discurso jurídico e institucional del estado nos exige reconocer que ellas no son naturales, sino construcciones políticas y sociales que dependen de la coyuntura en la cual se conciben. El análisis de la evolución de estos términos forjados por los representantes estatales nos demuestra cómo la concepción del “otro” surge y se desarrolla y cómo los legisladores crean el mismo concepto del estado a través de su discurso. Aunque estos términos aparecen antes de 1938, este año es un buen punto de partido del análisis dado que fue un nuevo momento para la conceptualización e implementación del control estatal sobre la migración y extranjería.
a) Decreto Supremo de Extranjería, Extradición y Naturalización - 1938
En el Artículo 7 de la Ley de Extranjería, Extradición y Naturalización de 1938, los extranjeros son definidos como los individuos a los cuales la Constitución no les concede la calidad de “ecuatoriano” (Decreto Supremo de Extranjería, 16 de febrero de 1938, Artículo 7). La Constitución vigente en este momento era la de 1929, y declaró que las personas son ecuatorianos: por haber nacido en el territorio de la República, por haber nacido en el exterior de padres nacidos en el territorio ecuatoriano, o por haber obtenido la nacionalidad ecuatoriana a través de varias vías—por haber prestado servicios al estado, por haber residido en el territorio estatal por un año, etc. (Constitución de Ecuador, 1929: Artículos 7- 9). Lo que vemos es que en la Constitución, se define al “ecuatoriano” según una variedad de circunstancias, sea por la familia (ius sanguini) o por el lugar de nacimiento (ius soli), mientras que los extranjeros, en contraste, no son definidos per se, sino referidos según su carácter de no ser ecuatorianos.
En el Decreto Supremo de 1938, se distinguen entre extranjeros “domiciliados” y “transeúntes”. Los extranjeros domiciliados son los que declaran por escrito ante una autoridad “competente” su “ánimo” de residir en el país (el cual no se define en el decreto),
mientras que los transeúntes son los que carecen de la intención de residir en el país y salen del territorio antes de los noventa días. Es importante notar que el “ánimo” del extranjero de residir en el país sólo se hace legítimo si se declara por escrito—un paso importante en los sistemas burocráticos tales como los gobiernos de estados modernos—y si una autoridad representante del estado está presente para ser testigo de esta declaración.
Aparte de los nacionales y los extranjeros, en la Constitución también se define a quién se considera “ciudadano”, una categoría que no equivale directamente al nacional “ecuatoriano” en este año. Según el Artículo 13 de la Constitución del 1929, un ciudadano es “todo ecuatoriano, hombre o mujer, mayor de veintiún años, que sepa leer y escribir” (Ibíd., Artículo 13). El concepto de ciudadanía era restringido, entonces, y los niños, jóvenes y analfabetos fueron excluidos de ser miembros plenos de la comunidad política del estado.
Un punto importante sobre estas tres categorías (en este año y en los años posteriores) es que son flexibles, y los individuos pueden adquirir o perder estos estatus según una variedad de circunstancias. Por ejemplo, el extranjero puede convertirse en ecuatoriano a través de la obtención de la carta de residencia, por prestar servicios al país, por residir en el país por un año, por ser mujer extranjera casada con hombre ecuatoriano o por ser “indolatino” que expresa el deseo de ser ecuatoriano (Ibíd., Artículo 9, incisos 1-5). El ecuatoriano, a su vez, puede convertirse en ciudadano, si es que fuera excluido de esta categoría por las razones mencionadas arriba, si cumpla los veintiún años o aprenda a leer y escribir. Además, un nacional puede perder su estatus “1. por naturalizarse en otro Estado; 2. por entrar al servicio de una nación enemiga; y 3. por cancelación de la carta de naturalización . . . La nacionalidad podrá recobrarse con arreglo a la Ley” (Ibíd., Artículo 10, incisos 1-3 y Artículo 11). Un ciudadano puede perder su estatus:
1. por interdicción judicial; 2. por auto motivado expedido a causa de infracciones que acarreen pérdida de los derechos de ciudadanía; 3. por auto motivado contra un funcionario público; y 4. por falta de pago del alcance de cuentas declarado a cargo de un rindente, cuando se tratare del manejo de caudales públicos . . . La ciudadanía se recobra de acuerdo con la Ley (Ibíd., Artículo 15, incisos 1-4 y Artículo 16).
