Vale la pena aclarar que la ciudad recibe algunos programas destina- dos a los desocupados, como es el caso de los Planes Trabajar, del gobierno nacional.
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A CUESTIÓN DE LA SEGURIDADEl Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no cuenta con policía pro- pia: en el ámbito local la policía sigue dependiendo del gobierno nacional, y ello sin duda limita el accionar del gobierno porteño. Lo que sí hizo este gobierno fue poner en marcha el Programa de Seguridad Ciudadana que funciona en el ámbito de la Secretaría de Gobierno. Este programa se basa en la creencia de que no basta la acción disuasiva –el aumento de las penas o de acciones netamente represivas cuyo objetivo es atemorizar al eventual delincuente y, de esta manera, disuadirlo de infringir la ley– sino que es mucho más efi- ciente en la prevención del delito contar con la participación de la ciu- dadanía. Vale la pena agregar que una experiencia parecida se estaba desarrollando también en la provincia de Buenos Aires.
En 1997 se promulgó el Decreto 1.640, que dispone que “es necesario crear canales de acercamiento de la policía con la comuni- dad a la que sirve a efectos de construir un binomio sociedad-policía armónico, solidario, respetuoso y confiable”. A partir de este decreto se abren dos abordajes cuyo eje son los Centros de Gestión y Participación del Gobierno de la Ciudad1.
Los Consejos Barriales de Prevención del Delito y la Violencia están integrados por vecinos residentes, comerciantes, organizaciones no gubernamentales y entidades vecinales o barriales reconocidas, y representantes de las instituciones oficiales de cualquier tipo (escue- las, hospitales, centros asistenciales, etc.) ubicadas en el área de com- petencia de cada Consejo. Participan también representantes del res- pectivo Centro de Gestión y Participación, funcionarios y técnicos del Programa de Seguridad Ciudadana, funcionarios del área de Promoción Social y los representantes de las demás áreas del Gobierno de la Ciudad que el Consejo o el Programa de Seguridad Ciudadana considere conveniente.
Las principales funciones de estos Consejos son: estimular en la población actividades tendientes a detectar, denunciar y contrarrestar
1 Al momento que se hace esta investigación esta propuesta se había puesto en marcha en sólo dos barrios.
correctamente la comisión de delitos, fomentar el desarrollo de activi- dades preventivas individuales y grupales, contribuir a mejorar el ser- vicio de seguridad que brinden las comisarías de cada zona, desarro- llar acciones tendientes al mejoramiento de los vínculos entre los ciu- dadanos y la policía, contribuir a la creación de espacios seguros o al mejoramiento de los existentes y, especialmente para los grupos de riesgo, contribuir a la reducción del nivel de conflictividad entre los vecinos, confeccionar a partir de diferentes fuentes el mapa del delito del área de su competencia zonal.
Los Auxiliares Vecinales deberán cumplir sus funciones en estrecho contacto con los Centros de Gestión y Participación y con los Consejos Barriales de Prevención del Delito y la Violencia. Entre sus funciones se destacan las siguientes: orientar a víctimas de delitos o accidentes colaborando con las redes de servicios sociales, recibir reclamos de servicios al Gobierno de la Ciudad, colaborar con los Centros de Gestión y Participación en la recolección de reclamos y derivaciones de situaciones conflictivas de esos centros en sus ámbi- tos de competencia propia, coordinar su actuación con los Consejos Barriales de Prevención del Delito y la Violencia a los que suministra- rán toda información relevante, relevar información de situaciones de infracción existentes, y proporcionar inmediata información al públi- co respecto de la guía de trámites en la ciudad y la guía de recursos de la comunidad.
La Secretaría de Industria, Comercio, Trabajo y Empleo, de reciente creación, tiene dos líneas de acción. La primera es la aten- ción a las pequeñas y medianas empresas (PyME). En este sentido se ha creado un servicio de asistencia técnica que es el Centro de Apoyo a la Microempresa (CAM). Paralelamente al trabajo con las PyME se propone el desarrollo de programas de empleo con un componente de capacitación. Así, han puesto en marcha un programa denomina- do Nuevos Roles Laborales. Inspirado en uno similar puesto en mar- cha en Francia, se basa en el supuesto de que en la sociedad hay una demanda insatisfecha de ciertos servicios, como asistentes a familias con personas mayores, agentes de prevención de salud, cuidadores del medio ambiente, agentes de apoyo escolar, etc., y por lo tanto es conveniente tener gente capacitada para desempeñarse en estos roles. Está articulado con la Secretaría de Educación del Gobierno de la Ciudad y dirigido a jóvenes de 18 a 26 años que tengan estudios secundarios completos, a los que se habilita para ocupar estos roles con una capacitación cuya duración es de treinta horas. La intención
es financiar durante doce meses su desempeño laboral en estos nue- vos roles laborales con un sueldo de aproximadamente 200 pesos. Los responsables del programa esperan que transcurrido ese tiempo la demanda potencial se transforme en una demanda efectiva. Con este objetivo, y teniendo en cuenta la falta de recursos del Estado, se espera anudar una fuerte asociación con las organizaciones de la sociedad civil.
