Al comienzo de este libro expresé que la motivación para escribirlo se relacionó con la perturbadora realidad de que en la Argentina una enorme cantidad de personas padece una situación de pobreza de la que claramente no puede ni podrá salir con el único recurso de su propia voluntad y esfuerzo. Esta situación, que se ha agravado desde mediados del siglo XX, llegó a su peor crisis con el derrumbe de la economía ocurrido en 2001. Si bien los índices de pobreza han bajado desde entonces, el problema de fondo al cual me refiero persiste casi sin variaciones. Las ideas que he intentado defender surgen de la convicción de que el problema de la pobreza extrema, persistente, perpetua y transmitida de generación en generación supone una cuestión de derechos (en particular, del derecho a la igualdad de trato). Por eso, las
Constituciones y los tratados internacionales de derechos humanos comprometidos con el ideal de la igualdad imponen a los gobiernos y a los Estados la obligación de actuar sobre las circunstancias causantes de ese tipo particular de pobreza y las
consecuencias que ella genera.
En algunas oportunidades, la pobreza de un individuo se relaciona con decisiones más o menos desafortunadas que él mismo ha tomado o con la elección de planes de vida que por desgracia el mercado no valora. Lamentablemente, ser maestro, actor, artista plástico, músico, escritor, deportista o profesor universitario –para nombrar sólo algunas profesiones tradicionalmente mal remuneradas en la mayoría de los países de América Latina– son elecciones con grandes probabilidades de no verse recompensadas del modo más deseable en lo económico, de modo que quienes opten por ellas quedan obligados a una vida más o menos modesta.
En otras oportunidades, la suerte o el contexto macroeconómico pueden no acompañar a las personas y, según diferentes circunstancias, conseguir un empleo llega a ser más o menos difícil (o aun imposible). Es probable que muchas de estas situaciones generen reclamos basados sobre derechos o que se exijan políticas públicas tendientes a compensar los efectos de un mercado que no recompensa
positivamente ciertas elecciones de vida. Algunas respuestas estatales posibles a esas problemáticas son el reconocimiento de derechos sociales, la asignación de un ingreso universal, el seguro de desempleo o los subsidios destinados a individuos con
actividades no premiadas en el mercado. Sin embargo, cuando la condición de
pobreza en grados extremos es producto de factores que la persona no puede controlar en absoluto, a menudo creados por políticas o regulaciones del Estado o prácticas
sociales; cuando además reviste ciertas características que hacen que se perpetúe de generación en generación, y cuando incluso la motiva o la agrava la raza, el sexo, la discapacidad u otra condición humana por la cual ni siquiera ha optado, cabe afirmar que la acción o inacción del Estado que contribuye a semejante perduración de esos factores y de esa condición entran en conflicto con el compromiso contraído con el valor de la igualdad expresado en la Constitución.
Lo sostuvo Brennan en el caso “Plyler” que estudiamos en el primer capítulo: en virtud de ese mandato constitucional, el Estado está impedido de tomar decisiones que condenen a un grupo de personas a una situación de desventaja perpetua. Según ese juez de la Corte Suprema estadounidense, la creación obstáculos legales para que los niños de familias de inmigrantes ingresados ilegalmente al país y que vivían en el estado de Texas no pudieran acceder a la educación pública contribuía a la creación de una población de millones de personas que él identificaba con una casta
permanente de residentes indocumentados a quienes se negaban los beneficios que la
sociedad ponía a disposición de los ciudadanos y residentes legales. Brennan llegó a la conclusión de que la existencia de este grupo marginado representaba un
complejísimo problema para un país que se enorgullece de su adhesión al principio de igualdad ante la ley.