Estas especificaciones hacen claro que las categorías de “extranjero”, “ecuatoriano” y “ciudadano” no son fijas: un individuo puede cambiar de categoría dependiendo de sus cambiantes habilidades, actividades, estados económicos, estados civiles, niveles educativos, convicciones políticas, etc. La categoría a la cual pertenece un individuo también es sujeta a las medidas legales que se toman (la solicitud de la carta de naturalización, la declaración oficial del deseo de ser ecuatoriano, los procedimientos no especificados para “recobrar” un estatus, etc.). Queda claro que la voz representante del estado define categorías socio-jurídicas en las cuales las personas encajan, y determina las reglas según las cuales los individuos pertenecen a una categoría o cambian de categoría. El estado se imagina en este año como un proyecto de fuerza clasificante.
Luego del Decreto Supremo de Extranjería de 1938, se implementó un Decreto Legislativo de Extranjería en 1940 y un Reglamento para la aplicación de la Ley de Extranjería en 1941. Sin embargo, como no se observa mayor cambio en estos años con respecto a la definición de extranjeros, nacionales o ciudadanos, pasaremos a la Ley de Extranjería de 194731.
b) Ley de Extranjería - 1947
En la Ley de Extranjería de 1947, se define de nuevo a los extranjeros como “los individuos a quienes la Constitución y las leyes de la República no les da la calidad de ecuatorianos” (Decreto Legislativo de Extranjería, 20 de febrero de 1947, Artículo 1). En 1946, los representantes estatales expidieron una nueva Constitución, pero volvieron a definir a los nacionales ecuatorianos según los mismos principios de ius sanguini e ius soli. El concepto de ciudadano cambia, aunque apenas: ahora la edad mínima para ser considerado ciudadano es dieciocho años en vez de veintiún años, pero la restricción del alfabetismo sigue vigente.
El nacional pierde su estatus “1. por traición a la Patria, declarada judicialmente; b) por naturalización en otro Estado y c) por cancelación de la carta de naturalización”
31 El único cambio que se observa en 1941 con respecto a estas categorías es que es vez de llamar a los
extranjeros con “voluntad de residir en el Ecuador” “domiciliados”, como en 1938, en 1941 se les refiere como “residentes”, y el grupo de extranjeros “sin ánimo de residir en el [país] permanentemente” siguen siendo “transeúntes” (Reglamento 111, 1 de febrero de 1941, Artículos 4 y 5). El cambio o la continuidad en los términos utilizados parece ser arbitrario, y desvela el carácter subjetivo del discurso jurídico.
(Constitución del Ecuador, 1946: Artículo 15, incisos a-c). El ciudadano pierde su estatus “1) por insolvencia declarada fraudulenta; 2) por condena en caso de fraude en el manejo de los fondos públicos; 3) por condena en caso de quebrantamiento de las disposiciones constitucionales, realizado por empleados o funcionarios públicos…” (Ibíd., Artículo 18, incisos 1-3). Ahora los legisladores ponen más énfasis en el control de los oficiales públicos y en evitar casos de fraude. Aunque los conceptos de “extranjero” y “ecuatoriano” no han cambiado en este año, se amplía la susceptibilidad de tener la nacionalidad y la ciudadanía suspendidas.
1947 era un año de muchos cambios en la política internacional. La segunda guerra mundial se había terminado y la guerra fría estaba comenzando. El “Occidente” ejercía una nueva hegemonía mundial en esta coyuntura pos-guerra “caliente”, pero se encontraba en competencia aguda con el “Oriente” para seguir ejerciendo esta hegemonía. Como veremos más abajo, el Occidente quería representarse como una región abierta y libre donde la democracia reinaba, lo cual traducía en una apertura al movimiento humano. Sin embargo, Ecuador sufría una serie de cambios de presidente en este año, para finalizar dos décadas de inestabilidad política: después de más de veinte cambios de presidente durante los veinte años previos, Carlos Mancheno asumió el poder del país por diez días en 1947 al derrocar a José Velasco Ibarra, y a su turno Mancheno se dimitió para que el vice-presidente de Velasco Ibarra, Mariano Suárez Veintimilla, asumiera la presidencia del país. La tensión en la coyuntura política del Ecuador en este año, entre el deseo, por un lado, de unirse a la propuesta de Occidente de ser una sociedad de plena implementación de derechos democráticos y apertura a la migración32, y la preocupación gubernamental por su control endeble del poder estatal, toma forma en un decreto que demuestra una apertura de la definición de la ciudadanía, a la vez que facilita la suspensión de esta categoría para ciertos individuos.
