación social, puesto que consideramos que es un ámbito aún por desarrollar en materia de participación ciudadana. Hemos observado que algunas Comunidades Autónomas, en sus Estatutos, han reconocido el protagonismo de la sociedad para la realización de fines públicos y sociales. En este sentido, creemos que sería interesante conocer qué sucede con la participación ciudadana cuando las decisiones sobre funciones públicas dejan de tomarse desde el Estado y pasan a tomarse desde la sociedad. En esta línea se encuentra el artículo 71.35ª del EAAr cuando incorpora como competencia exclusiva el voluntariado social. En él se establece el fomento de la participación social en actuaciones organizadas por parte de entidades públicas o privadas (sin ánimo de lucro). Encontraríamos en esta situación, por ejemplo, el ámbito de la asistencia social, función pública que hasta ahora el Estado del Bienestar había desarrollado pero que, cada vez más, está pasando a manos de la sociedad.

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