Algunas consideraciones sobre el rol de los gobiernos locales en la política

locales en la política habitacional y las posibilidades de

actuación coordinada en el AMR

La presencia de los actores locales en el sector vivienda reconoce antecedentes internacionales entre los cuales puede señalarse la Reunión Mundial de Ciudades en Estambul: “Hacia una política urbana nacional”.95 Allí se plantea una competencia marco general para los gobiernos nacionales orientada hacia la supervisión regulatoria, el establecimiento de estándares, la resolución de conflictos y en general, funciones de formulación de políticas. El documento recomienda una devolución amplia de competencias a los gobiernos locales en la provisión de servicios, la asunción de nuevas tareas y la facilitación hacia las autoridades locales para cumplir un cúmulo de cometidos que incluye la vivienda.

Hoy en día, las AMs del mundo, aún en su formato de poderes regionales máximos, consideran la vivienda como ‘una asociación conexa’ que requiere partenariados diversos. Pero el proceso no está exento de ambigüedades: “la vivienda constituye una de las nuevas tareas que, aparentemente, deben asumir los municipios, sin que aún estén nada claros los límites de

94 _{Las cooperativas de vivienda han formado parte de una estrategia extendida dentro de los sectores bajos} rosarinos. Hay en la actualidad 22 cooperativas registradas en la Dirección de Cooperativas de la municipalidad, en buena medida surgidas en los años noventa a instancias de programas nacionales, para llevar adelante programas de autoconstrucción hoy fuera de vigencia. También hay casos de sectores con cierta capacidad de ahorro, por ejemplo una cooperativa que canaliza la demanda de sectores de perfil medio con más de 4600 miembros y su modalidad de financiación proviene exclusivamente del aporte de las cuotas de sus miembros. También existen en Rosario cooperativas de construcción. que se formaron a instancias del estado, en este caso a nivel municipal alrededor del año 1995, que utiliza sus servicios particularmente el área de Servicios Públicos y/o el SPV. De 48 cooperativas de construcción por lo menos 34 se encuentran en actividad, juntan alrededor de 1200 personas y han trabajado y/o trabajan para el municipio. Sin embargo, a decir de los dirigentes, en los últimos cinco años la contratación municipal ha disminuido notablemente –cerca del 60%–. Asimismo, es importante señalar que en los últimos tiempos han comenzado a recibir demandas individuales/privadas para refacciones de casas particulares y de otras cooperativas como Tecipro (cooperativa de arquitectos).

responsabilidad entre el nivel central y el local, ni entre el gobierno local, las ONG’s y el sector privado.

Los modelos que se han estado intentando en varios países, demuestran que la clarificación del rol actual de los municipios es un tema clave en este asunto: ¿deben ser proveedores de vivienda?, ¿actuar sólo como facilitadores?, ¿reguladores?, ¿proveedores de tierras?, ¿de servicios básicos de infraestructura?, ¿otorgar créditos para la vivienda?, entre otros”.96 La búsqueda de los límites claros es inútil y muchas de las preguntas se responden por sí mismas. Sin embargo, hay un dejo de duda legítima que sólo la práctica concreta despejará.

Algunos de los problemas más serios como desafíos a enfrentar se vinculan con las tres ‘R’ de la doctrina norteamericana, que han frustrado muchas buenas intenciones:

• Las regulaciones que deben ser ‘sólidas pero livianas’ so pena de distorsionar los mercados97 _{y producir el efecto inverso al deseado;}98

• Los recursos, que siempre escasean. Rosario dispone de un presupuesto anual promedio de alrededor de 280–290 millones de pesos (cerca de un 40% por coparticipación y 60% de ingresos propios, por tasas y servicios) de los cuales más del 50 por ciento se destinan a planes sociales, que abarcan fundamentalmente salud, vivienda, promoción social y cultura. Pero, lo que es más importante, todos los proyectos concretados, en marcha o previstos,99 _{han sido siempre con integración vertical de los tres niveles en materia de}

financiación, además de los aportes de organismos multilaterales de crédito y los recursos de usuarios/beneficiarios/participantes, dinerarios o en especie;

• Las resistencias. Bien es sabido que la cooperación horizontal plantea fuertes problemas

de externalidades y de bienes públicos. Menos difundido está el hecho que la mayoría de las AMs del mundo consideran a la vivienda pública como externalidad negativa, el ejemplo ya mencionado del efecto ‘nimby’ ante la propuesta provincial para construir 500 viviendas FONAVI fuera de Rosario, constituye un cabal ejemplo de los obstáculos a superar.

