DEFINICION DE EFICACIA MILITAR

Risa Brooks y Elizabeth A. Stanley definen a la eficacia militar como “la capacidad de crear poder militar a partir de los recursos básicos del Estado en salud, tecnología, población y capital humano”. El nivel de eficacia varía con el modo de organización que permite hacer el mejor empleo de esos recursos.19 Es decir que la eficacia militar, o el poder militar de un Estado no depende sólo de los recursos que se dispongan o los que se destinen como gasto militar, sino de como el Estado usa sus recursos humanos y materiales para desarrollar capacidades militares.

Este trabajo se apoya en el abordaje de Risa Brooks y tiene en cuenta los atributos que propone, pero se enfoca en el empleo del poder militar y no en su desarrollo o preparación. Por eso, la variable dependiente, la eficacia militar se define como “la capacidad para emplear poder militar que tiene un Estado”.

Se valora la eficacia militar por la capacidad de asegurar la defensa de una nación a través de la guerra. Por ello la eficacia militar es el resultado de una combinación de atributos (aspectos organizacionales, de recursos, culturales, sociológicos, adiestramiento, doctrina etc.), que dependen de una combinación de factores. Para medir la eficacia militar en este trabajo se utilizarán dos atributos que se consideran esenciales, sin los cuales otros factores tienen escaso valor. Se consideran fundamentales porque determinan la condición básica inicial de la que se derivan otros atributos y factores que también pueden influir en la eficacia militar, en mayor o menor medida según los casos. Son los siguientes:

- Integración: de la estrategia militar con la estrategia general del Estado, se refiere a la articulación entre objetivos políticos y militares.

- Adaptación: de la estrategia militar al ambiente operacional. Por ambiente operacional se entiende al conjunto de factores que determinan una situación militar en un tiempo determinado: las características del conflicto, la naturaleza de las amenazas o enemigo, el ambiente geográfico, las capacidades de propias fuerzas.

La eficacia militar de un Estado es mayor cuando se dispone de altos niveles de estos dos aspectos. Un alto grado de integración de la estrategia militar a los objetivos políticos, una rápida adaptación y coherencia de la estrategia militar con el ambiente operacional.

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INTEGRACION

La integración se define según el grado en que el empleo del poder militar responde a las directivas políticas y estratégicas. Un poder militar está integrado durante la ejecución de operaciones militares cuando existe coherencia, en sentido vertical, desde el nivel político hasta el nivel táctico,20 y en sentido horizontal, cuando las Fuerzas Armadas operan coordinadamente.

Para evaluar el grado de integración, este trabajo analiza el modo en que la doctrina21 y las operaciones militares están alineadas con los objetivos políticos, y el grado en que estos objetivos políticos son coherentes con las capacidades militares disponibles. Con este sentido, se examinan tres aspectos: 1) Si la doctrina y la estrategia militar responden a prioridades políticas y necesidades de política exterior, si el empleo de la Fuerza es restrictivo y los medios militares son empleados con flexibilidad para cumplir objetivos políticos; o si responden principalmente a necesidades militares; 2) Si los objetivos o demandas políticas tienen en cuenta los medios militares que se disponen, las posibilidades y las necesidades militares en operaciones; 3) Si existe integración conjunta entre las Fuerzas. De este análisis surge: si el empleo de la fuerza responde a las orientaciones y directivas políticas, si el asesoramiento militar llega adecuadamente a las autoridades políticas, si los objetivos políticos son alcanzables con los medios militares disponibles y las operaciones militares planeadas.

La lógica de la guerra está determinada por el objetivo político. Clausewitz sostiene que la guerra no es un medio que pueda considerarse por separado, “el fin político es el propósito, la guerra es el medio para lograrlo y los medios nunca deben ser considerados aislados de su propósito”.22 _{La guerra no puede pensarse, ni librarse, sin la política que la ha}

creado. “Si tenemos en mente que un fin político es el que origina la guerra, es natural que la razón que motiva su existencia permanezca como la consideración suprema durante la conducción de la guerra”. 23

Dice Clausewitz: “la parte y el todo deben considerarse juntas”; 24 _{“la política}

constituye la matriz en que se desarrolla la guerra, dentro de la cual yacen esbozadas sus formas generales.”25 _{“La guerra nunca debe ser pensada como algo autónomo, sino siempre}

como un instrumento de la política”.26 _{En su frase más citada “la guerra es meramente la}

53 diferentes, pero que en la práctica deben considerarse juntas porque interactúan y se modifican mutuamente en un proceso de influencia dinámica. La guerra no puede ser categorizada, reducida o aislada, no existen acciones militares que no se relacionen con consideraciones políticas.28

La integración exige la coordinación a lo largo de toda la cadena de comando hasta el nivel táctico. Actividades militares integradas son aquellas en las que el nivel táctico responde al nivel operacional que a su vez está integrado con el nivel estratégico. Implica la coherencia en el desarrollo de las capacidades militares, la doctrina, el desarrollo de las operaciones militares y los objetivos políticos.