Otra de las propuestas, también para jóvenes, es armar una ofi- cina de empleo no solamente para relevar la demanda de personal sino también para brindar capacitación. A aquellos que así lo soliciten se los orienta en el diseño de su currículum, así como en los requeri- mientos de una entrevista laboral. Se acompaña al joven en toda su trayectoria de búsqueda de empleo y también se lo orienta en los dis- tintos cursos de capacitación que da el Gobierno de la Ciudad.
Finalmente, vale la pena señalar que la Legislatura de la Ciudad votó la creación de un Observatorio de Empleo. El Observatorio es el encargado de elaborar un sistema de información sobre la situación ocupacional de la ciudad. De esta manera se podrá contar con infor- mación específica que permita elaborar programas para atender la situación de los sectores más vulnerables con políticas adecuadas.
ANTE LA VARIEDAD de programas cabe preguntarse cuáles fueron los criterios utilizados para mantener algunos programas y/o poner en marcha otros. ¿Se tuvieron en cuenta las nuevas problemáticas socia- les para poner en marcha o para mantener programas sociales? ¿Cuáles fueron los mecanismos utilizados para la toma de decisiones? Para contestar estas y otras preguntas recurrimos a las entrevistas rea- lizadas con los funcionarios –subsecretarios y directores generales– de la Secretaría de Promoción Social.
Todos los entrevistados coincidieron en que el estado de aban- dono en que se encontraba la Secretaría al momento de asumir la actual administración constituyó un fuerte condicionante para la nueva gestión1. Por una parte, señalan la baja inversión en programas
sociales con el consiguiente perjuicio para los beneficiarios de estos. No se critica a la gestión justicialista por una mala utilización de los
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L DISCURSO DE LOS FUNCIONARIOS
1 Dado que este capítulo versa sobre el discurso de los funcionarios, se debe considerar que muchas de las opiniones vertidas por ellos no necesariamente se compadecen con lo que realmente sucedió. Cuando se realizó la investigación no fue posible comprobar si realmente, tal como dijeron varios de nuestros entrevistados, faltaban elementos esenciales para el buen funcionamiento de alguna institu- ción en los años de la gestión anterior, o si simplemente se trata de criticar la política llevada a cabo por esa administración.
recursos existentes, sino directamente por la supresión de partidas presupuestarias, que llevó a varias direcciones y programas a un esta- do de parálisis. Uno de los puntos críticos del balance inicial son las carencias de infraestructura: problemas edilicios, servicios deteriora- dos, falta de sistemas informáticos y personal insuficiente son algunos de los problemas más mencionados: “Había una enorme desinversión en el área. No había fax en todas las casas para un área que maneja aproximadamente 140 bocas en toda la Capital, que tiene más de 3.000 empleados. Debíamos tener sólo tres fax, una sola fotocopiado- ra de hacía diez años que casi nunca funcionaba, y no creo exagerar, pero apenas cuatro o cinco computadoras” (entrevista con el subse- cretario de Promoción y Desarrollo Comunitario).
El bajo presupuesto, la desinversión en los servicios sociales, trajo como consecuencia la caída en la demanda. La gente dejó de peticionar, de concurrir a la Secretaría, ya que sabía que no iba a lograr nada. El cambio en la política de la Secretaría provocó lógica- mente un aumento de los reclamos, sobre todo en aquellas áreas que prestan ayuda directa a las personas, como es el caso de la entrega gratuita de medicamentos o de pasajes para los que necesiten volver a sus provincias: “[...] nos contaba la misma gente de la Secretaría: hace tres años atrás acá nunca ibas a ver la cantidad de gente que hoy ves. Hoy por día estamos atendiendo alrededor de cuarenta y cinco fami- lias con necesidades insatisfechas y tendríamos que atender por día diez, doce o quince casos. Hace tres años no se veía eso, ¿por qué? Por la política del intendente que estaba en ese momento, que no tenía o no entregaba remedios. Entonces la gente sabía que por más que viniera acá no había para remedios, no había para pasajes. Volvimos a implementar todo ese tipo de ayuda” (responsable del Servicio de Emergencia Habitacional).
