Los Estados débiles, una puerta de oportunidad para la Corte Penal Internacional

Bajo la idea ya establecida de que cualquier definición y análisis de Estado débil que se haga va a facilitarse del concepto de Estado moderno del que se parta, ya se percibe claro que las tres perspectivas dialogan entre sí, y que aunque no es imperativo hacer uso de una sola de ellas, el abordaje de los Estados fallidos tenderá a privilegiar la concepción Weberiana del Estado moderno o racional. No obstante, dos salvedades previas se presentan necesarias: por una parte, para poder emprender un análisis sobre aquellos Estados que han fracasado, es necesario establecer desde que disciplina es mejor abordar el fenómeno. Por la otra, consciente de que este tercer apartado será rico en referencias al continente africano, se ha considerado importante explicar el porqué de estas referencias.

¿Desde qué perspectiva se va a analizar el fracaso o el éxito de los Estados? Esta disyuntiva se puede sintetizar en dos caminos. O el de la sociología política o el de las ciencias económicas. Aunque la respuesta a dicha pregunta se presenta evidente teniendo en consideración la argumentación teórica que se ha articulado a lo largo de este trabajo, es necesario revisar porque se van a desechar las ciencias económicas para abordar el fenómeno de los Estados Fallidos. Hacer uso de la sociología política implica centrarse en elementos como el monopolio de la fuerza (quien lo ostenta y como la administra), la seguridad y el territorio, todas ellas variables sobre las que ya se han hecho reiteradas referencias y que ya pueden asumirse como claras. Por el contrario, hacer uso de una perspectiva económica implicaría la revisión de indicadores como el desarrollo y la pobreza, variables a las que no se les ha dedicado especial atención y que podrían restarle atención a los intereses y objetivos que se planteó desde un principio esta investigación118.

Por otra parte, será inevitable encauzar la discusión sobre los Estados débiles sin hacer numerosas referencias al continente africano, fundamentalmente por tres razones: por una parte, en África se van a concentrar de manera muy acentuada todos los elementos a partir de los cuales se han delimitado las causas por las cuales los Estados fracasan. Por su lado, en la mayoría de los Estados que componen el continente africano no logró, ni ha logrado aún generarse una aceptación generalizada de que la organización política por excelencia se fundamenta en Estados soberanos, aceptación que otros continentes sí han logrado desarrollar (incluso cuando su desarrollo ha sido mediocre y varios de sus Estados han presentado señales de debilidad y se encuentran encauzados hacia el fracaso) como en América Latina.

A este respecto, autores como Christopher Clapham han argumentado que en el continente latinoamericano el proyecto del Estado nacional como forma de organización política sí funcionó porque hubo una trasplantación efectiva de los Estados colonizadores al nuevo entorno, a través de

“la introducción de una nueva población y la destrucción y la completa supresión de la antigua”.

Aunque este es un señalamiento profundamente cuestionable porque pareciera que el autor no va a entrar a considerar el proceso de mestizaje que se dio en las Américas, lo que sí es cierto es que en el continente americano el proyecto del Estado como forma única de organización política sí se generó

118 _{Será por ello que no se desarrollarán análisis a partir de clasificaciones como las hechas por el Banco Mundial o}

por la OECD/DAC porque por ejemplo, bajo estos estándares Argentina fue considerado un Estado Fallido a raíz de los problemas económicos que le llevaron a la crisis del 2001 y 2002.

de manera relativamente sistemática. Finalmente, será inevitable referenciar al continente africano porque los diez y ocho casos que ha tenido la CPI han sido de individuos provenientes única y exclusivamente de países africanos. Curiosa dinámica teniendo en consideración que África no es el único continente que viola de manera constante y sistemática aquellos derechos cuya consideración ha logrado generar un consenso universal.

Ya con estas dos salvedades sobre el papel, ¿Es el fracaso de los Estados un problema relevante para la comunidad internacional? Y, ¿Por qué fracasan los Estados? El fracaso de los Estados va a representar un grave problema para la sociedad internacional fundamentalmente porque esta es una sociedad que, aunque exponencialmente ampliada, sigue estando primordialmente constituida por Estados modernos que siguen siendo el fundamento del orden, de la estabilidad, de la paz mundial e incluso de la seguridad (así ella también se haya trasmutado hacia nuevas formas de relacionamiento con la ecuación individuo/sociedad). En este sentido, la existencia de un consenso generalizado frente a una serie de normas y de unas instituciones comunes a todos los actores que componen el sistema internacional, va a imposibilitar que los Estados fuertes aíslen del resto del sistema a aquellos Estados que han perdido las capacidades e incluso la voluntad necesaria para desempeñar las

funciones que le competen. “En un mundo interconectado y en una época de terror como ésta los

