La concreción de las normas básicas en materia de función pública

Efectuado, hasta el momento, un breve análisis de la problemática que suscita la determinación del concepto de norma básica, nos corresponde ahora, ya en el plano del Ordenamiento de Función Pública, realizar el examen concreto de las normas que tienen o se les ha atribuido tal condi- ción para con ello tener un esquema más o menos claro sobre la relación jurídica en cuestión.

2.1. Preceptos de la Ley 30/1984 y de la Ley 23/1988 expresamente declarados básicos en las mismas

Los preceptos que estas normas consideran expresamente como norma- tiva básica podemos intentar sistematizarlos en torno a las siguiente cues- tiones:

A) Organización administrativa

75_{E. GARCÍA DEENTERRÍA: La ejecución autonómica de la legislación del Estado, p. 54. Madrid,}

1983.

76_{S. MUÑOZMACHADO: ob. cit., p. 340.}

77_{J. SALAS HERNÁNDEZ: «Estatutos de Autonomía, leyes básicas y leyes de armonización», en}

Revista de Administración Pública, núm. 100-102, p. 440, Madrid, 1983.

78_{A. BLASCOESTÉVEZ: «Sobre el concepto de competencia exclusiva», en REDA, núm. 29, p. 314,}

En lo que a la organización administrativa de la función pública se refiere la declaración de precepto básico afecta, en primer lugar, a la defi- nición de las facultades del Gobierno sobre la materia entre las cuales se le atribuye [artículo 3.2.e) y f)] las siguientes:

— Aprobar, previa deliberación del Consejo Superior de la Función Pública, los criterios para coordinar la programación de las necesi- dades de personal a medio y largo plazo de las Administraciones Públicas.

— Aprobar, previa deliberación del Consejo Superior de la Función Pública, los criterios de coordinación de los planes de oferta de empleo de las Administraciones Públicas.

En segundo lugar, el carácter de legislación básica alcanza a los órga- nos de gestión de la función pública creados o asumidos por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, esto es:

— El Consejo Superior de la Función Pública, como órgano superior colegiado de coordinación y consulta, (artículo 6); y a su composi- ción (artículo 7).

— La Comisión de Coordinación de la Función Pública, como órgano encargado de coordinar la política de personal con las Comunidades Autónomas (artículo 8).

B) Ordenación de la función pública autonómica

Las medidas de ordenación de la función pública autonómica alcanzan principalmente a dos cuestiones, a saber:

— La necesidad de que cada Comunidad Autónoma dicte una ley, por su respectiva Asamblea, que regule su propio régimen de función pública, con sujeción a las bases de carácter estatal. Se prevé expre- samente que los funcionarios deben ser agrupados en alguna de las categorías a la que alude el artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, precisión que, a nuestro juicio, es redundante e innecesaria dado el carácter básico que se atribuye a este artículo 25 (artículo 11).

— La regulación de la situación de los funcionarios transferidos. En síntesis, dicha regulación puede resumirse en los siguientes puntos: los funcionarios transferidos se integran, plenamente, en la organi- zación de la función pública de las mismas, respetándose en esta

integración el grupo al que perteneciesen y la totalidad de derechos económicos, incluido el grado personal; la integración en la función pública autonómica se produce en condiciones de igualdad con los funcionarios propios de la misma y en la situación administrativa de servicios en Comunidades Autónomas que les permite mantener en sus Cuerpos y Escalas de origen todos los derechos como si estu- viesen en situación de activo (artículo 12).

C) Ordenación general del personal

Las medidas de carácter general para la ordenación del personal a las que expresamente se les atribuye el carácter de normas básicas afectan a las siguientes cuestiones:

— Registros administrativos de personal. (Artículo 13, apartados 2, 3 y 4).

En concreto, se establece la obligación de constituir Registros de Per- sonal en las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, pudiendo esta- blecerse, incluso, fórmulas de coordinación entre los distintos Entes Terri- toriales para cumplir tal obligación.

