Bibliografía Anexo III.A1
El trabajo es la llave maestra para la igualdad, eje de la integración social y económica y mecanismo fundamental de construcción de autonomía, identidad, dignidad personal y ampliación de la ciudadanía (CEPAL, 2010, 2012a y 2014a). El 80% de los ingresos totales de los hogares latinoamericanos proviene del trabajo, que, por lo tanto, es también el principal motor para la superación de la pobreza y el acceso al bienestar y a la protección social (CEPAL, 2015a). Sin embargo, el mundo del trabajo también puede producir y exacerbar desigualdades. En América Latina y el Caribe, el mercado laboral históricamente ha sido el eslabón que vincula una estructura productiva muy heterogénea y con gran peso del sector de baja productividad con la alta desigualdad de los ingresos de los hogares. La heterogeneidad de la estructura productiva se manifiesta en mercados de trabajo con elevados niveles de informalidad, que conllevan grandes brechas en la calidad de los empleos, los ingresos laborales, el acceso a la protección social y las opciones de movilidad ocupacional ascendente a lo largo de la vida laboral. Estas desigualdades se cruzan, además, con las brechas de género, raza, etnia y área de residencia que siempre han caracterizado a las sociedades latinoamericanas (CEPAL, 2015a).
Las brechas estructurales en los mercados laborales y las amplias diferencias en el acceso a oportunidades, derechos y prestaciones entre distintos grupos de la población representan un obstáculo clave para la superación de la pobreza y la desigualdad en la región. Las personas más pobres y vulnerables tienden a concentrarse en actividades informales, las que generan ingresos más bajos y proveen menor acceso a la protección social y menos oportunidades para las generaciones futuras (CEPAL, 2014a).
En este capítulo del Panorama Social de América Latina se analizan las políticas públicas y programas de inclusión
laboral y productiva destinados a proporcionar un mayor acceso a las oportunidades económicas y al empleo de calidad, contribuyendo a la superación de la pobreza y la reducción de la vulnerabilidad. Estas políticas laborales se orientan a mejorar tanto la oferta como la demanda de trabajo, mediante la capacitación técnica y profesional, la nivelación de estudios, el apoyo al trabajo independiente, la generación directa e indirecta de empleo y los servicios de intermediación laboral (OEA/CEPAL/OIT, 2011; CEPAL/OIT, 2014a). Son medidas de corto y mediano plazo para promover las oportunidades de trabajo decente, y deben articularse con políticas de más largo plazo orientadas a un profundo cambio tecnológico y estructural.
En el presente capítulo, se analizan en primer lugar algunas características de las brechas en los mercados laborales de la región y el perfil laboral de las personas en edad de trabajar que viven en hogares en situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad a la pobreza, lo que ayuda a comprender el contexto en el que actúan las políticas y los programas de inclusión laboral y productiva. A continuación, se analizan 61 programas de inclusión laboral y generación de ingresos aplicados actualmente en la región, recopilados en la Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL, y se discuten algunas lecciones aprendidas de estudios y evaluaciones de impacto sobre estos programas y otros ya finalizados. Finalmente, se concluye destacando los alcances y limitaciones de dichas políticas y programas desde un enfoque de derechos y de promoción del trabajo decente, y se presentan una serie de recomendaciones.