4. Algunas conclusiones

No ha existido una política orientada a enfrentar de manera global y sistemática la problemática de provisión de tierras urbanas. No hay iniciativas que tengan como objetivo permitir el

96 _{E. Herrera Zúñiga, 1999. Descentralización, Municipalidades y Vivienda.}

97 _{Cuando no lo hacen es porque se trata de consuelos simbólicos, normas con ‘dientes de hule’ o bien} porque la estructura de control y cumplimiento forzado es muy débil. En la actualidad el mercado inmobiliario de Rosario está en pleno auge y todas las estimaciones públicas y privadas suponen que 2004 tendrá el récord histórico de permisos para construir del último cuarto de siglo. Es un caso más de lo que los canadienses llaman la ‘salud insolente’ de ese mercado cuando todo lo demás no va tan bien o directamente va mal.

98 _{Rosario cuenta con un abanico completo de técnicas y niveles de intervención –quizás falten las} herramientas más novedosas, como la zonificación inclusiva y el shopsteading, que podrían resultar útiles a la hora de una proyección metropolitana para acuerdos horizontales– pero, lo que es más importante, ha demostrado en general hacer un uso criterioso de ellas.

99 _{Como el proyecto discutido en mayo de este año por la Provincia y la Municipalidad, donde además de} estimar el déficit habitacional en aproximadamente 40.000 viviendas, analizaron encarar paulatinamente la terminación de infraestructura y el mejorado de algunos barrios FONAVI, en especial aquellos existentes con muchos años desde su habilitación, y consideraron la posibilidad de gestionar planes especiales instrumentados en el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) con aportes de la Nación y la Provincia de Santa Fe.

resurgimiento de loteos económicos con servicios básicos provistos, reimpulsando la histórica estrategia familiar de comprar un lote en cuotas para luego auto construir su vivienda.

No ha habido ninguna iniciativa del gobierno provincial, en pos de movilizar el suelo urbano vacante a través de políticas fiscales, ni ha habido acciones que permitan la recuperación de la plusvalía que generan las obras públicas. 100

Así como se debiera tener una política explícita de tierras, también se debiera mirar con atención las áreas intermediarias (adyacentes a las centrales) de Rosario como otro lugar de intervención en materia de políticas de suelo y vivienda. Respecto a la regularización dominial de inmuebles, no se ha aprovechado la Ley Nacional 24.374, dirigida a otorgar títulos provisorios, a todos aquellos que hayan demostrado ser poseedores con causa lícita y en forma pacífica y continua de una vivienda. Si bien se ha reglamentado en el ámbito provincial la Ley Nacional señalada y se ha reglamentado el funcionamiento de una unidad ejecutora provincial que depende de la Escribanía General de Gobierno, su aplicación ha dependido solo del pedido de unos pocos interesados informados, pues no se han difundido sus alcances ni se ha masificado la prestación de este servicio tan importante para la población.

El Gobierno Provincial es uno de los mayores generadores de irregularidad dominial, al 31/12/2001 se habían adjudicado un total de 54.961 soluciones habitacionales, de las cuales solo un 17,9%, es decir 9.832 se habían escriturado. 101

No existe respuesta oficial extendida, para aquellas familias que no pueden enfrentar los costos de escrituración de sus soluciones habitacionales ya sea por las altísimas comisiones de escribanos y/o colegios de profesionales o por la aplicación de impuestos provinciales y/o municipales.

100 _{El SPV en Rosario como parte del Programa Rosario Hábitat ha encargado un estudio que analice la} posibilidad del recupero de plusvalías, en particular las generadas a través de obra pública.