Por el contrario, describen el período comprendido entre 1984 y 1989 (en que la Intendencia de Buenos Aires estaba en manos de la Unión Cívica Radical) como un ciclo en el que se sentaron ciertas bases para encarar diversos planes sociales, bases incipientes y a veces incompletas, pero que en lugar de ser continuadas y completadas fue- ron generalmente abandonadas.
Además de la ausencia de decisión política y su prolongación en la falta de presupuesto, y del deterioro de la infraestructura, se encontraron con una enorme desorganización, a la que los entrevis- tados calificaron de anarquía administrativa, o lisa y llanamente de
gramas sociales y la baja calidad de servicio: “Con lo que nos encon- tramos fue con una superposición de programas, recursos que no lle- gaban con el impacto necesario, mucha fragmentación en la Secretaría y en el conjunto del Gobierno” (subsecretario de Gestión de la Acción Social).
“Una de las cosas que vi cuando llegué fue la falta de información sobre la población beneficiaria actual o potencial de nuestros programas. Recibía información de los que estaba atendiendo y me parecía un espanto cómo llegaba esa información, cómo se procesaba y aún cómo se recogía, sin ningún tipo de posibilidad de que esa sirviera para la toma de decisiones o para la correc- ción nuestra” (subsecretario de Gestión de la Acción Social). Este desorden administrativo, una de cuyas consecuencias era la falta de control sobre las acciones realizadas, favorecía, de acuerdo con los dichos de los actuales funcionarios, el clientelismo político.
“Creo que hubo seis años de deconstrucción, toda la gestión del peronismo fue ausencia total del Estado en la ciudad, y sobre todo en lo que fue políticas sociales o prestaciones sociales, cualquiera de las dos cosas. La legislación que tenemos vigente en este momento es la legislación que habíamos generado hasta el 89. O sea, la mayoría de los programas que tienen ordenan- zas, decretos, que tienen reglamentos, etc., por los cuales podés ejecutar políticas. Cuando llegamos acá nos encontramos con las ordenanzas que nosotros dejamos con el anterior gobierno radical. Hubo seis años de ausencia total de reglamentación y creo que ellos se dedicaron a una política de atender a grupos muy armados que tenían relación con algún tipo de clientelis- mo. Tuvieron relación con los grupos de las villas, con los gru- pos comunitarios, pero los programas eran muy cerraditos, muy chiquititos” (subsecretario de Gestión de la Acción Social). En este escenario, el discurso de los nuevos funcionarios se estructura ante todo como un discurso del orden del hacer. Se hace y se reflexio- na al mismo tiempo en que se hace. En ese sentido, el principal mérito consistió en comenzar a hacer cosas, teniendo en cuenta el estado de inactividad de la gestión anterior. El hecho mismo de hacer, de poner en marcha programas, iniciativas, acciones concretas, es valorado ya de manera positiva, independientemente de si el resultado final pre- senta algunas falencias o si en el camino se encuentran trabas o des-
ajustes. La voluntad de hacer es entonces el principal activo de la administración radical: “Creo que hemos definido cuáles son las prio- ridades y creo que hemos avanzado en tener los programas que nece- sitamos para darle respuesta a la gente. [...] creo que ha habido una importante voluntad de cambiar las cosas y tener un Gobierno de la Ciudad que funcione. Creo que en general funciona, sobre todo en comparación con la gestión del peronismo” (directora general del Menor y Familia).
¿Hacer para qué? ¿Cuáles eran los objetivos que se perseguían? Si atendemos al discurso, el planteo, y en eso hubo amplio consenso entre los distintos entrevistados, tenía como eje luchar por la inclu- sión social, por una búsqueda de una mayor equidad: “Había una pro- puesta en ese momento, que tenía que ver con el discurso de la cues- tión asistencial y clientelar: cómo pensar en hacer una política que sin dejar de hacer asistencia, tenga servicios de mayor calidad, y pueda transformarse en un aparato de desarrollo y pueda resolver el proble- ma de la equidad” (coordinador del Programa de Solidaridad y Voluntariado Uno x Otro).
“Lo que nosotros hemos tratado de insistir es el tema central de la promoción de la organización social, insistir en el tema de los derechos humanos” (directora general de Políticas Sociales). “Programas, acciones, eventos, tenían que ver con una propues- ta de promoción y difusión de derechos, con esta idea del gobierno de la ciudadanía plena; el tema de reconocer dentro de la batería de programas, íbamos a tener una cantidad de ellos para asistencia directa, como respuesta al que tiene necesidad hoy; programas que tienen que ver con la inclusión social; que abrieran espacios solidarios y participativos. En los dos prime- ros años creo que estos cinco ejes fueron algo así como la guía del camino que íbamos a transitar” (subsecretario de Gestión de la Acción Social).