A. Inclusión y exclusión laboral en América Latina
Pese a la evolución positiva de los indicadores del mercado laboral entre 2002 y 2013, donde se destaca la disminución del desempleo, el alza de los ingresos laborales, los procesos de formalización y el incremento de las tasas de participación de las mujeres, los mercados de trabajo de América Latina siguen caracterizándose por presentar grandes brechas, según el nivel de ingresos de los hogares, el sexo, la edad, el área de residencia, la etnia y la raza, que dificultan las posibilidades de acceso al trabajo decente. A esto se suman las posibles consecuencias negativas sobre el mercado laboral de la actual fase de contracción de la actividad económica regional.El propósito de esta sección es analizar algunos indicadores clave de las brechas existentes en el mercado laboral de América Latina en el período 1990-2013, con el objetivo de informar la discusión sobre la formulación y la implementación de las políticas y los programas de inclusión laboral y productiva. El análisis se concentra en las brechas en el acceso al mercado de trabajo (tasas de participación laboral y de desempleo, sector de productividad, categoría ocupacional
y rama de actividad), las brechas en el acceso a derechos (tenencia de contrato por parte de los asalariados y afiliación a la seguridad social —pensiones y salud—) y las brechas de ingresos y su relación con la pobreza (ingresos laborales, porcentaje de población sin ingresos propios y situación de pobreza y vulnerabilidad de los ocupados). Además de los promedios regionales, también se consideran datos desagregados por quintiles y deciles de ingreso, sexo, raza y etnia y
áreas urbanas y rurales1, según corresponda. Asimismo, a fines analíticos se incluyen valores de tres grupos de países, según
presenten brechas de bienestar modestas, moderadas o extremas en materia económica y social, y de los trabajadores según la condición de vulnerabilidad a la pobreza de sus hogares (véase el recuadro III.1). El análisis de esta información permite observar que, no obstante el aumento paulatino de la participación laboral, sobre todo femenina, la disminución de las tasas de desempleo y otros desarrollos positivos a lo largo del período 2002-2013, los mercados de trabajo de la región siguen presentando un acceso insuficiente y diferenciado para los grupos sociales más pobres y vulnerables.
1 Según se detalla en FAO/CEPAL/OIT (2012a y 2012b), la gran mayoría de las brechas en el mercado de trabajo son aún mayores cuando nos referimos a las zonas rurales y frecuentemente más en el sector agrícola.
Recuadro III.1
Clasificación de los países según brechas de bienestar y de los hogares según vulnerabilidad a la pobreza Brechas de bienestar en los países
Debido a sus elevados niveles de pobreza, desigualdad e informalidad laboral, América Latina aún enfrenta enormes brechas de bienestar, cuya amplitud varía según el nivel de desarrollo socioeconómico e institucional de los países. Para clasificar a los países según sus distintas brechas, se ha desarrollado una tipología de regímenes de bienestar, que se basa en distintos factores, como la capacidad de las sociedades de generar ingresos suficientes a través del mercado laboral y las capacidades de los Estados para proporcionar sustento y protección a quienes carecen de ingresos o perciben ingresos insuficientes. Para realizar la clasificación de los regímenes de bienestar latinoamericanos, se consideraron variables como el PIB per cápita, la tasa de dependencia demográfica (que da cuenta de las heterogeneidades demográficas abordadas en el capítulo V de esta edición del Panorama Social), la proporción de trabajadoras y trabajadores asalariados que aportan a los sistemas de seguridad social (pensiones y salud)a, el porcentaje
de personas ocupadas mayores de 15 años que se encuentran por debajo de la línea de pobreza, el gasto público social por habitante y el gasto público en seguridad social y asistencia social como porcentaje del PIB (Cecchini, Filgueira y Robles, 2014). En el cuadro se detallan los países que componen los grupos de brechas de bienestar extremas (que ostentan valores más bajos de PIB per cápita, gasto social y asalariados que aportan a seguridad social y cuyas tasas de dependencia y número de ocupados por debajo de la línea de pobreza son más altos), moderadas (con valores promedios) y modestas (con valores más altos de PIB per cápita, gasto social y asalariados que aportan a seguridad social, y menores tasas de dependencia y número de ocupados por debajo de la línea de pobreza) según este análisis. Se toman en cuenta solamente los países de la región, por lo tanto, aunque las brechas se clasifiquen de “modestas”, son elevadas en comparación con los países que tienen regímenes de bienestar más desarrollados, como los nórdicos.
Grupos de países según brechas de bienestar, alrededor de 2012
Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador,
Honduras, Guatemala, Nicaragua y Paraguay Colombia, Ecuador, México, Perú y República Dominicana Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de) Fuente: S. Cecchini, F. Filgueira y C. Robles, “Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: una perspectiva comparada”, serie Políticas
Sociales, N° 202 (LC/L.3856), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014. Vulnerabilidad a la pobreza
En las últimas décadas, muchas personas y familias han logrado salir de la pobreza en América Latina y el Caribe. Sin embargo, una proporción significativa de estos “no pobres” sigue ostentando ingresos levemente superiores a los límites definidos por las líneas de pobreza y, por lo tanto, se encuentran en una situación de vulnerabilidad y pueden volver fácilmente a situarse por debajo de la línea de la pobreza.
