Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más
III.4. Conclusiones y resumen de recomendaciones de política
En este capítulo se sostiene que es fundamental priorizar el desarrollo de las habilidades genéricas en la estrategia de desarrollo del Perú por tres razones importantes. En primer lugar, son importantes para el crecimiento a largo plazo de la economía. En segundo lugar, son esenciales para la empleabilidad, pues los empleadores peruanos constantemente manifiestan que son las habilidades que más demandan y menos encuentran; además, el mercado laboral premia de manera sustancial estas habilidades. En tercer lugar, son básicas para la movilidad social: las brechas en estas habilidades son enormes entre peruanos (tanto en niños como en personas en edad de trabajar) y están asociadas con el nivel socio-económico de las familias; empiezan muy temprano en la vida y están correlacionadas con el desempeño educativo posterior, incluyendo el acceso a una educación universitaria.
En los países de la OCDE se ha documentado que las habilidades cognitivas y socio- emocionales también tienen un impacto positivo en otros problemas sociales importantes como la delincuencia, la drogadicción, los embarazos de adolescentes y la salud (p. ej. la obesidad). Por lo tanto, son esenciales para mejorar la calidad de vida de todos los peruanos en lo que atañe a su empleabilidad y capacidad de generación de ingresos, una mejor salud, una ciudadanía más comprometida y, por último, el bienestar social.
El capítulo insiste en que los diseñadores de políticas dirijan mayores recursos y esfuerzos públicos al desarrollo de habilidades genéricas –cognitivas y socio- emocionales– a través de inversiones e intervenciones críticas en aquellos períodos de la vida de las personas cuando estas habilidades son más sensibles a la intervención pública. Es posible fomentar estas habilidades dando prioridad a políticas y programas que aseguren una adecuada salud y nutrición materno-infantiles, sobre todo en los primeros 1000 días de vida desde la concepción; un entorno de aprendizaje enriquecedor en las edades de 2 a 6 años, y una educación básica de buena calidad que desarrolle las habilidades tanto cognitivas como socio-emocionales hasta la adolescencia. Un graduado de la secundaria equipado con estas habilidades genéricas puede aprovechar mejor las oportunidades de adquisición de habilidades técnicas y específicas para el trabajo más adelante en la vida, sea mediante una formación y educación terciaria formal o en el trabajo. Finalmente, se puede fomentar la formación técnica y profesional con políticas que aborden las deficiencias de calidad y de información, en un marco regulatorio de aseguramiento de la calidad de los mercados de capacitación y educación terciaria en el Perú.
Las recomendaciones específicas abarcan un marco de políticas general que va más allá de políticas de educación y capacitación fragmentadas, y exige estrategias integrales de largo plazo que prioricen las inversiones en el desarrollo en la primera infancia de los niños de bajo recursos económicos, el fortalecimiento de los servicios educativos –mejorando su calidad– y los mercados de formación para el trabajo, con un sólido enfoque de sistemas de rendición de cuentas y una mayor fluidez en los mercados laborales. Como ya fuera señalado, en este capítulo se resumen las principales recomendaciones para estos temas, basadas en un diagnóstico de los avances, la situación actual y el potencial de los programas sobre el particular en el Perú. El lector puede consultar el volumen II de las Notas de Políticas para una discusión más detallada, donde se discute los problemas específicos, las condiciones de éxito y referencias a lecciones sobre temas de diseño y implementación en la región de América Latina y el Caribe y otras regiones del mundo.
Concluimos comentando brevemente tres temas que inciden en el impacto potencial y la factibilidad de las reformas de políticas planteadas.
Invertir ahora: la ventana de oportunidad demográfica frente a los horizontes políticos. En primer lugar, la formación de habilidades es un proceso absolutamente dependiente del tiempo. Las familias y las sociedades que no logran hacerlo en el momento
las tasas actuales de progresión nacional podría tomar más o menos dos décadas eliminar las brechas en el logro educativo entre la población pobre y no pobre en el Perú36.
Las fuerzas demográficas ofrecen una oportunidad única al Perú para traducir la acumulación de capital humano de las cohortes jóvenes en una fuerza laboral más productiva (BID 2004 y Cotlear 2010). El Perú está aún en la fase final de la etapa de transición demográfica en que la “razón de dependencia” (la fracción de la población demasiado joven o demasiado mayor para trabajar) está bajando (gráfico III.7). Durante esta transición, se espera que la participación de la fuerza laboral del Perú siga creciendo en la próxima década. Al crecer más rápidamente la porción de cohortes más jóvenes en la población en edad de trabajar y en la medida en que los trabajadores con menores calificaciones se retiran, estos pueden ser reemplazados con trabajadores mejor calificados. El Perú todavía tiene menos de una década para aprovechar este proceso.
