El presente libro contiene dos conclusiones que, dada su im por tancia, merecen ser destacadas. La prim era es que la enorm e varie dad de reglas formales e informales, así com o instituciones que encontramos en las democracias, pueden reducirse a un claro m ode lo bidimensional en base a los contrastes entre gobierno mayoritario y consensual. La segunda conclusión tiene que ver con el desempeño de los gobiernos democráticos. En lo referente a la dimensión ejecu tivos-partidos, en concreto, las democracias mayoritarias no superan a las democracias consensúales en la gestión m acroeconóm ica y el control de la violencia — de hecho, las democracias consensúales gozan de una reputación ligeramente m ejor— ; sin embargo, estas últimas superan claramente a las democracias mayoritarias en lo referente a la calidad de la democracia y representación democrática, así com o en lo que he llam ado benigno y benevolente de sus orienta ciones en materia de política pública. En la segunda dimensión, las instituciones federales de la democracia consensual com portan evi dentes ventajas a los países grandes, y los bancos centrales indepen dientes que form an parte de este mismo conjunto de características consensúales resultan efectivas para el propósito de controlar la inflación.
Estas conclusiones tienen una im plicación práctica extremada mente importante. Puesto que el desempeño global total de las de mocracias consensúales es claramente superior al de las dem ocra cias mayoritarias, la opción consensual es la opción más atractiva para los países en proceso de dem ocratización o que contemplan la reform a democrática. Esta recom endación es especialmente perti nente, e incluso urgente, para sociedades con profundas divisiones culturales y étnicas, aunque también lo es para países más h om o géneos.
Las buenas noticias
Esta recomendación constitucional práctica conlleva dos noticias buenas y dos malas. La primera parte de buenas noticias es que, con trariamente a lo que se suele creer, no existe intercambio en absoluto entre la efectividad gubernamental y la democracia de alta calidad, con lo que no hay que tomar ninguna decisión difícil para dar priori dad a uno u otro objetivo. Las dos dimensiones de la democracia con sensual presentan ventajas no contrarrestadas por desventajas com pensatorias, algo casi demasiado bueno para ser verdad, pero que los resultados empíricos presentados en los capítulos 15 y 16 demuestran que es realmente cierto.
Otra buena noticia es que no resulta difícil redactar constitu ciones y otras leyes básicas de form a que introduzcan la dem ocra cia consensual. Las instituciones con poderes divididos — federalis mo fuerte, bicam eralism o fuerte, reglas de enmienda rígidas, revi sión judicial y bancos centrales independientes— pueden prescribir se mediante estipulaciones constitucionales y provisiones incluidas en las cartas estatutarias de los bancos centrales. Por supuesto, la pauta de funcionam iento de estas provisiones constitucionales de pende también de la interpretación y la form a que se les dé en la práctica, pero no debería subestimarse la influencia independiente de las leyes escritas explícitas. Estas instituciones también pueden reforzarse mediante la elección de una form a determinada de las mismas; por ejemplo, si se quiere prom over una revisión judicial activa y asertiva, la m ejor form a de hacerlo es estableciendo un tri bunal constitucional especial (véase capítulo 12). Un banco central puede hacerse particularmente fuerte si su independencia viene con tenida no sólo en las cartas estatutarias del banco central sino en la constitución.
Las instituciones de la democracia consensual en la dimensión ejecutivos-partidos no son tan directamente dependientes de las pro visiones constitucionales com o lo son las instituciones con poderes divididos. Sin embargo, dos elementos formales son de una im por tancia crucial indirecta: una representación proporcional y un siste ma de gobierno parlamentario. Sobre todo al aplicarlos conjunta mente — y si el sistema de R P es proporcional no sólo de nombre sino razonablemente proporcional en la práctica— proporcionan un potente ímpetu hacia la democracia consensual. En el mapa concep tual de la democracia (véase figura 14.1), casi todas las democracias que tienen sistemas de R P y parlamentarios se encuentran a la izquierda, en la parte consensual del mapa, y casi todas las democra cias con elecciones por mayoría absoluta o relativa o con sistemas de
2 8 0 MODELOS DE DEMOCRACIA
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 28 1
gobierno presidenciales, o ambas cosas se encuentran a la derecha, en la parte mayoritaria.'