Estados fallidos no pueden aislarse del mundo desarrollado, como pudo hacerse en otras épocas”119. Ahora, en busca de una respuesta a la pregunta relativa al porqué del fracaso estatal, retomemos por un segundo las tres visiones que hay sobre los Estados modernos. Más allá de los dos elementos que las tres perspectivas darán por sentado (la soberanía y los atributos estatales relativos al territorio, la población y la autoridad), ¿En que otro atributo van a coincidir las prospectivas Weberiana, contractualista y del derecho internacional? En que los Estados modernos existen para proveer una serie de bienes políticos a sus ciudadanos ya sean entendidos como seguridad, como justicia o como

bienestar social. Tomando prestada la definición de Rotberg: “los Estados-nación existen para proporcionar un método descentralizado de suministro de bienes políticos (públicos) a las personas que viven dentro de los parámetros designados (fronteras). Siendo los herederos de los monarcas del ayer, o habiendo asumidos su papel o reemplazándolos, los Estados modernos se concentran en las

119 _Moncada,

preocupaciones y demandas de sus ciudadanos e intentan darles respuesta”120. He ahí su naturaleza. Estos bienes políticos estarán jerarquizados por su importancia frente al bienestar de la sociedad civil de la misma forma en la que los derechos humanos se representan como básicos o fundamentales o económicos y culturales. Sobre el grado de importancia que poseen los bienes políticos se volverá más adelante.

Si bien es cierto que esta es una postura funcional, es también la que da mejor respuesta a la segunda pregunta aquí planteada: ¿Por qué fracasan los Estados? Fracasan cuando exponen señales de

anarquía interna y por tanto se ven incapacitados para cumplir con su fin último de proveedor central de dichos bienes. Este es el elemento que distingue a un Estado débil o en vías de fracaso, de un Estado Fallido. “Mientras que en los casos de crisis generalizada o debilidad el Estado retiene –

mal, pero lo retiene- su papel de proveedor exclusivo de los bienes políticos, en las situaciones de anarquía interna o fracaso, el Estado ha cedido –o perdido- parte de ese papel a actores no

estatales”121_{. Esa anarquía interna se convierte entonces en un sinónimo de pérdida de soberanía.}

Un Estado que se encuentra en fase de anarquía interna, va a ser una entidad política que ha perdido el monopolio de la fuerza y de la autoridad legítima en amplias zonas del territorio o en puntos estratégicos del mismo. ¿Esto qué va a implicar? Implicará que ese vínculo de obediencia que ya se había establecido entre los habitantes de dichas zonas, (al igual que las exigencias de seguridad de los mismos frente al Estado) se va a perder por completo. Dicho vínculo ya no se va a dirigir hacia el Estado sino hacia actores no estatales que han entrado a copar esos espacios, lo que dará como resultado que la violencia como negocio del Estado moderno a la que se referirá Tilly, se haga del todo inexistente. Bajo este escenario es muy poco lo que queda en pie del mismo porque no sólo ya no habrá un contrato social, sino que la soberanía estará parcializada. Para reforzar esta idea:

“Algunas zonas seguirán en manos del Estado –ahora criminalizado- y otras habrán pasado al dominio de actores no estatales, con el ingrediente adicional de que todos estos actores violentos

–incluido el Estado- están en permanente combate para ampliarlas: individuos y grupos –

antagónicos o no- que habían logrado convivir porque el Estado estaba ahí para protegerlos

120 _{Rotberg, R. (2007), “El Fracaso y el colapso de los Estados-Nación. Descomposición, prevención y reparación”,}

en Los Estados Fallidos o Fracasados: un debate inconcluso y sospechoso, Bogotá, Editorial Siglo del Hombre Editores. pp. 156.

121 _Moncada,

ahora están a merced del miedo; ahora deben buscar protección en actores no estatales. En esto consiste la anarquía interna y su alto potencial para desatar la guerra”122_.

Así mismo, en este escenario donde prima un vacío de autoridad, los bienes políticos se adquirirán ad hoc o a través de medios privados en donde vuelve a primar aquello de lo que el hombre pretendió

huir con la consolidación de los Estados modernos: la ley del más fuerte. Es por este retorno al Estado de naturaleza que instancias como la Corte Penal Internacional cobran importancia: entran a actuar en escenarios donde no hay soberanía que ejerza un contra peso real. Entran a actuar sobre una situación política como la descrita por Hobbes. No entrarán a actuar sobre situaciones políticas donde todavía queda algún resquicio, por limitado que sea, de autoridad soberana.

