Describe el caso en el que todas las familias de desocupados o trabajadores informales son cubiertas por el nuevo programa, levantando la

restricción de asistencia a establecimientos educativos públicos y el límite de ingresos de los trabajadores informales.

Escenario 3: Supone que las familias informales con ingresos superiores a $6.000 mensuales se autoexcluyen del programa.

Escenario 4: Por último, el caso en el que sólo los hijos de desempleados e informales que asisten a escuelas públicas reciben el subsidio.

Adicionalmente, las simulaciones asumen que los programas Jefes de Hogar, Plan Familias, Seguro de Capacitación y Empleo, o programas provinciales semejantes son absorbidos por las nuevas asignaciones. El análisis debe interpretarse entonces como el impacto global, y no incremental, del nuevo programa.

En la siguiente tabla se resumen algunos de los resultados del trabajo. La primera columna muestra los valores para la tasa de pobreza y la desigualdad de ingresos estimados para 2009, mientras que las columnas subsiguientes reflejan los efectos que tendría cada uno de los escenarios planteados.

Tabla 1: Impacto directo sobre la pobreza y la desigualdad de las Asignaciones Universales

Concepto Asignación Universal por Hijo

Base (1) (2) (3) (4)

Tasa de pobreza

Pobreza extrema 6.9 3.2 2.8 2.8 3.6

Pobreza moderada 23.2 21.1 19 19 20.6

Tasa de pobreza en niños

Pobreza extrema 12 4.4 3.7 3.7 5.2

Pobreza moderada 36 32 28.3 28.3 31.3

Desigualdad de ingresos

Ratio 10/1 23.7 17.2 16.5 16.5 18

Gini 0.455 0.442 0.435 0.435 0.414

Fuente: Gasparini, Cruces

Principales problemas del programa de asignación universal por hijo

Anteriormente se describieron las principales características de los programas de transferencias TCI. A la luz de esa caracterización, se evalúan a continuación ciertos problemas en la implementación de la AUH.

Como fue mencionado en la descripción de las características del programa, sólo una porción menor de la transferencia la AUH está condicionada al cumplimiento de requisitos de salud y educativos. Esto puede llevar a que no se logre el objetivo de incentivar la acumulación de capital humano y contribuir a la ruptura de la transmisión intergeneracional de la pobreza

La concentración de la pobreza en la niñez y la sencillez para verificar la edad de las personas constituyen argumentos centrales a favor de programas de alivio a la pobreza focalizados en los niños, como el finalmente implementado. El programa está dirigido a la niñez, y por ende no considera a hogares pobres sin hijos. La alternativa de expandir la ayuda a dicha población aumentaría el impacto sobre la pobreza y la desigualdad.

Respecto a los titulares del programa, las asignaciones universales no contemplan el otorgamiento del subsidio a la madre de los hijos beneficiarios. De acuerdo con los argumentos expuestos anteriormente sería conveniente considerar esta posibilidad.

Otros temas a tener en cuenta a la hora de hacer operativo el programa remiten, en primer lugar, a los desincentivos en el mercado laboral. La extensión de las asignaciones a los desempleados y trabajadores informales desincentiva la formalización. Este efecto es inevitable y se acrecienta a medida que es mayor el monto del subsidio. En la siguiente sección este problema es analizado en detalle.

Si se consideran los incentivos que se introducen respecto a la conformación familiar, cabe señalar que el programa estableció un subsidio por hijo hasta un tope máximo de dinero por familia. El esquema asume que el costo de los hijos es constante hasta los 5 hijos y luego se hace nulo, lo cual claramente es irreal. Existe evidencia sobre la existencia de economías de escala en el consumo del hogar por lo que podría instrumentarse un esquema de transferencias decreciente en el número de niños en el hogar. Sin embargo ha de tenerse en cuenta que, dado que el número de hijos es decreciente en el ingreso familiar, todo esquema de subsidios decreciente implica un menor grado de focalización y de impacto sobre la pobreza.

En cuanto al monto de las transferencias y su mecanismo de actualización, hay que tener en cuenta que las asignaciones familiares (tanto contributivas como las de la AUH) no prevén ningún mecanismo de ajuste automático. Esta limitación plantea un doble riesgo. Por un lado, el valor real de los beneficios y por tanto su impacto en el bienestar de la población pueden erosionarse por la inflación. Por otro lado, se plantea el problema de la utilización política con fines electorales de los aumentos en los beneficios, ya que su modificación es una potestad discrecional del poder ejecutivo.