Puesto que el híbrido sistema suizo puede considerarse más par lamentario que presidencial (véase capítulo 7) y puesto que el sistema electoral SN TV japonés puede considerarse más cercano a la R P que a la mayoría relativa (véase capítulo 8), sólo existen, entre nuestras treinta y seis democracias, tres excepciones importantes y tres meno res a la proposición de que la R P y el parlamentarismo dan lugar a la democracia consensual. Cuatro de los sistemas parlamentarios de RP no se encuentran claramente en la parte consensual del mapa: Irlanda, Grecia, España y Malta. Irlanda se encuentra casi exactamente en el medio y de ahí que no constituya una excepción significativa. Grecia y España son los dos países con sistemas de R P acusadamente impuros (véase capítulo 8) y, por lo tanto, no constituyen excepciones significa tivas. La única excepción importante es Malta, donde el sistema STV proporcional no ha evitado el desarrollo y la continuación de un siste ma bipartidista casi puro. Las dos excepciones de la otra parte, excep ciones claras y significativas, son la India y Mauricio. Su pluralismo étnico y religioso y la multiplicidad de grupos étnicos y religiosos han dado lugar a sistemas multipartidistas y a gabinetes de coalición o de minoría pese a las elecciones por mayoría relativa.
Tanto el parlamentarismo com o la R P pueden afinarse hasta ade cuarlos a las condiciones de determinados países y disipar así posibles temores de que la combinación de RP y gobierno parlamentario con duzca a gabinetes débiles e inestables, por muy exagerados que tales temores puedan parecer, dado el análisis realizado en el capítulo 15. Un refuerzo para el gobierno parlamentario que se ha introducido en diversos países es el voto de no confianza constructivo al estilo ale mán, que exige que el parlamento destituya a un gabinete sólo si elige otro simultáneamente.^ Un problema que se deriva de esta ley es que un parlamento que haya perdido su confianza en el gabinete pero esté internamente demasiado dividido para elegir otro gabinete puede
1. Puesto que nuestro grupo de treinta y seis democracias incluye sólo cinco sistemas presiden ciales, y puesto que Francia es un sistema presidencial bastante inusual, la conclusión referente a los efectos del presidencialism o no puede ser considerada definitiva. Recordem os, sin embargo, que varias características mayoritarias son inherentes a la naturaleza del presidencialismo, especialmente el carácter m ayoritario de los gabinetes presidenciales y la no proporcionalidad de las elecciones pre sidenciales, y que el presidencialism o prom ueve un sistema con relativamente pocos partidos. Está claro que no es una coincidencia que Costa Rica. Colom bia y Venezuela acaben en el lado m ayoritario de la dim ensión ejecutivos-partidos aun cuando el presidencialism o en estos tres países se combina con R P en las elecciones legislativas.
2. En el m odelo alemán, el parlam ento no elige a todo el gabinete sino sólo al prim er m inistro (canciller), y éste puede ser reem plazado también por el parlamento; en la práctica, sin embargo, esta distinción no resulta significativa.
2 8 2 MODELOS DE DEMOCRACIA
paralizar al primero rechazando todas o la mayoría de sus propuestas legislativas, un marco hipotético parecido a la situación de gobierno dividido que, a menudo, aqueja a las democracias presidenciales. Sin embargo, este problema puede resolverse añadiendo la ley francesa que da al gabinete el derecho de convertir sus propuestas legislativas en cuestiones de confianza, lo que significa que el parlamento sólo puede rechazar tales propuestas votando su falta de confianza en el gabinete por una mayoría absoluta (véase capítulo 6). La combinación de estas leyes alemana y francesa puede evitar la inestabilidad del gabinete y la parálisis en la relación entre el ejecutivo y el legislativo sin privar al parlamento de su poder para nombrar un gabinete en el que tenga confianza.