En América Latina millones de personas padecen una situación de desigualdad
estructural derivada de la pobreza extrema y estructural que las aqueja. El problema se agudiza en los centros urbanos más importantes de la región. Por ejemplo, en todas las grandes ciudades de la Argentina hay barrios enteros poblados por personas en
condiciones de pobreza más o menos extrema. Se denominan “villas miseria” o “asentamientos” y es posible encontrar al menos cinco de ellos en Rosario, seis en Córdoba y veintiuno en Buenos Aires, donde la llamada “Villa 31” está a escasos minutos de caminata tanto del centro de la ciudad como de los barrios de Recoleta o de Retiro, residencia de individuos y familias del más alto poder adquisitivo.
De acuerdo con datos oficiales, en los últimos veinte años la población de estos asentamientos en la capital del país se ha triplicado. Según el censo de 2010, vivían en ellos 163.000 personas, mientras que los moradores eran 52.000 en 1991. Según datos de investigadores independientes referidos a 2014, el número real superaría las 200.000 personas.[386] Y esas personas no tienen acceso a infraestructura sanitaria, a atención médica de calidad ni mucho menos a una educación adecuada. La mayoría de los niños que viven en esos barrios no termina su educación secundaria,[387] igual que sus pares texanos del caso “Plyler”, pero por razones diferentes.
La pobreza que padece la mayoría de quienes viven en esta situación lleva décadas. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), al referirse a la necesidad de “romper la reproducción intergeneracional de la pobreza” y evitar que se “perpetú[e] la desigualdad a lo largo de la vida y entre generaciones”, supone una noción de igualdad emparentada con la articulada por Brennan en “Plyler”, afín a aquella que intenté defender en este libro.[388] Para un niño nacido en un hogar de la villa resulta casi imposible superar su condición, así como fue imposible para sus padres o para sus abuelos. La palabra “casta” es muy fuerte e incluso puede resultar inapropiada para algunos oídos, pues evoca una estructura social primitiva existente en países
lejanos; pero creo que ese rechazo mismo, en lugar de inducir a dejar de lado esa palabra irritante, debería impulsar nuestros mayores esfuerzos para dejar en evidencia la contradicción entre esa situación que aqueja a millones de personas y los ideales constitucionales de la comunidad política.
Son miles las decisiones gubernamentales que, combinadas y sumadas a evidentes o sutiles prácticas de una enorme cantidad de individuos, terminan generando los
factores de perpetuación de la extrema pobreza de millones de sus conciudadanos. Como vimos en distintos ejemplos a lo largo del libro, esas contribuciones ni siquiera necesitan fundarse sobre intenciones ciertas de condenar a un grupo de personas a una situación de perenne desigualdad estructural. Como sucedía con los ascensos de los bomberos de New Haven en el caso “Ricci”, o con las designaciones de jueces en la Argentina, o con la selección de músicos del caso de la orquesta que estudiamos oportunamente, no sólo es posible que no exista una intencionalidad de confinar a los miembros de un grupo a los estratos inferiores de la estructura social, ni de colocarlos en situación de desventaja sistemática; es posible que ni siquiera seamos capaces de identificar con claridad cuáles fueron esos factores, o las decisiones o las prácticas que contribuyeron para llegar a ese resultado, inadmisible si se observa el mandato que impone la igualdad constitucional. Lo que realmente importa a la hora de
corroborar que existe afectación al derecho a ser tratado igual es que los efectos de una política –o de la ausencia de una política– son tales que un grupo de individuos resulta excluido permanentemente de ámbitos relevantes o imprescindibles para el desarrollo autónomo de sus planes de vida.