Como dice Clausewitz, la lógica está determinada por el objetivo político, sin ella la guerra sería un sinsentido. La razón por lo que la guerra no puede ser absoluta, es que no puede seguir sus propias leyes sin considerar el todo, que es la política. Si la guerra es parte de la política, ésta debe determinar su carácter, lo que no significa que debe influir en los detalles operacionales, pero si sobre el planeamiento de la guerra, de la campaña y de la batalla”.29 _{El objeto político es la meta, pero no es “desde ese punto de vista un determinante}

despótico de las leyes; debe adaptarse a la naturaleza de los medios a su disposición.30 El político representa el elemento dinámico y deliberado de la política estatal. El militar representa el medio pasivo e instrumental, su función consiste en advertirle al hombre de Estado cuando sus fines están más allá de sus medios. El comandante militar nunca debe permitir que su juicio militar sea torcido por la conveniencia política,31 pero si debe entender que el juicio militar incluye el marco político.

Las FFAA no son un cuerpo unificado, las distintas Fuerzas están compuestas por armas, especialidades, sistemas de armas. Cada una trata de imponer su punto de vista, su estrategia y sus intereses burocráticos compitiendo con las otras por recursos y prestigio. Por ejemplo, el Ejército trata de hacer prevalecer y hacer lobby por operaciones terrestres, la Fuerza Aérea pelea por dar prioridad al bombardeo estratégico y la Marina por acciones navales; a su vez dentro del Ejército por dar prioridad a operaciones blindadas, de helicópteros, incursiones de comando, etc. Sin una integración adecuada pueden prevalecer intereses burocráticos de las Fuerzas sobre los del conjunto de la Defensa Nacional; las responsabilidades individuales pueden ponerse por encima de las colectivas. Los Jefes de Estado Mayor de las FFAA reciben mayores presiones para representar los intereses

54 particulares de sus Fuerzas que los del conjunto; sus subordinados esperan de ellos que los defiendan en la competencia por recursos y funciones con las otras fuerzas.

Ello determina la necesidad de una conducción que tenga la capacidad de integrar el conjunto a los objetivos generales perseguidos por la estrategia para evitar que los planes sean el resultado de la suma de distintos intereses burocráticos. Por ejemplo en Afganistan la Fuerza Aérea Británica cambió los aviones Harrier que tenía desplegados en el Teatro de Operaciones y que eran completamente aptos para apoyar a las fuerzas terrestres en ese ambiente operacional por los Tornado, más modernos y costosos para operar. Se sospecha que con el propósito de agregar aviones Tornado a los inventarios de la Fuerza y, además, excluir a los pilotos de la Marina que sólo podían volar Harrier”.32

La falta de integración horizontal entre las FFAA también afecta la integración vertical, porque dificulta el acceso de la perspectiva militar a la política. Disminuye la participación militar en el planeamiento estratégico, afectando el proceso de apreciación estratégica y de evaluación de planes operacionales. Se responsabiliza al Estado Mayor Conjunto de Estados Unidos por no haber desempeñado sus responsabilidades de asesoramiento militar a las autoridades políticas durante la Guerra de Vietnam, pues pese a estar en desacuerdo con la estrategia implementada por el Presidente Lyndon B. Johnson y su Secretario de Defensa Mc Namara, no cumplieron con la obligación legal de proporcionar el mejor asesoramiento militar. Como los jefes de cada fuerza diferían en sus puntos de vista, prefirieron preservar intereses particulares a presentar una estrategia integral y completa con una voz unificada, que se hubiese escuchado más fuerte para alertar sobre la errónea dirección tomada por el gobierno. Al presentarse divididos fueron marginados del proceso de planeamiento, no pudieron proporcionar asesoramiento militar, se comportaron como técnicos que cumplían decisiones sobre asuntos militares que se tomaban en otros lugares.33

Un mayor control civil permite la integración conjunta34 de las fuerzas de aire, mar y tierra lo que es necesario para lograr la unidad de comando que hace más eficaces las operaciones y permite optimizar el gasto de recursos evitando redundancias o duplicaciones de roles y funciones.