De igual modo, los sistemas de R P pueden diseñarse de m odo que se controle el grado de multipartidismo. La evidencia no respalda los temores de que la RP, de ser demasiado proporcional, conduce inevi tablemente a una extrema proliferación de partidos. Tampoco existe una conexión fuerte entre el grado de proporcionalidad de la RP y el número efectivo de partidos parlamentarios (véase figura 8.2). Sin embargo, si, por ejemplo, se quiere excluir a los partidos pequeños con menos del 5 % del voto de la representación legislativa, es fácil hacer lo introduciendo una cláusula de umbral en la ley electoral y (a dife rencia de la ley electoral alemana) no permitiendo excepción alguna a esta regla.^
Las (aparentemente) malas noticias
Desgraciadamente, hay también dos malas noticias: las tradicio nes institucionales y culturales pueden presentar una fuerte resisten cia a la democracia consensual. Por lo que se refiere a los cuatro modelos institucionales definidos por los contrastes RP-mayoría rela tiva y parlamentario-presidencialista, existe una singular relación con cuatro regiones geográficas del mundo, que se definen en términos de los hemisferios este, oeste, norte y sur (Powell, 1982, 66-68). En el hemisferio este, el «N o rte » (Europa occidental y central) es principal mente PR-parlamentaria, mientras que el «S u r» (en especial las anti guas posesiones británicas en África, Asia y Australasia) se caracteriza por una form a de gobierno de mayoría relativa-parlamentaria. En el hemisferio oeste, el «S ur» (Latinoam érica) es eminentemente de natu-
3. El único peligro de los umbrales electorales, especialmente si alcanzan el 5 % o porcentajes superiores, es que en los sistemas de partidos no consolidados pueden quedar muchos partidos peque ños sin representación, lo que conducirá a un grado de desproporcionalidad extremadamente alto.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 2 8 3
raleza RP-presidencial, mientras que el «N o rte » (Estados Unidos) es el ejemplo mundial más importante de gobierno de mayoría relativa-pre- sidencial.'*
La mayor parte de las democracias más antiguas y sólo unas pocas de las más recientes (com o la República Checa, Hungría, Eslo- venia, Estonia y Letonia) se encuentran en el «N ordeste» RP-parla- mentario. La mayoría de estas últimas, tanto las analizadas en este libro como las aún más jóvenes, así com o la mayor parte de los países democratizantes están en el «Sudeste» y el «Sudoeste». Estas dos regiones se caracterizan, bien por elecciones por mayoría relativa, bien por presidencialismo. Las inclinaciones mayoritaristas de estas instituciones y la fuerza del conservadurismo institucional constituyen obstáculos para la democracia consensual que pueden resultar difíci les de superar.
La segunda mala noticia es que la democracia consensual podría ser incapaz de echar raíces y desarrollarse sin el apoyo de una cultura política consensual. Pese a que este libro se concentra en las institu ciones más que en la cultura, está claro que una cultura de corte con sensual a menudo proporciona la base y las correspondencias entre las instituciones de la democracia consensual. Por ejemplo, cuatro de los cinco elementos de la dimensión ejecutivos-partidos están estructural mente relacionados: RP que conduce al multipartidismo, multiparti dismo a los gabinetes de coalición, etc., pero no existe conexión estructural alguna entre estos cuatro y el quinto elemento del corpo- ratismo de los grupos de interés. La explicación más plausible es de índole cultural. La democracia consensual y la mayoritaria son grupos alternativos de instituciones políticas, pero representan además lo que John D. Huber y G. Bingham Powell (1994) han dado en llamar las «dos visiones» de la democracia.
De igual forma, cuatro de los cinco elementos de la segunda dimensión de la democracia consensual están estructural y funcional mente unidos a los requisitos de funcionamiento de un sistema fede ral, tal com o han venido insistiendo los teóricos del federalismo (véase capítulo 1). Sin embargo, no existe tal vínculo con la independencia de los bancos centrales. En lugar de esto, la conexión más probable es una predisposición político-cultural a pensar en términos de división del poder entre instituciones separadas. M i ejemplo final se refiere a la
4. La relación está lejos de ser perfecta, desde luego. Francia es una excepción crucial en el «N o rd e ste» RP-parlam entario; el «N oroeste de m ayoría relativa-presidencial o de m ayoría absoluta- presidencial tiene extensiones en el este asiático (especialmente las Filipinas), Asia central (las anti guas repúblicas soviéticas), y Europa del este (Ucrania, Bielorrusia y M oldavia): el «Sudeste» de m ayo ría relativa-parlamentaria cuenta con importantes representantes en otras regiones (Canadá y las anti guas colonias británicas del Caribe, así com o el propio R eino U nido en la Europa occidental).
2 8 4 MODELOS DE DEMOCRACIA
correspondencia que se incluye en el capítulo 16 entre la democracia consensual y diferentes políticas públicas más benignas y benévolas. Parece más recomendable suponer que la democracia consensual y estas políticas más benignas y benévolas tienen su origen en una cul tura consensual y comunitaria subyacente a que sean el resultado directo de las instituciones consensúales.