1,5 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 1950 1955 Tasa de dependencia 1960 1965 América Latina
Perú y América Latina
Perú
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
La transición demográfica y la acumulación de capital humano, una oportunidad que el Perú debe aprovechar
Ventana de oportunidad (razón de dependencia)
Gráfico III.7
Nota: Razón de dependencia = (la población de 65 y más años o de 15 y menos años)/la población de 15 a 64 años.
Fuente: Basado en BID 2003
36 De acuerdo con De Ferranti et al. (2003), los países de Asia del Este incrementaron su escolarización promedio en menos de cinco años entre 1960 y 2000, en comparación con dos o tres años en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe en este mismo periodo.
La reducción en la fertilidad favorece este proceso. Las familias tienen menos hijos y las mujeres cada vez más entran al mercado laboral. Esto significa más recursos y costos más bajos para invertir en entornos de aprendizaje de calidad y escolarización para los niños. Es una transición gradual y se necesitaría más de una década para que las inversiones en habilidades se traduzcan en una fuerza laboral más productiva y mejoras en el ingreso familiar y nacional. La ventana de oportunidad demográfica se está cerrando en el Perú; ahora es cuando se tiene que invertir.
Disyuntivas y la viabilidad fiscal de las opciones de política. En segundo lugar, a pesar de que aún hay espacio para mejorar la eficiencia del gasto social en el Perú, el nivel de gasto actual en algunas áreas es tal que el margen es reducido en cuanto a lo que se puede lograr con solo ganancias en la eficiencia. Será necesario un mayor gasto social para implementar las políticas y los programas importantes. Ya hay avances considerables que rompen el “equilibrio de baja calidad” que ha caracterizado la intervención pública en los sectores sociales. Si la economía sigue creciendo rápidamente, la necesidad de incrementar el esfuerzo impositivo general en el corto plazo es menos apremiante, pero este probablemente sería un factor crítico en el mediano plazo. Es fundamental proyectar un incremento sostenible en el gasto social acorde con la estabilidad macroeconómica y fiscal. Además, los aumentos en el gasto deben estar atados a mecanismos que aseguren mejores resultados, como se plantea en el enfoque del PpR, como son la definición y el monitoreo de metas, y la asignación de gastos sobre la base de los costos unitarios de la provisión y el avance hacia las metas definidas.
De todos modos, el costo de oportunidad de los recursos y la racionalización del capital político requieren la definición de prioridades de gastos y de reformas. Claramente habrá que sopesar las tensiones (en la asignación de recursos fiscales y esfuerzos de políticas) al avanzar en las áreas anteriores en relación a otras necesidades de la agenda nacional de desarrollo. Por ejemplo, en el caso de la educación, el país ya estableció una meta de financiamiento del 6% del PBI, el nivel promedio en los países OCDE. Incluso dentro de esta meta, la expansión de la provisión de servicios de desarrollo infantil y la educación preescolar compite con los esfuerzos por mejorar la calidad de la educación básica y la ampliación de la cobertura y la calidad de la educación terciaria. En realidad, los encargados de elaborar políticas tienden a intervenir en todos los niveles del sistema educativo con diferentes tipos de énfasis. Esto es deseable considerando que la naturaleza interdependiente de la formación de habilidades hace que las inversiones tempranas en habilidades se cristalicen en la medida que mejore el acceso al nivel educativo superior. Al realizar asignaciones de gastos marginales, los diseñadores de políticas podrían dar prioridad a las inversiones que puedan incidir más en los cuellos de botella y los incentivos para que las familias y las empresas inviertan su tiempo y recursos en la formación de habilidades. En la práctica, las capacidades de ejecución y las limitaciones de recursos físicos y humanos (p. ej. la disponibilidad y el tiempo para capacitar a profesores nuevos) ayudan a equilibrar las múltiples necesidades.
La economía política y las limitaciones que impone el proceso político. Finalmente, las mejores políticas en términos de un análisis de costo-beneficio social muchas veces no son las más apetecibles para el horizonte político a corto plazo debido a razones de la economía política. En general, las decisiones sobre la infraestructura de salud, las escuelas y en el sistema de salud y educación están mediadas por muchas consideraciones políticas. Es importante entenderlas y trazar estrategias que aseguren coaliciones y acuerdos intertemporales entre los actores que favorezcan las intervenciones en la infancia temprana y las grandes reformas necesarias de los sistemas de educación y salud.