Una forma de captar la vulnerabilidad social en América Latina consiste en clasificar a la población a partir de sus ingresos expresados en grandes cortes de líneas de pobreza. Desde el Panorama Social de América Latina 2009, la CEPAL ha ordenado a la población en cuatro categorías de ingresos per cápita con respecto a la línea
de pobreza: i) hasta 0,6 veces la línea de pobreza (definidos como “indigentes y altamente vulnerables a la indigencia”); ii) entre 0,6 y 1,2 veces (“pobres y altamente vulnerables a la pobreza”); iii) entre 1,2 y 1,8 (“vulnerables a la pobreza”), y iv) por encima de 1,8 (“no vulnerables”). Aunque la selección de los límites de las cuatro categorías poblacionales sea arbitraria, esta metodología permite visibilizar a la gran cantidad de población que vive en situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad al empobrecimiento en los distintos países de América Latina. Alrededor de 2013, en apenas seis países (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá y Uruguay) la población no vulnerable correspondía a más de la mitad de la población.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de S. Cecchini, F. Filgueira y C. Robles, “Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: una perspectiva comparada”, serie Políticas Sociales, N° 202 (LC/L.3856), Santiago, 2014; CEPAL, Panorama Social de América Latina 2009 (LC/G.2423-P), Santiago; y S. Cecchini y otros, “Vulnerabilidad de la estructura social en América Latina: medición y políticas públicas”, Realidad, Datos y Espacio. Revista Internacional de Estadística y Geografía, vol. 3, Nº 2, Ciudad de México, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), 2012.
a Afiliación a los sistemas de pensiones y salud según la definición utilizada a partir del Panorama Social de América Latina 2013. En el caso del Brasil, que cuenta
1. Brechas en el acceso al mercado de trabajo
a) Participación laboral
La tasa de participación laboral en América Latina aumentó del 61,2% en 1990 al 65,5% en 2013, debido a dos tendencias opuestas: la reducción de la tasa de participación laboral masculina, de aproximadamente 4 puntos porcentuales (en particular entre los indigentes o altamente vulnerables a la indigencia), y el aumento de la participación laboral femenina, de más de 12 puntos porcentuales. No obstante, las mujeres aún presentan tasas inferiores a las de los hombres, con diferencias que rondaron los 26 puntos porcentuales en 2013. En el gráfico III.1 se puede además apreciar que las brechas entre las tasas de participación laboral de hombres y mujeres aumentan cuanto mayor es el grado de vulnerabilidad de los hogares en los que viven las personas en edad de trabajar, es decir, son justamente las mujeres más pobres quienes tienen más dificultad de insertarse en el mercado de trabajo, lo que constituye un obstáculo clave para que superen la pobreza.
Gráfico III.1
América Latina (18 países): tasas de participación laboral, según sexo y situación de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares, totales nacionales, 1990-2013a
(En porcentajes de la población de 15 años y más)
56,2 60,6 55,2 82,2 79,9 73,6 32,9 44,2 40,1 65,3 69,4 68,6 82,5 79,9 80,6 80,0 79,0 49,3 58,8 58,6 65,5 82,9 78,6 41,1 53,3 20 30 40 50 60 70 80 90 1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 Hombres Mujeres
Ambos sexos Sexo
Indigentes o altamente vulnerables a la indigencia (hasta 0,6 líneas de pobreza) Pobres o altamente vulnerables a la pobreza (de 0,6 a 1,2 líneas de pobreza) Vulnerables a la pobreza (de 1,2 a 1,8 líneas de pobreza)
No vulnerables (más de 1,8 líneas de pobreza) Total
61,2
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (Gran Buenos Aires), Bolivia (Estado Plurinacional de) (capitales de departamento y El Alto), el
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay (área metropolitana de Asunción), el Perú, la República Dominicana, el Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de). En los datos de 2010 no se incluye a Guatemala. En los de 2013, no se incluye a Guatemala, a Honduras ni a Nicaragua.