Para explicar este punto, supongamos que el Estado diseña e implementa un sistema de premiación de maestros de escuela primaria que permite a los de mejor desempeño elegir las escuelas en que desean dar clase. Supongamos, además, que las escuelas preferidas por esos docentes son las situadas en los mejores barrios de la ciudad, los más accesibles, los más seguros, aquellos donde los niños ya tienen muchas de sus necesidades básicas –como la alimentación o la tranquilidad de su hogar, donde deben estudiar y desarrollar sus tareas– resueltas en su vida extraescolar. Así, como
consecuencia de un sistema de premiación a los mejores docentes, las escuelas a las cuales concurren los niños de familias más pobres y, sobre todo, aquellas más
cercanas a los barrios marginales de la ciudad, como sucede con las villas, tendrán maestros cuyo desempeño será considerado más deficiente. Por lo tanto, esos alumnos recibirán peor formación que los niños de familias con mayores recursos, residentes en barrios mejor situados. Si además los accesos a esas escuelas resultaran anegados por inundaciones –quizás eso también motive que los mejores maestros no las elijan–, sería más difícil para los niños de esas zonas lograr siquiera la asistencia mínima necesaria al año para lograr una buena educación.[389] Por su parte, aquellos estudiantes que reciben una peor instrucción primaria tendrán más dificultades para completar con éxito esa etapa formativa y tanto más para culminar la escuela
secundaria. La baja calidad educativa y la deserción casi segura condenarán a esa generación de niños de la villa a peores empleos, en caso de que consigan uno, por lo que les será casi imposible abandonar ese entorno y su condición de pobreza.
las personas en condición de pobreza extrema, y ello conduce a nuevas dificultades, muchas de ellas traducibles en afectaciones de derechos.[390] Les resulta imposible alquilar o adquirir una vivienda en otros barrios, o bien, con dinero suficiente a disposición, no cuentan con las garantías necesarias y terminan obligados a alquilar habitaciones precarias en asentamientos irregulares.[391] El hecho mismo de vivir en ellos será motivo de desconfianza y estigmatización por parte de muchos empleadores, que probablemente harán uso de su discreción en el momento de contratar, para no darle trabajo a un habitante de la villa; o, si lo contratan, es muy probable que sea en condiciones peores que aquellas en que lo harían con personas que habitan otras zonas (no marginales) de la ciudad.
Por otra parte, vivir en una villa equivale a estar expuesto a mayores peligros derivados de la criminalidad. Según un estudio de la Corte Suprema de Justicia argentina, la tasa de homicidios en estos asentamientos supera sustancialmente la de otros barrios de Buenos Aires. Las zonas en que se registra el mayor número de
víctimas mortales de crímenes violentos coinciden con aquellos espacios geográficos en que se expandieron los barrios de emergencia o villas miseria. Por ejemplo, del total de 168 víctimas de homicidios dolosos relevados por la Corte Suprema a finales de 2011, 15 de ellas se hallaron en la Villa 31 (barrio de Retiro), 15 en la Villa 21-24 (barrio de Barracas) y 17 en la Villa 1-11-14 (barrio de Flores).[392] Las
ambulancias y personal de los hospitales públicos, que también son víctimas de esa inseguridad y violencia callejera cuando ingresan en esos barrios, se resisten a acudir. La policía misma muchas veces se niega a entrar en esos asentamientos, debido a las dificultades y los riesgos que acarrea imponer allí el orden.
En suma, el habitante de la villa, por el solo hecho de vivir en ella, recibirá una peor educación, le será más difícil o imposible acceder a empleos de calidad, no tendrá una atención médica de urgencia adecuada, no recibirá la protección de las fuerzas de seguridad y no le resultará nada fácil migrar hacia otros sectores de la ciudad.