Eliot Cohen insiste que para tener éxito en la guerra y asegurar la integración, las autoridades civiles deben ejercer un control dominante, interrogando y cuestionando el juicio militar.35 Allison explica con la “crisis de los misiles en Cuba en 1962” que el comportamiento militar estándar tiene el potencial de escalar los conflictos adquiriendo una

55 dinámica propia, incluso por fuera de los intereses políticos.36 En el mismo sentido, Barry Posen expresa que es necesario la intervención de las autoridades políticas para asegurarse que la doctrina militar esté alineada con los objetivos políticos.37

Analistas del “nuevo institucionalismo” sostienen que las organizaciones crean propósitos y rutinas desde adentro de las mismas; bajo ese concepto ven a las instituciones militares como organizaciones auto centradas, con intereses autónomos dirigidos a incrementar sus recursos e influencia política; lo que contrasta con la visión de Huntington del ideal profesional de FFAA dedicadas a cumplir con su responsabilidad social de servir a la Defensa Nacional. Sin suficiente control civil, las FFAA pueden privilegiar los objetivos militares a los políticos, subordinando la “lógica” a la “gramática”. Michael Desch sostiene que las autoridades militares son más conservadoras que las autoridades civiles para decidir el empleo de la fuerza, pero una vez resuelto son renuentes a un empleo restrictivo de los medios militares, tienden a un empleo sin limitaciones para asegurarse la victoria militar, lo que lleva a un escalamiento de los conflictos.38

Los ejércitos profesionales priorizan la ofensiva, y siempre exageran su utilidad con respecto a las acciones defensivas u otras restrictivas. Durante las intervenciones militares la actitud mental ofensiva crea presiones a las autoridades civiles y genera el riesgo de escalada de los conflictos. Además de preferir acciones ofensivas el militar profesional prefiere el empleo de fuerzas “masivas” para disminuir pérdidas, reducir bajas y asegurarse la victoria. Para ello presentan o configuran los problemas de manera que justifiquen mayores recursos.39

Las ventajas y desventajas de un mayor control civil con respecto a la integración, pueden resumirse en lo siguiente:

Ventajas Desventajas

Mayor coherencia de la doctrina y de la estrategia militar con objetivos políticos. Mayor coordinación en todos los niveles del conflicto

Permite la integración conjunta

Menores posibilidades que escalen los conflictos.

Se priorizan las necesidades políticas por sobre las necesidades militares

Las interferencias políticas pueden afectar negativamente las operaciones militares. La perspectiva militar puede tener dificultades para acceder a las máximas autoridades políticas.

INDICADORES

- Integración de la doctrina y las operaciones militares con los objetivos políticos. - La articulación de la actividad militar en todos sus niveles

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ADAPTACION

Se define como la coherencia de la estrategia militar con respecto al ambiente operacional. Así como la eficacia militar depende de la integración, que es la coherencia de lo militar con lo político; también depende de la coherencia de lo militar con el ambiente operacional, a lo que se denomina adaptación para este trabajo.

Es lo que permite que las FFAA tengan el diseño y la estrategia más adecuada para desarrollar operaciones militares ajustadas a necesidades militares particulares, de un lugar, tiempo y contexto específico. Requiere la capacidad de innovar y adecuar la estrategia a los cambios que surjan en las amenazas al Estado, en las propias capacidades y en el marco político doméstico e internacional.

Para evaluar el grado de adaptación, este trabajo analiza el modo en que la estrategia militar responde a las características del conflicto y a la naturaleza de las amenazas, si explota las vulnerabilidades de los adversarios y las fortalezas de las capacidades propias, y si tiene en cuenta las restricciones y limitaciones del marco socio-político.

La guerra no puede ser separada, ni pensada sin su contexto, pero tampoco sólo a partir de su contexto. Cada guerra es particular de un momento y un lugar, de las características de los actores participantes, del ambiente geográfico. Clausewitz describe la guerra como "un verdadero camaleón", que cambia permanentemente y adapta su apariencia a las variables condiciones sociopolíticas en las que se desarrolla, a los avances tecnológicos, a las capacidades del enemigo, a las propias capacidades disponibles, a las características de la

Objetivos políticos

Estrategia militar

Ambiente operacional INTEGRACION

57 población, del terreno, de las condiciones meteorológicas; continuamente se generan nuevas configuraciones.