Más allá de los promedios, al desagregar las tasas de participación por área geográfica, se observa no solo que
en las zonas rurales de América Latina las tasas de participación laboral son más elevadas que en las zonas urbanas2,
sino también que la brecha urbano-rural es más elevada para la población que vive en situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad que para la población no vulnerable (en 2013, la tasa de participación del primer grupo era del 60,9% en áreas urbanas y del 64,9% en áreas rurales, mientras que en el caso de la población no vulnerable era del 68,6% y 70,1%, respectivamente).
Las tasas de participación laboral guardan relación también con las brechas de bienestar que caracterizan a los países de la región. En los países con brechas modestas de bienestar se evidencian menores tasas de participación
en comparación con los grupos de países de brechas moderadas y extremas (véase el gráfico III.2)3. Una primera
explicación de las mayores tasas de participación laboral en los países de brechas extremas puede encontrarse en
2 En 2014, en América Latina (promedio ponderado), la tasa de participación de la población de 15 años y más era del 66,1% en zonas rurales y del 65,0% en zonas urbanas (CEPALSTAT).
3 Al desagregar por sexo, se observa que las tasas de participación laboral femeninas son parecidas en los países de brechas extremas (51,1%), moderadas (53,3%) y modestas (52,9%).
la temprana inserción laboral de los jóvenes y en la conclusión prematura de sus estudios, mientras que en los países de brechas modestas los jóvenes siguen estudiando y se insertan más tardíamente en el mercado laboral. Una segunda posibilidad es que en los países de brechas extremas la cobertura de pensiones es limitada y, por lo tanto, las tasas de participación de los adultos mayores son significativamente más elevadas que en los países con estados
de bienestar más avanzados4. La tercera es que se trata de países con mayor proporción de población rural, y en las
zonas rurales de América Latina las tasas de participación laboral suelen ser algo más elevadas que en las urbanas. Gráfico III.2
América Latina (18 países): tasas de participación laboral, según situación de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares y brechas de bienestar de los países,
totales nacionales, alrededor de 2013a (En porcentajes de la población de 15 años y más)
59,1 60,3 60,5 64,2 67,4 70,5 63,8 51,3 56,4 63,6 65,1 71,1 63,7 44,0 47,2 50,3 55,4 56,3 59,8 60,9 57,9 69,8 67,8 70,6 72,2 75,5 74,3 72,6 71,7 70,0 68,2 74,0 74,3 71,0 61,4 61,9 65,4 69,3 71,2 68,0 65,6 67,0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 E l S alv ad or H on dur as N ic ar agua G ua te m ala P ar agua y B oli vi a (E st . P lu r . de ) To ta l R ep . D omin ic ana E cuad or M éx ic o C ol ombia Pe rú To ta l Ch ile A rg en tina (z on as ur banas ) C os ta R ic a P anam á Vene zu el a (R ep . B ol . d e) B ra sil U rugu ay To ta l
Brechas extremas Brechas moderadas Brechas modestas
Indigentes, pobres o vulnerables a la pobreza (hasta 1,8 líneas de pobreza) No vulnerables (más de 1,8 líneas de pobreza)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú, la República Dominicana, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). Las disparidades observadas en la inserción en los mercados laborales de la región se hacen evidentes al incorporar en el análisis la perspectiva del ciclo de vida. En promedio, un 67,4% de los jóvenes de 15 a 29 años de edad que viven en hogares no vulnerables participa en el mercado laboral, mientras que entre los jóvenes indigentes, pobres o vulnerables a la pobreza, la tasa de participación es solamente de un 54,1% (una brecha de más de 13 puntos porcentuales), principalmente debido a las bajas tasas de participación laboral femeninas (ya que no se contabiliza la gran carga de trabajo no remunerado de cuidado en los hogares). El acceso al mercado laboral aumenta entre los adultos de 30 a 64 años, con cifras de participación superiores al 70%. En este grupo de edad se reduce la brecha entre indigentes, pobres o vulnerables y no vulnerables (la brecha es de aproximadamente 8 puntos porcentuales) (véase el gráfico III.3).