El fracaso de los Estados, ya se había dicho, no se presenta de un día para otro y de ahí que haya varias etapas de degradación estatal. Por supuesto, esta graduación va a estar determinada por los bienes políticos que el mismo Estado ha dejado de suministrar. Es ahí en donde se van a establecer todas las zonas grises que hay a la hora de encasillar a los Estados en categorías aún muy nuevas y sobre las que aún hay generalizada prevención.

Frente a esto es importante preguntarse, ¿Qué bienes llevan al fracaso estatal?, ¿es que acaso hay alguna graduación de los mismos? Aunque la delimitación de los bienes políticos que debe proveer un Estado varía con las posturas teóricas, los Estados modernos deben garantizar seguridad, un sistema jurídico y de decisión judicial, un sistema financiero y fiscal estable, libertades políticas y derechos económicos, sociales y culturales, e incluso infraestructura de las comunicaciones, la salud, etc. No obstante, Robert Rotberg va a poner en evidencia que dichos bienes políticos en efecto se encuentran organizados jerárquicamente, hecho que contribuirá a determinar qué tan cerca o tan lejos se encuentra un Estado de fracasar. Fue por ello que de la jerarquización delimitada por este autor se quiso hacer uso: porque ella ayuda a delimitar que Estados, aun cuando ya se presentan débiles ante la sociedad internacional, se encuentran más cercanos al fracaso-colapso que a la fortaleza.

El bien político que encabeza su lista será el de proveer la seguridad de la vida, del orden nacional y de las fronteras. Esta delimitación es fundamental para efectos de esta investigación porque, al igual que la definición aquí empleada sobre los derechos básicos, este es el bien más importante porque proveer los demás bienes va a depender de la existencia de este mismo, “en una medida razonable”.

122 _Herbst,

Le seguirán la certeza de que existen una serie de reglas jurídicas que rigen correctamente las interacciones entre la ciudadanía y el gobierno, y la existencia de funcionarios y procedimientos para aplicarlas. Estos dos bienes si se miran con atención, serán aquellos bienes que corresponderán a un elemento clave habido en las tres definiciones que se han referido sobre los Estados modernos: una soberanía interna fuertemente consolidada.

En una tercera instancia se encontrarán las garantías de las libertades civiles, políticas y de los derechos humanos, y en última instancia se encontrarán los derechos económicos, sociales y cultuales, la infraestructura de las comunicaciones y la existencia de un sistema financiero y fiscal que le hagan promoción a las libertades económicas. Estos últimos bienes podrían considerarse más como bienes que van a estar garantizados en Estados absolutamente fuertes o de bienestar que ya han pasado exitosamente las pruebas de la soberanía y de las garantías civiles, y que además son una minoría en el escenario global.

Nuevamente, aunque esta jerarquización va a tener un enfoque finalista y funcional que trae incorporado el elemento del desempeño del Estado, su utilidad es innegable para delimitar a aquellos Estados que verdaderamente se cuestionan como Estados porque carecen de los elementos por los cuales fueron ideados. Un Estado sin soberanía que ha caído en una anarquía interna bajo las manos de los señores de la guerra, ¿es realmente un Estado? la respuesta simple y llana es que no lo es. En cambio, un Estado que no puede garantizar los derechos económicos y culturales, o que ha fallado en la generación de infraestructura económica y de telecomunicaciones, ¿es realmente un Estado? Aunque la respuesta se dude, ella suele responderse, como de hecho se hace, de manera afirmativa. Sera precisamente por esto que, cuando en la introducción de esta tercera parte se mencionó cómo algunos factores han sido denominados como causantes del fracaso de los Estados cuando realmente a ellos no se les puede otorgar todo el peso de la culpa, ello se deberá precisamente a que la idea de una anarquía interna va a implicar la confluencia de uno o de varios de dichos factores al interior de un espacio territorial. Estos factores no operan en un vacío insípido: es necesario dibujar un escenario completo y la anarquía interna es aquel escenario. Aunque ya haya absoluta claridad a este respecto, no viene de más mencionar los factores que han tendido a delimitarse como los causantes de que los Estados se hagan débiles, fallidos o terminen en un colapso absoluto, porque ellos en todo caso si van a contribuir a la espiral del descenso estatal.