Se establece, también, la obligación de que todos los Registros de Per- sonal estén coordinados, para lo cual se atribuye al Gobierno la facultad para regular los contenidos mínimos homogeneizadores de dichos Regis- tros.

— Dotaciones presupuestarias. (Artículo 14, apartados 4 y 5).

La previsión presupuestaria alcanza a las Comunidades Autónomas y la Administración Local, que deben fijar anualmente las plantillas corres- pondientes en las respectivas Leyes de Presupuestos.

— Relaciones de puestos de trabajo. (Artículo 16).

El instrumento de clasificación de los diferentes puestos de trabajo que la Ley 30/1984 asume es la relación de puestos de trabajo, que debe incluir la denominación y características de los puestos de trabajo, en especial, las que hacen referencia a las retribuciones complementarias inherentes al puesto de trabajo y los requisitos específicos para desempeñarlos. Las relaciones de puestos de trabajo deben ser públicas.

La Ley 30/1984, de 2 de agosto, instaura un nuevo concepto en el ser- vicio público desde la consideración de que los puestos de trabajo en la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas podrán ser provistos indistintamente por funcionarios pertenecientes a una u otra Administración, de conformidad con lo que, en cada caso, establezcan las relaciones de puestos de trabajo (artículo 17.1).

Esa misma intercambiabilidad se establece respecto de los funcionarios de la Administración Local que pueden desempeñar trabajos en otras Cor- poraciones Locales y en la Administración de su Comunidad Autónoma (artículo 17.2).

— Oferta de empleo público. (Artículo 18, 1 a 3, 4, 5, 6).

Otro de los preceptos que expresamente se declaran básicos es el que hace referencia a la oferta de empleo público que, sin perjuicio de poste- rior examen más detallado, debe ser concebida como el plan anual de ingreso en la función pública, cifrado colectivamente y para el conjunto de las Administraciones del Estado.

La publicación de la oferta pública constituye a los órganos de selec- ción competentes en la obligación de convocar las pruebas selectivas den- tro del primer trimestre del año natural.

D) Bases en la configuración del estatuto de los Funcionarios Públicos En lo que hace referencia al Estatuto de los Funcionarios Públicos la declaración de básicos alcanza a las siguientes cuestiones:

— Selección. (Artículo 19.1 y 3).

Según este precepto, constituye norma básica aquella que impone el ingreso en la función pública mediante convocatoria pública y a través del concurso, la oposición o el concurso-oposición libres, que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad así como el de publicidad.

El párrafo 3 del artículo 19 recoge la competencia del Instituto Nacio- nal de Administración Pública en la coordinación y control de los cursos de selección, formación y perfeccionamiento de funcionarios.

— Provisión de puestos de trabajo. [Artículo 20, 1 a), b) párrafo pri- mero, c), e) g) párrafos primero a cuarto; 2 y 3].

Es éste otro de los artículos que ha sufrido modificaciones con motivo de la Ley 23/1988 y posteriormente con la 22/1993. En su redacción ini- cial la declaración de precepto básico alcanzaba a la totalidad del precep- to. Las modificaciones introducidas por estas Leyes matizan el alcance y, sobre todo, incluyen como básicos nuevos apartados incorporados con las sucesivas redacciones.

— Promoción profesional. (Artículo 21).

La declaración inicial de norma básica alcanzaba según la Ley 30/1984, a los siguientes apartados: 1.a), b), c), d), e) y f); y 2.

La Ley 23/1988 que modificó aquel artículo declara básico la totalidad del artículo 21.

El artículo que se analiza establece la clasificación en treinta niveles de todos los puestos de trabajo de la Administración y tiene por objeto atri- buir a cada funcionario un grado personal que se consolida por el desem- peño de un puesto de trabajo durante un período de dos años.

La consolidación de un determinado grado garantiza al funcionario el que, en todo caso, recibirá el complemento de destino correspondiente a su grado personal.

— Promoción interna. (Artículo 22.1 —a excepción de los dos últimos párrafos—).