Huntington, se basa en el concepto de Clausewitz sobre la naturaleza dual de la guerra para afirmar que “la guerra es simultáneamente una ciencia autónoma con su propio método y metas y sin embargo una ciencia subordinada en tanto que sus fines últimos vienen de fuera de sí misma,”40 provienen de la política.

Una consideración del empleo de la fuerza aislada de su contexto, que priorice principios o leyes operativas, lo militar sobre la política, implica no ajustarse a la naturaleza de la guerra que se libra. Pero al mismo tiempo, la guerra es independiente de la política en el sentido que tiene sus principios, sus normas, métodos y procedimientos. Para Huntington los patrones objetivos de competencia profesional militar son universales y susceptibles de aplicación general al margen de tiempo y lugar.41 Al igual que las calificaciones de un buen cirujano son iguales en Zurich que en Nueva York, los mismos patrones de competencia profesional se aplican en Rusia y en Estados Unidos y en el siglo XIX como en el XX.42 La ciencia militar está subordinada a la política, y sin embargo es independiente de ella porque tiene sus propias normas.

De acuerdo con las ideas de Huntington, algunos analistas atribuyen las fallas en las guerras de Vietnam y de Alemania en la IIda GM al exceso de intromisión de las autoridades políticas en áreas militares, que limitaron la autonomía militar sin tener en cuenta lógicas operativas. Por otro lado, los éxitos de EEUU en la 2da GM, Israel en el Yon Kippur o la Guerra de los Seis Días, entre otros, se atribuyen a la clara separación entre responsabilidades políticas y militares.

Bajo un control civil dominante, una interferencia excesiva de las autoridades civiles puede crear dificultades a las misiones operacionales. En los EEUU varios analistas han responsabilizado al Ministro de Defensa Robert Mc Namara del fracaso de la estrategia de “Presión Gradual” sobre Vietnam del Norte por reducir la conducción de las operaciones militares a la aplicación de técnicas y metodología de análisis de sistemas y administración; siendo que la guerra, dominada por la imprevisibilidad psicológica que resulta de los efectos de “muerte y destrucción”, no está sujeta a reglas de predicción ni fórmulas cuantitativas. “Mc Namara creía fervientemente que las armas nucleares y la situación internacional creada por la Guerra Fría habían transformado el pensamiento y la experiencia militar tradicional en irrelevante y hasta peligroso para la situación política contemporánea. Pensaba que su

58 metodología de análisis de sistemas podía compensar la falta de formación y experiencia militar”.43 _{Para Huntington, delegar autoridad y otorgar autonomía a lo militar evita la}

incidencia negativa de intereses políticos, genera doctrina y planes militares superiores y disminuye los conflictos entre autoridades civiles y militares.

Un control civil menor que proporciona mayor autonomía a las FFAA, favorece la adaptación porque aísla a los militares de intereses ajenos a las necesidades operacionales y les permite concentrarse en su misión y en sus tareas. Con mayor control civil se incrementan los riesgos de no tener en cuenta la “gramática militar”, de priorizar la necesidad política por sobre la necesidad militar, pero también puede permitir la intervención de las autoridades políticas para producir cambios rápidos que favorezcan la adaptación cuando existen organizaciones militares altamente profesionalizadas. El Secretario de Defensa de los EEUU Robert Gates requirió cambios urgentes en las FFAA para poner mayor prioridad en las guerras que debían ganarse ahora en Iraq y Afganistán, por sobre la continuidad de los proyectos de sistemas de armas que estaban en marcha desde antes de estos conflictos, y que en teoría servirían para las guerras del futuro.

Las ventajas y desventajas de un mayor control civil con respecto a la adaptación, pueden sintetizarse en lo siguiente:

Ventajas Desventajas

Puede forzar cambios a FFAA profesionales que tienen resistencia a cambiar parámetros sólidamente afianzados.

El asesoramiento militar prioriza las necesidades políticas por sobre las necesidades militares en el empleo de Fuerzas.

Las interferencias políticas afectan negativamente la formulación estratégica y las operaciones militares.

La perspectiva militar tiene dificultades de acceso a las autoridades políticas

INDICADORES Modificaciones para ajustarse al ambiente operacional de :

- Estrategia - Equipamiento - Organización

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