La falta de cultura política de ciertas poblaciones para asumir aquellos cargos que el Estado moderno occidental exige; el ya mencionado legado colonialista que implicará un proceso incompleto de construcción estatal a razón de que el proyecto mismo de un Estado moderno fue exportado directamente del proyecto colonial; el ajuste estructural implantado por el Consenso de Washington una vez concluida la Guerra Fría; la emergencia de la globalización que va a incidir sobre las capacidades estatales para hacerle frente a los nuevos desafíos globales (como controlar las amenazas internas a la seguridad internacional); las difíciles condiciones geográficas y naturales e incluso la forma en la que los Estados se encuentran ubicados geopolíticamente (diálogos norte-sur), y el carácter multiétnico agrupado bajo una única identidad estatal. Finalmente se encuentra la agencia humana en la que se re instituye la idea de que detrás de los Estados sigue habiendo hombres que instauran gobiernos personalistas y neo patrimonialistas. Por ejemplo, será convicción de Rotberg que el fracaso de los Estados depende fundamentalmente de la manera como son gobernados, de su desempeño gubernamental.

En conclusión, los Estados fracasan cuando una serie de elementos confluyen en un mismo margen espacio/temporal y cuando este malestar genera una ausencia de soberanía sobre la forma en la que un determinado territorio ha de ser gobernado (de ahí que cada caso cuente con una serie de características particulares). Ahora bien, revisando la procedencia de los casos que han llegado a la Corte Penal Internacional123, todos ellos han provenido del continente africano, y todos ellos se encuentran ubicados en los primeros cincuenta puestos (seis de ellos se ubican en las primeras veinte posiciones) del Índice de Estados Fallidos del 2012 emitido por la FFP (Anexo 2).

Cuatro situaciones de Estados miembro fueron referidos por la Corte (Uganda, la República del Congo, la República de África Central y Mali); tres situaciones de Estados no miembro fueron referidas por el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (Darfur, Sudán y Libia), y los casos de Kenia y de Costa de Marfil fueron referidos por las Salas de cuestiones preliminares II y III respectivamente.

¿Por qué sólo han llegado casos africanos? En su texto, Dejémoslos fracasar: el fracaso del Estado en la teoría y la práctica, Jeffrey Herbst va a poner de manifiesto que en este continente se

encuentran las organizaciones políticas más fallidas del mundo, y se ha constituido como el lugar en el que la comunidad internacional ha tenido el mayor número de problemas para conceptualizar un orden político sustentado en la estatalidad. Pero más allá de eso, la verdadera razón por la cual la Corte Penal Internacional sólo ha contado con experiencias africanas se deberá a una ausencia total de soberanía estatal y de tradición constitucional en los países arriba referidos. Estos dos son fenómenos que históricamente han estado íntimamente relacionados con la fundación de los Estados modernos, y este es un argumento que será mejor analizarlo a la luz de una breve comparación con la situación que se expresa en América Latina y el Caribe. Si bien es cierto que referirse a todos ellos en un mismo sentido es equivocado, hacer un estudio de caso de cada uno de ellos se constituiría como otra investigación, por lo que se referirá el caso regional de las Américas, pero siempre teniendo presente que al interior de la región hay Estados mucho más cercanos al éxito (Uruguay124) que al fracaso (Haití125).

Dentro de las varias perspectivas que aquí se han revisado, los Estados latinoamericanos han sido denominados como casos de fracaso estatal parcial o como Estados en vías de fracaso, fundamentalmente porque en la generalidad de los Estados latinoamericanos hay gobiernos relativamente fuertes y con una tradición constitucional y democrática bien establecida, pero en varios de ellos no va a haber un control efectivo sobre porciones importantes de su territorio. En este sentido, América Latina está enfrentada a una paradoja porque, si bien es cierto y es claramente reconocible un patrón de gobiernos que suscriben elementos constitucionales en donde se van a encontrar Estados de derecho, democracias electorales que buscan garantizar los derechos fundamentales y el fortalecimiento de la sociedad civil, al mismo tiempo hay consolidados actores armados que controlan amplias fracciones del territorio, y que siguen utilizando la fuerza como un recurso para hacer valer sus intereses tanto económicos como políticos. Es ahí en donde radica el problema. Es ahí en donde la tendencia a violar sistemáticamente los derechos humanos es una realidad y por falta de soberanía estatal total no hay quien les haga frente.

Será así como en África el problema se caracteriza porque el Estado está prácticamente desintegrado, y porque su gobernanza se denota inexistente. No hay legitimidad estatal. Es por ello que ahí entra a

124 _{Uruguay ocupa el puesto 154 del índice aquí referido.} 125 _{Haití ocupa el séptimo lugar de la lista.}