Este precepto fue objeto de nueva redacción por la Ley 23/1988. Trata de asegurar la promoción interna de los funcionarios de forma que los per- tenecientes a cuerpos y escalas de nivel inferior puedan acceder a los de nivel superior tras superar una prueba selectiva y siempre que cumplan el requisito de poseer la titulación necesaria para acceso al mismo.

Las determinaciones específicas que, sobre este extremo, se contienen en la Ley 44/1994, de 30 de diciembre y que son analizadas en el Capítu- lo VIII de este Título, tienen, igualmente esta condición.

— Conceptos retributivos y su cuantificación. (Artículos 23 y 24). Se clasifican las retribuciones en básicas y complementarias. Las pri- meras son el sueldo, los trienios y las pagas extraordinarias. Las segundas, el complemento de destino, el complemento específico, el de productivi- dad y las gratificaciones por servicios extraordinarios.

Las cuantías de las retribuciones básicas son iguales para todas las Administraciones Públicas y deben reflejarse para cada ejercicio en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.

— Clasificación de los cuerpos y escalas en grupos. (Artículo 25). Se declara básica la ordenación en cinco grupos, nominados de las letras «A» a «E», en función de la titulación requerida para el ingreso en el cuerpo o escala (desde doctor y licenciado a certificado de escolaridad).

— Adscripción de funciones a los cuerpos y escalas. (Artículo 26). El principio general es que los cuerpos y escalas de funcionarios no pueden tener asignadas facultades, funciones o atribuciones propias de los órganos administrativos.

— Situaciones administrativas. (Artículo 29 a excepción del último párrafo de sus apartados 5, 6 y 7; Disposición Transitoria segunda). Los principios de homogeneización y de igualdad exigían una catalo- gación de las posibles situaciones administrativas en las que pueden encontrarse los funcionarios y que son las de servicio activo, servicios especiales, excedencia y suspensión.

— Régimen disciplinario. (Artículo 31).

La declaración alcanza a la tipificación de las faltas muy graves y al establecimiento de la deducción proporcional de haberes como sanción a imponer ante la comisión de las faltas de puntualidad y asistencia, consi- deradas como leves.

— Régimen de Seguridad Social. (Artículo 32 y Disposición Adicional Tercera ap. 2.3).

En concreto, las medidas complementarias del régimen de Seguridad Social de los funcionarios públicos que adquieren el carácter de norma básica son las que hacen referencia expresa a la imposibilidad de discri- minación, en el contenido de la protección social, por razón de sexo; la extinción de los derechos en favor de familiares en caso de contraer matri- monio, la extinción de la pensión de orfandad al cumplir los veintiún años de edad (salvo incapacidad absoluta para el trabajo); la prescripción de que la pérdida de la nacionalidad española por parte del causante no produce la pérdida del derecho a la pensión de viudedad; y, por último, el manda- to para la adecuación de las condiciones para ser beneficiario de asisten-

cia sanitaria a las del régimen general. Estas prescripciones se recogen con el mismo tenor y formulación en el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas, que derogo formalmente los apartados 1 a 5 del artículo 32 de la Ley 30/1984, aunque, como se indica, se recogiera en aquel Texto el mismo tenor literal.

El régimen general de la Seguridad Social se declara aplicable a los fun- cionarios en prácticas y altos cargos, que no tuvieran la condición de fun- cionarios públicos.

Por último, se establece que los funcionarios transferidos a Comunida- des Autónomas mantendrán el sistema de Seguridad Social o de previsión que originariamente tuvieran, asumiendo la Comunidad Autónoma todas las obligaciones que habían correspondido, hasta ese momento, al ente transmisor, esto es, al Estado o Comunidad Autónoma.

— Jubilación forzosa. (Artículo 33 y Disposición Transitoria Novena). Establece la jubilación forzosa a los 65 años de todos los funcionarios públicos, por lo que, dado su carácter básico, es claro que no podrán pres- tarse servicios en cualquier Administración Pública, una vez cumplida esa edad, con la excepción de aquéllos que estén completando su carencia para causar el derecho a la jubilación.