c) Política de extranjería en los cincuentas y sesentas
En las décadas de los cincuenta y sesenta, hubo una disminución en las políticas de extranjería decretadas en general, comparado con las décadas anteriores, y las definiciones
de “ecuatoriano”, “ciudadano” y “extranjero” no entraron en la agenda estatal: sólo se pasaron tres decretos legislativos y ejecutivos en estas décadas que trataban el tema de extranjería, y no abordaron conceptos amplios como las definiciones de extranjeros y ecuatorianos, sino que recurrieron a otros métodos de control de los extranjeros. Además, la Constitución de 1946 quedó vigente hasta 1967, entonces el tema de la definición de extranjeros, ecuatorianos y ciudadanos no fue una prioridad de los representantes estatales en esta época. Los tres decretos aprobados en este periodo que trataban temas de extranjería—el Decreto Ejecutivo del 16 de julio de 1957 que exigió que se llevara a cabo un censo de extranjeros, y que no enumera más de dos páginas, el Decreto Ejecutivo del 2 de agosto de 1958 que ordenó que todos los extranjeros registraren su dirección de residencia con la Dirección General de Inmigración y Extranjería y que contiene meramente seis frases y el Decreto Ejecutivo del 4 de agosto de 1960 que introdujo el reglamento para la entrada y estadía de dos tipos de extranjeros, los estudiantes extranjeros y los “hombres de ciencia o arte”—enfatizan el control de los extranjeros a través de su cuantificación, localización y reglamentación, y no tanto en su definición, tareas que una vez hechas en los treinta y cuarenta, el estado no repitió hasta finales de los años setenta. d) Política de extranjería entre 1971-1998
En 1971, José Velasco Ibarra decretó una Ley Suprema de Extranjería y su Reglamento, la cual se publicó en el Registro Oficial el 30 de diciembre. Aunque este decreto usa los términos “extranjero” y “ecuatoriano” (“los extranjeros que hubieren sido admitidos en el territorio nacional tendrán iguales derechos y obligaciones que los ecuatorianos” [Decreto Supremo de Extranjería, 30 de diciembre de 1971, Artículo 2]), tampoco se definen estos términos, demostrando que las prioridades de los legisladores se habían alejado de un enfoque definitorio.
La próxima vez que vemos un cambio marcado en estos términos es en la Constitución de 1979 que se decretó bajo la administración del Triunvirato militar que gobernaba el país entre 1976 y 1979 (Paz & Miño, 2000). Aunque se decretó esta Constitución bajo una dictadura, el propósito del Triunvirato era apoyar la transición del país a la democracia. El resultado fue una constitución progresista (Ibíd.) en la cual hay una
ampliación de la noción de ciudadanía: se declara que “son ciudadanos los ecuatorianos mayores de 18 años” (Constitución del Ecuador, 1979: Artículo 12). Ya no se excluyen a los nacionales analfabetos de la ciudadanía.
Sin embargo, no es hasta 1998 que se elimina el último factor de exclusión de la ciudadanía: la edad. En la Constitución de este año, se declara que “todos los ecuatorianos son ciudadanos” (Constitución del Ecuador, 1998: Artículo 6), y así las categorías de nacionales y ciudadanos se traslaparon en el discurso jurídico (aunque no necesariamente en la práctica). Este cambio tuvo repercusiones importantes para los pueblos indígenas del Ecuador y para las clases bajas analfabetas, pero ¿este cambio también era importante para los extranjeros? Tal vez el traslapo de la nacionalidad y la ciudadanía no les afectó tanto como a otros sectores de la sociedad. De todos modos, la Constitución de 1998 marcó un nuevo periodo en el discurso jurídico del estado, un periodo en el cual el discurso de derechos toma prioridad33.
En resumen, desde finales de la década de los treinta, los legisladores se ocupan con la definición de los “extranjeros”, “ecuatorianos” y “ciudadanos”, términos que cambian levemente durante los siguientes años. En los años cincuenta y sesenta, los legisladores ponen menos énfasis en definir estas categorías, pero retoman el concepto de la ciudadanía durante los setenta y a finales de los noventa, cuando la ciudadanía y la nacionalidad se traslapan en su definición. A través de la evolución de esta terminología, observamos que los legisladores—un cambiante grupo de personas concretas—implementan y cambian las definiciones de estas categorías y las circunstancias según las cuales los individuos adquieren o pierden su estatus de pertenecer a estas categorías. El estado toma forma en este periodo como un proyecto que define, organiza y clasifica a los individuos en grupos (“masas”, en las palabras de Foucault [2007]), para manipular estas masas a nivel más general.