Vinculado con lo anterior, el programa también puede dar lugar a clientelismos. Una familia cuyos miembros tienen los DNI en regla y no tienen trabajo formal puede presentarse a reclamar la asignación sin necesidad de recurrir a un intermediario político, por lo que los riesgos son relativamente bajos. Es muy posible que éstos aparezcan en la etapa inicial del programa, capitalizando inevitablemente parte del rédito, pero su papel debería ir desapareciendo con el tiempo. El mecanismo de selección de beneficiarios de las AUH está poco sujeto a discrecionalidades, de todas maneras un avance hacia la minimización del clientelismo sería generalizar las asignaciones a toda la población que no las reciba por su empleo formal.

En cuanto al financiamiento de la AUH, el decreto de creación establece que el programa descansa sobre los retornos de los rendimientos anuales del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) del Sistema Integrado Previsional Argentino. Este fondo está conformado en su mayoría por los recursos provenientes de las cuentas de capitalización individual de los afiliados al régimen de capitalización anteriores a la reforma previsional. Ahora bien, es difícil que el FGS genere retornos tales como para financiar el programa de asignaciones, sin afectar su valor real. En consecuencia, o bien el resto de los beneficios del sistema de seguridad social se verán afectados, o deberá recurrirse a fondos del Tesoro. Resulta razonable que parte de los recursos del sistema de seguridad social que gestiona la ANSES se destinen a financiar la extensión de las asignaciones, pero es difícil justificar que lo hagan en su totalidad.

Los retornos del FGS son naturalmente variables e inciertos. Resulta desaconsejable atar el financiamiento de un programa estructural con necesidades crecientes en períodos de crisis a recursos volátiles y procíclicos. Este tipo de programas deberían financiarse con fuentes de financiamiento permanentes y de baja volatilidad.

Análisis teórico y empírico de los efectos de las transferencias monetarias en el mercado laboral

Uno de los aspectos más cuestionados de los programas de trasferencias monetarias es hasta qué punto afectan la participación en el mercado laboral de sus beneficiarios. Para evaluar esta cuestión, se presenta un ejemplo teórico donde la persona recibe una transferencia si está desocupada y esta transferencia se reduce cuando el beneficiario comienza a percibir ingresos. El individuo debe elegir cómo asignar su tiempo entre ocio y trabajo. En el Gráfico 2 se miden las horas de ocio-trabajo en el eje horizontal. En el caso más extremo, la persona podrá dedicar 24 horas al ocio y 0 al trabajo. A medida que dedique un mayor número de horas al trabajo, este individuo percibirá un salario de w$ por cada hora trabajada, de modo que su renta aumentará en w$ por cada hora adicional que destine al trabajo. La recta AT representa la restricción presupuestaria en la elección entre ocio e ingresos. El costo de oportunidad de una hora de ocio equivale al salario que se deja de ganar al trabajar una hora menos. La combinación de ocio/renta que elige el individuo surge a partir de la representación de las preferencias. El individuo maximiza su utilidad cuando la curva de indiferencia se hace tangente con la restricción presupuestaria, punto representado como P0 en el gráfico.

Ahora se supone que este mismo individuo es beneficiario de un programa social en el que se le transfiere una suma OC de dinero si está desocupado, monto que disminuye cuando comienza a trabajar por igual remuneración que la que empieza a percibir (podrían analizarse otras situaciones intermedias). Es decir que, por cada peso ganado en su nuevo trabajo, la transferencia

disminuirá en un peso. Si el individuo trabaja 0 horas, percibirá el monto total de la transferencia. Ahora, si trabaja una hora, recibirá los w$ de sus salario, pero simultáneamente el subsidio se verá reducido en la misma cantidad. La hora de trabajo adicional no aporta nada porque su ingreso total sigue siendo OC. Esto puede verse en el gráfico: el punto P1 representa los ingresos en caso de estar

desocupado y el punto P1‟ los ingresos de trabajar una hora, ambos se mantienen

en OC$. Aunque decida trabajar más, el individuo no incrementará sus ingresos mientras el número de horas trabajadas sea inferior a S, a partir de este punto dejará de percibir ingresos por el programa y cada hora trabajada le aportará w$. De este modo, la restricción presupuestaria queda representada por la línea quebrada AP0P1. A lo largo del tramo horizontal el individuo no contará con

incentivos a trabajar horas adicionales ya que continuará percibiendo los mismos ingresos. Por lo tanto, una solución muy factible ante este tipo de programa será situarse en el punto de 0 horas trabajadas. Debe notarse que no todos elegirán este punto; si el individuo contara con preferencias como las representadas por la curva de indiferencia U2, entonces trabajaría un número RT de horas.