No obstante, la Ley 27/1994, de 29 de septiembre establece especiali- dades referidas a la edad de jubilación de los funcionarios de los cuerpos docentes universitarios.

Posteriormente el artículo 107 de la Ley 13/1996 establece la posibili- dad de mantenerse voluntariamente en el servicio activo hasta los 70 años.

E) Otras disposiciones de carácter básico

— Prohibición de la contratación administrativa. (Disposición Adicio- nal Cuarta).

La relación de servicios que se establece con la Administración, tras la entrada en vigor de la Ley 30/1984, únicamente puede ser la de funciona- rio de carrera o la de contratado laboral, ya que se suprime la posibilidad del contrato de colaboración temporal en régimen de Derecho administra- tivo que, hasta ese momento, se había admitido.

La medida se completa con el sometimiento a la legislación de Contra- tos del Estado de la realización de contratos específicos y concretos, no

habituales, todo ello, sin perjuicio de que por su propia naturaleza pudie- ra resultar aplicable la normativa civil o mercantil.

— Retribuciones en caso de huelga. (Disposición Adicional Decimo- segunda).

La posibilidad de que los funcionarios públicos ejerciten el derecho de huelga y la carencia específica de regulación de la misma había producido un importante volumen de litigiosidad sobre las consecuencias del ejerci- cio de tal derecho y, en concreto, sobre la posibilidad de devengar salarios durante el período de huelga y, en su caso, la cobertura legal para detraer dichos períodos de la nómina del funcionario.

Estas cuestiones quedan zanjadas en la Disposición Adicional Decimo- segunda de la Ley 30/1984 que determina el que «los funcionarios que ejercitan el derecho de huelga, no devengarán ni percibirán las retribucio- nes correspondientes al tiempo en que hayan permanecido en esta situa- ción».

— Refundición y reordenación de los Cuerpos docentes. (Disposición Adicional Decimoquinta).

Con un detalle que no viene al caso concretar aquí, la Disposición Adi- cional Decimoquinta de la Ley 30/1984, reformada por la Ley 23/1988, efectúa una amplia reordenación de los cuerpos de funcionarios del sector docente, en todas sus facetas. La reordenación tiene por objeto fundamen- tal el de refundir los mismos e igualar, en la medida de lo posible, su régi- men jurídico.

2.2. Otros preceptos básicos, por naturaleza, no incluidos en la normas postconstitucionales y que se infieren por el papel que cumplen en la relación jurídica de funcionarios públicos

La difícil labor interpretativa consecuencia sin duda de la opción legis- lativa fragmentaria y parcial de la Ley 30/1984 supone que los preceptos expresamente declarados básicos por la misma sean, tan sólo, una parte de los de dicha Ley, y que, a su vez, ésta sea tan sólo una parte del conjunto de normas que componen el estatuto, genéricamente hablando, de los fun- cionarios públicos.

Este hecho nos conduce de forma inmediata a examinar, en concreto, los preceptos de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado que, por natu- raleza, han de considerarse como básicos en razón a que es esta norma la

que de iure y de facto completa la regulación de un verdadero estatuto de los funcionarios públicos. Esta labor se convierte, ante la carencia de declaración expresa, en una labor esencialmente interpretativa y, por ende, claramente discutible e interpretable.

Con esta referencia podemos entender que la condición de norma bási- ca por naturaleza (y sin perjuicio de lo que se indica en el apartado siguiente sobre este extremo), alcanza a los siguientes preceptos del texto de 1964:

— Definición de la condición de funcionario público. (Artículo 1). Este artículo considera como funcionario público «a las personas incor- poradas a la Administración por una relación de servicios profesionales y retribuidos, regulada por el Derecho administrativo».

Contiene la única definición legal (además de la penal), existente en nuestro Ordenamiento Jurídico, de la condición de funcionario público, motivo éste que justifica plenamente su consideración como precepto bási- co para asegurar, en todo caso, la uniformidad conceptual.