Sin embargo, en los grupos de edad extremos (15 a 17 años y 65 años y más), la situación es inversa, registrándose
mayores tasas de participación entre la población más pobre y vulnerable. En el grupo de edad de 15 a 17 años5,
la tasa de participación laboral entre los adolescentes indigentes, pobres o vulnerables a la pobreza supera en poco más de 3 puntos porcentuales la tasa de los pertenecientes a hogares no vulnerables. Pero es especialmente en los países de brechas extremas de bienestar donde las tasas de participación de los más jóvenes alcanzan los niveles
más elevados6. Esta inserción temprana en el mundo del trabajo en la mayoría de los casos se relaciona con elevados
niveles de deserción o expulsión del sistema escolar y refuerza la transmisión intergeneracional de la pobreza y la vulnerabilidad (Weller, 2007). A su vez, la participación laboral de las personas de 65 años y más que vive en condiciones de indigencia, pobreza o vulnerabilidad llega al 31,9%, en comparación con el 23,8% en el caso de la
4 Alrededor de 2014, en zonas urbanas, la tasa de participación laboral de los mayores de 60 años era del 38,9% en los países de brechas extremas, del 37,4% en los países de brechas moderadas y del 26,9% en los países de brechas modestas (promedios simples). 5 Es importante señalar que la Argentina y el Brasil han fijado en 16 años la edad mínima para la admisión al trabajo, lo que significa que,
en esos países, el trabajo entre los 15 y 16 años es considerado ilegal, con excepción, en el caso del Brasil, de aquellos adolescentes que trabajan en condiciones de aprendizaje en los términos definidos por la Ley núm. 10097 del año 2000, sobre aprendizaje profesional. 6 En estos países, en 2013 las tasas de participación de los jóvenes de 15 a 17 años de edad según condición de vulnerabilidad eran
las siguientes: 45,1% (indigentes o altamente vulnerables a la indigencia), 38,9% (pobres o altamente vulnerables a la pobreza), 35,9% (vulnerables a la pobreza) y 32,4% (no vulnerables).
población no vulnerable (véase el gráfico III.3). La insuficiencia de la cobertura de los sistemas de protección social, la precariedad e inestabilidad de los puestos de trabajo a lo largo de la vida y los bajos montos de las pensiones explican los altos niveles de participación entre la población adulta mayor más pobre y vulnerable.
Gráfico III.3
América Latina (18 países): tasas de participación laboral, según grupos de edad y situación de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares,
totales nacionales, alrededor de 2013a (En porcentajes de la población de 15 años y más)
Total 15 a 17 años 18 a 24 años 25 a 29 años 15 a 29 años
Indigentes, pobres o vulnerables a la pobreza (hasta 1,8 líneas de pobreza) No vulnerables (más de 1,8 líneas de pobreza)
30 a 64 años 30 a 45 años 46 a 64 años 65 años y más 54,1 29,1 58,6 71,6 71,8 75,3 66,6 31,9 67,4 25,9 69,3 87,2 79,6 88,1 71,1 23,8 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú, la República Dominicana, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).
b) Desempleo
Si bien en 2015 experimentó un repunte7, la tasa de desempleo en América Latina ha disminuido gradualmente
desde inicios de la última década, acumulando un descenso de 2,8 puntos porcentuales en el período comprendido entre 2002 y 2013 (véase el gráfico III.4), y esa disminución ha sido más acentuada entre las mujeres. Sin embargo, alrededor de 2013, la tasa de desempleo femenina a nivel regional (7,2%) seguía siendo más elevada que la de los hombres (5,3%). Asimismo, entre las personas en situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad, las tasas de desempleo se han mantenido relativamente altas en el período analizado. En 2013 ese indicador alcanzaba al 16,5% entre las personas indigentes o altamente vulnerables a la indigencia, al 8,8% entre la población pobre o altamente
vulnerable a la pobreza, al 7,1% entre los vulnerables a la pobreza y solo al 3,9% entre los no vulnerables8. En todos
los estratos socioeconómicos, el desempleo de las mujeres era superior al de los hombres.