Gráfico 2. Efectos de los subsidios sobre los incentivos al trabajo formal

Horas ocio $ P1‟ P0 C A O B T 24 U2 P1 S U0 U1 R

A continuación se muestra el análisis realizado en un trabajo empírico en el mismo sentido que la teoría presentada. El estudio analiza los efectos de la AUH sobre la oferta laboral de los titulares del programa. Como se ha mencionado, uno de los requisitos del programa AUH es que el titular debe tener un empleo informal o ser monotributista. Los individuos que formalicen su situación laboral dejarán de participar automáticamente del programa, lo que crea un desincentivo a participar en el mercado laboral registrado.

Según el trabajo de Garganta y Gasparini (2012) la extensión del programa a hijos de desocupados y trabajadores informales genera un desincentivo hacia la formalización, particularmente sobre aquellos individuos indiferentes entre permanecer informales o formales en el mercado laboral.

Esto se debe a que la AUH incrementa la utilidad de los trabajadores informales en relación a la de los empleados registrados y, sin embargo, el empleador del trabajador informal sigue pagando el salario sin hacerse cargo del costo adicional que involucra el programa. Es así como el programa puede influir en el análisis costo-beneficio que realizan los individuos, previo a la toma de decisión de participar en la economía formal o informal. Para el caso de los trabajadores que estén operando en la economía informal, con posibilidades ciertas de pasar al mercado laboral registrado, la AUH constituirá una reducción en el beneficio neto de formalizarse, respecto de la situación previa al programa.

En términos del marco teórico presentado más arriba, el trabajador informal percibirá que al formalizarse pierde la transferencia del programa y, trabajando igual número de horas, percibe un menor ingreso.

Para llevar a cabo el estudio se utilizaron datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del año 2009 a partir de los cuales se construyeron dos grupos de individuos: el grupo de “tratamiento”, compuesto por aquellas personas desocupadas e informales, pertenecientes a hogares no formales, con hijos menores o discapacitados; y el grupo de “control”, integrado por individuos con las mismas características pero con la excepción de que habitan hogares sin niños menores ni discapacitados. De este modo se conformaron dos grupos de

iguales características salvo por el hecho de que uno de ellos tiene la posibilidad de acceder a la AUH mientras que el otro no.

Si el programa de AUH no tuviera efectos sobre la decisión de los individuos de participar en el mercado laboral formal o informal, debería esperarse que el comportamiento de ambos grupos fuera el mismo antes y después de la implementación del programa. Sin embargo, este no es el resultado que surge del trabajo. El Gráfico 3 muestra la proporción de individuos en cada grupo que siendo inicialmente informales pasan a ser trabajadores formales. En ambos grupos se observa una evolución similar antes de la implementación del programa, mientras que después de implementada la política las trayectorias divergen. Específicamente, el crecimiento de la proporción de trabajadores formales resulta ser notablemente menor para probables beneficiaros de la AUH.

Los principales resultados del trabajo sugieren la existencia de importantes desincentivos a la formalidad en respuesta al programa, impulsados principalmente por lo acontecido durante el período inmediatamente posterior a su implementación, cuando la AUH produjo una cobertura casi inmediata de sus potenciales beneficiarios. Esta situación condujo a que los desincentivos a la formalidad hayan sido relativamente fuertes durante la etapa inicial del programa, para luego mantenerse activos aunque con una menor potencia.

Gráfico 3. Evolución de la participación de los trabajadores formales con y sin hijos

Fuente: Garganta y Gasparini (2012)

0 5 10 15 20 25 30 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011

Consideraciones finales

La Asignación Universal por Hijo puede considerarse entre los programas de transferencias condicionadas de ingreso que procuran atender la situación de emergencia de corto plazo y además mejorar la formación de capital humano de largo plazo. La idea central es evitar la transmisión intergeneracional de la pobreza. En este sentido, como resultado del programa se observa una reducción de la pobreza y una mejora en los índices de desigualdad. La nota de preocupación la da el hecho de que los trabajadores informales beneficiados por el programa tienen menos incentivos a formalizarse en el mercado laboral, un tema ciertamente muy relevante para salir del círculo de la pobreza.

CAPÍTULO IV

I

Taxex, like death, are unavoidable. But we can design our taxes

J. MIRLESS (2010)