— Clasificación de los funcionarios públicos. (Artículos 3.4 y 5.2). Se establecen dos clases de funcionarios públicos: los de carrera y los de empleo. Los primeros se definen «como aquéllos que en virtud de nom- bramiento legal desempeñan servicios de carácter permanente, figuran en las correspondientes plantillas y perciben sueldos o asignaciones fijadas con cargo a las consignaciones de personal de los Presupuestos Generales del Estado. Estos funcionarios se integran en cuerpos generales y cuerpos especiales».

Por su parte, la categoría de funcionario de empleo presenta como ele- mento más característico la no habitualidad en el cargo, de forma que la prestación de servicios se convierte en no permanente. A su vez, puede revestir la forma de funcionario eventual o interino.

El artículo 5.1 definía a los funcionarios eventuales como aquéllos que desempeñan trabajos considerados como de confianza o asesoramiento especial no reservado a funcionarios de carrera. Este apartado fue expre- samente derogado por la Ley 30/1984. No así ocurrió con el precepto que define al funcionario interino como aquel que por razón de necesidad o urgencia ocupa plazas de plantilla en tanto no se provean por funcionario de carrera.

Esta consideración, en tanto supone la configuración legal de una de las categorías de funcionarios, aparece como un precepto básico por su propia naturaleza, ya que asegura la uniformidad de los regímenes jurídicos de quienes prestan sus servicios a la función pública.

— Selección de funcionarios. (Artículos 29, 30 y 32).

La regulación básica alcanza, en todo caso, a la determinación de que el ingreso en la función pública se realice por convocatoria pública y a los requisitos para ser admitido a las pruebas selectivas, además de a la desig- nación de funcionarios en prácticas de quienes superen las correspondien- tes pruebas selectivas mientras realizan el período de prácticas o el curso selectivo.

— Perfeccionamiento. (Artículo 33).

A nuestro juicio, la declaración de precepto básico, por naturaleza, alcanza a la configuración como un deber, el de asistencia a los cursos de perfeccionamiento. Su calificación como deber supone la delimitación de una más de las condiciones que forman el estatuto general y cuya igualdad debe ser generalizada en los distintos sistemas de función pública.

— Adquisición y pérdida de la condición de funcionario. (Artículos 36, 37 y 38).

Afecta al procedimiento para adquirir la condición de funcionario, que se produce por el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos: a) superar las pruebas de selección y, en su caso, los cursos de formación que sean procedentes; b) nombramiento conferido por la autoridad competen- te; c) jurar o prometer lealtad al Rey y respeto a la Constitución ; d) tomar posesión de la plaza en el término de un mes a contar de la notificación del nombramiento.

En lo que hace referencia a la pérdida, debe significarse que resultan tasadas las causas de pérdida de la condición de funcionario, que se extien- den a la renuncia, pérdida de la nacionalidad española, sanción disciplina- ria de separación del servicio y pena principal o accesoria de inhabilitación absoluta. De igual forma, también se pierde la condición de funcionario por la jubilación forzosa o voluntaria.

Tienen el carácter de básico, a nuestro juicio, las condiciones generales de la renuncia, que no inhabilita para el nuevo ingreso en la función públi- ca, la precisión de que la separación del servicio debe tener el carácter de definitiva, y la precisión de que la mujer casada con extranjero que hubie-

se recuperado su nacionalidad puede solicitar la rehabilitación de su con- dición de funcionario.

— Situaciones. (Artículos 40, 41, 42, 44, 47, 48, 49, 50 y 51).

En realidad dicha Ley 30/1984, de 2 de agosto, se limita a crear la situa- ción de servicios especiales y a extinguir la de supernumerario. De esta forma, el artículo 40 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado se man- tiene en vigor, con la anterior precisión, y es el que establece las diversas situaciones administrativas existentes, esto es, la de servicio activo (ar- tículo 41), la excedencia (artículos 42 y 44) y la suspensión de funciones (artículos 47 a 50).

La declaración expresa de norma básica que la Ley 30/1984 hace del ar- tículo 29, que es el que reforma puntualmente las situaciones administra-