Esta última cita resume de manera clara la orientación de la nueva gestión. Equidad –inclusión, integración, participación– y contenidos políticos progresistas –ciudadanía y derechos. ¿Se cumplieron esos principios? ¿Se planificaron acciones como para poder llegar a estos objetivos?
Llevados por el discurso del hacer, no se planificó, no se elabo- raron diagnósticos previos. El diagnóstico inicial fue formulado ante todo con criterios extraídos de lo que llamamos discurso del hacer. Es
decir, que fue confeccionado en el día a día, tal como iban surgiendo los problemas. Los entrevistados relatan no haber utilizado datos estadísticos, ni haber recurrido a metodología especializada, ni haber buscado ayuda en asesorías externas: primaron la intuición política y la capacidad de acción en el momento.
“No teníamos datos ni estadísticas. Fue absolutamente un diag- nóstico político. Y ése es un déficit que lo tenemos que señalar hasta el día de hoy, con absoluta sinceridad” (subsecretario de Gestión de la Acción Social).
Sin embargo, y aunque haya un reconocimiento explícito de la ausen- cia de información que permita contar con insumos para elaborar un diagnóstico, como consecuencia lógica de la voluntad de hacer, se valora positivamente la existencia de una mayor cantidad de progra- mas y beneficiarios. Lo que parece funcionar como categoría explica- tiva es la fórmula según la cual más es mejor. Es decir, que el aumen- to cuantitativo de programas y beneficiarios es tomado como un éxito en sí mismo, antes que cualquier otra valoración cualitativa. Aunque por motivos distintos, al igual que en el caso del gobierno nacional, a nivel local la multiplicación de programas parece ser un objetivo buscado.
Pero sin duda el aumento de las necesidades también incidió en esta valoración de que hacer más es hacer mejor. En efecto, el empeo- ramiento de las condiciones sociales aumentó la presión sobre la Secretaría, que por otra parte era cada vez más visualizada como un lugar en que se atendían los reclamos.
“El que no reconoce que cada año que pasa estamos peor está un poco loco o vive en otro país… hoy el problema mayor que tenemos es con las villas y las casas tomadas… yo como mili- tante trabajé en casas tomadas, iba a una casa tomada en el 85- 86 y el 80% trabajaba, tenía trabajo pero no tenían para irse de ahí, pero tenían su trabajo, la señora limpiaba, el señor hacía changas y era gente de trabajo. Hoy vos vas a una casa tomada y son muchísimos más y a su vez la mayoría no tiene trabajo. En las villas ocurre lo mismo. Esto tiene mucho que ver con la delincuencia y con la droga y con todo… no hay contención, el papá no tiene para darle de comer a la familia, ¿entonces qué ocurre? Viene acá, van a los comedores. Las raciones alimenta- rias que se reparten crecen año a año. Hoy se reparten, si no me equivoco, 13.500 raciones… Entonces lo que está aumen-
tando es el nivel de pobreza. Pero por otro lado, también hay que reconocer que desde el Gobierno de la Ciudad lo que inten- tamos es realmente implementar los programas, digamos, no dejarlo ahí y […]” (responsable del Servicio de Emergencia Habitacional).
Las modalidades de la toma de decisiones conspiraron contra el orde- namiento de los programas, y también contra la posibilidad de dise- ñar una política consistente con estos objetivos. Es que las decisiones sobre qué hacer, qué tipo de acciones impulsar, son tomadas en su mayoría desde las direcciones generales. Lógicamente, hay sugeren- cias o incluso propuestas desde la Secretaría. Pero en su gran mayoría éstas provienen del staff de cada una de las direcciones. Las reuniones de gabinete, en las cuales participan el secretario con todos los direc- tores, y que se hacen semanalmente, tienen más el sentido de infor- mar sobre lo que se está haciendo que de consulta o decisión sobre las acciones a tomar.
Que el ámbito privilegiado de toma de decisiones sean las direc- ciones generales, así como la modalidad de trabajo basada casi exclu- sivamente en intercambio de información de las reuniones de gabine- te, atenta contra la posibilidad de realización de acciones coordinadas y consensuadas previamente. Es probable que la decisión de la última secretaria de mudar su despacho fuera del edificio de la Secretaría, a la que hicimos referencia anteriormente, haya reforzado la autonomía de las direcciones. A veces esta decisión no es tomada en consulta con los funcionarios de la Dirección sino que queda en manos exclusiva- mente del director2.
Paradójicamente, la mayor parte de los entrevistados considera que uno de los grandes ejes de la política social es el de la transversali-
dad. Transversalidad que significa articulación de programas y trabajo
en equipo para interactuar en temas comunes. Si bien algunos toma-