Bases para el optimismo
Estas dos malas noticias no significan necesariamente que la democracia consensual no tiene ninguna oportunidad en los países con democracias recientes y en los países democratizantes, puesto que existen dos contraargumentos importantes. Uno es que tendemos a pensar en la cultura y la estructura en términos de causa y efecto, res pectivamente, y que de hecho existe una gran interacción entre ellas. Esto es especialmente así con respecto a la cultura política y la estruc tura política. Tal com o Gabriel A. Alm ond y Sidney Verba (1963, 35) exponen en The Civic Culture, los fenómenos estructurales y culturales son variables en «un sistema de causalidad com plejo y multidireccio- nal», lo que significa que, aunque una cultura consensual puede llevar a la adopción de instituciones consensúales, estas instituciones tam bién tienen el potencial para convertir una cultura inicialmente de confrontación en menos de confrontación y más consensual. Las actuales democracias y culturas consensúales de Suiza y Austria no siempre han sido tan consensúales, puesto que los suizos se enfren taron a cinco guerras civiles desde el siglo xvi hasta mediados del si
glo X I X y los austríacos sufrieron una corta pero sangrienta guerra civil
todavía en 1934. A finales de los noventa, Bélgica, India e Israel tienen, y sin duda alguna necesitan, instituciones consensúales, aunque no disponen de culturas consensúales. Los observadores de la escena política belga se preguntan a menudo si el país puede continuar exis tiendo o se separará. Asimismo, Israel y la India sólo pueden descri birse como países con culturas políticas altamente contenciosas y con flictivas.
Además, pese a que las tradiciones institucionales del «Sudeste» y el «Sudoeste», donde se sitúan la mayoría de los países recientemente democráticos y democratizantes, no son favorables a la democracia consensual, las culturas políticas prevalentes en estas áreas del mundo son mucho más consensúales que mayoritaristas. En su obra clásica
From Empire to Nation, Rupert Emerson (1960, 284) expone que el
supuesto de que la mayoría tiene el «derecho a anular a una minoría disidente tras un período de debate es contradictoria con las concep
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 2 8 5
ciones básicas de los pueblos no occidentales». A pesar de reconocer que existen importantes diferencias entre las tradiciones de los pue blos asiáticos y africanos, «su inclinación natural es generalmente hacia la deliberación amplia y paciente orientada al consenso final. El descubrimiento gradual de ámbitos de acuerdo es la característica sig nificativa y no la capacidad de llegar a una rápida resolución de cues tiones mediante el recuento de votos». Sir Arthur Lewis (1965, 86), natural de Santa Lucía, en el Caribe, y de descendencia africana, no sólo defendía con vigor la democracia consensual para los países del Africa occidental (véase capítulo 3), sino que también ponía de relieve sus tradiciones de orientación marcadamente consensual; «L a tribu ha alcanzado sus decisiones mediante la discusión, de forma muy pareci da al funcionamiento de las coaliciones; este tipo de procedimiento democrático es inherente a las instituciones originales del pueblo.»
Más recientemente, el hombre de estado filipino y académico Raúl S. Manglapus (1987, 69, 78, 82, 103, 107, 123, 129) expresa la misma opinión enérgica y repetidamente en su obra Will o f the People:
Original Democracy in Non-Western Societies, argumentando no sólo
que los países no occidentales tienen fuertes tradiciones democráticas sino que estas tradiciones son mucho más consensúales que mayorita ristas: «L a característica común [es] el elemento de consenso como contrapunto a las decisiones de confrontación.» Manglapus insiste en describir el proceso democrático de los países no occidentales como un «proceso consensual» basado en un marcado «interés por la armo nía». M i ejemplo final es una declaración del académico nigeriano y antiguo funcionario de Naciones Unidas, Adebayo Adedeji (1994, 126): «Los africanos son anfiguos maestros en la consulta, el consenso y el acuerdo. Nuestras tradiciones aborrecen la exclusión. En conse cuencia, en nuestro sistema de gobierno tradicional no existe la oposi ción autorizada a institucionalizada. La política nunca ha sido un juego de suma cero para nosotros.»
Tales declaraciones se consideran a menudo sospechosas porque los líderes políticos de países no occidentales han abusado de ellas para jusfificar desviaciones de la democracia (Bienen y Herbst, 1991, 214). Sin embargo, el hecho de que se hayan usado para propósitos ilegítimos no las hace menos válidas. Todos los autores que he citado son demócratas sinceros y observadores sensibilizados sin intenciones no democráticas. De aquí que las culturas políticas de orientación con sensual del mundo no occidental puedan ser consideradas como un fuerte contrapeso a su conservadurismo institucional mayoritarista capaz de proporcionar un suelo fértil para la democracia consensual.