Posiblemente la condición de pobreza que padece se trasladará a sus descendientes, que a su vez la sufrirán y la transmitirán a las futuras generaciones. Acciones y
omisiones del Estado, así como prácticas muchas veces imperceptibles del resto de la sociedad, condenarán a la enorme mayoría de los habitantes de los barrios marginales a un tipo de vida que estará determinado desde el momento mismo de su nacimiento; sufrirán las consecuencias de decisiones que no han tomado y de una serie de
circunstancias que de todos modos escapan a su control.[393]
¿No se parece demasiado esa situación a la de los niños de los casos “Plyler” y “Trimble”? ¿Qué razones nos permitirían trazar distinciones entre su situación y la de una verdadera casta permanente, que repugna a la igualdad constitucional con la cual se ha comprometido determinada nación (si parafraseamos a Brennan)? ¿No se niega a esas personas los beneficios y derechos que se reconoce al resto de la sociedad? Entiendo que, como en el caso de Texas, la situación a la cual se ven sometidos los individuos en condición de pobreza extrema y perpetua es contradictoria con el ideal de igualdad constitucional que defiendo en este libro. Si es así, resulta ineludible reconocer las obligaciones estatales de implementar medidas para desmantelar la situación de desventaja de personas en situación de pobreza estructural, y, muy
especialmente, la de quienes habitan las villas, verdaderos guetos urbanos resultantes de acciones, omisiones y prácticas tanto estatales como de particulares.
Identificar cuáles son esas políticas requeridas por el principio de igualdad constitucional para revertir tal estado de cosas no es tarea sencilla, y nos expone a nuevos desafíos y tensiones. Mientras algunos sugieren que la obligación estatal
requerida por el ideal de la igualdad consiste en desmantelar el gueto y en instar a sus habitantes a salir de allí facilitando su migración a otras partes de la ciudad,[394] otros sostendrán que ese espacio alberga una valiosa cultura peculiar –la “cultura villera”– que necesita cuidado.[395] Algunos sostendrán que la política pública educativa apropiada, según la requiere la igualdad entendida como no sometimiento, es que los pequeños de las villas salgan de ellas y se integren con los niños de barrios más favorecidos para que conozcan sus respectivas realidades, generen así empatía mutua y desarrollen lazos y redes mixtas; pero otros propondrán instalar dentro de los barrios marginales mejores escuelas a fin de lograr una educación de mayor calidad para los niños que los habitan. Cierto enfoque del problema defenderá la erradicación de las barriadas y la creación de oportunidades laborales y nuevos horizontes de expectativas para que sus habitantes salgan de ellas y se integren al resto de la ciudad; en cambio, otra visión buscará mejorar la vida en las villas y fortalecer los lazos entre sus habitantes.
Si bien creo que de todas estas opciones son preferibles las primeras, también reconozco que hay elementos positivos en las segundas. Sin embargo, no fue el objeto de este libro adentrarse en tales discusiones: quizá constituya el foco de una futura investigación. Aquí y ahora, creo que esta obra y el concepto de igualdad que defiendo pueden contribuir a pensar mejor el tema de la pobreza extrema, sistemática, perpetua e intergeneracional como un problema cuya atención y eventual solución forman parte del mandato constitucional. El debate académico sobre pobreza que se ha desarrollado en diversas disciplinas, que van desde la sociología hasta el urbanismo, es realmente rico en enfoques y evidencias, pero extremadamente débil desde la perspectiva del derecho. Si la pobreza extrema y perpetua es contraria al ideal de igualdad que
establecen las normas fundamentales del ordenamiento jurídico, entonces las personas que la padecen tienen un derecho constitucional a salir de ella y, por consiguiente, el Estado tiene una obligación constitucional de tomar todas las medidas necesarias para desmantelar las condiciones que generan la desigualdad estructural que sufre determinado grupo.
El lenguaje de los derechos es poderoso. Afirmar que la desigualdad estructural implica la afectación de derechos se traduce en obligaciones de acción estatal que, como vimos a lo largo de este libro, pueden consistir tanto en políticas públicas de trato preferente como en regulaciones que generen los incentivos necesarios para modificar prácticas sociales surgidas a partir de relaciones entre particulares. A la demanda de vigencia de este derecho a la igualdad protegido por la norma
fundamental, el Estado puede responder desde dos ámbitos de acción pública: el político y el judicial. Si lo contempla a través del prisma del principio de no subordinación, debe guiar el diseño de políticas públicas –de contratación de empleados, de protección del ambiente, de sanidad, de educación, de vivienda, de
zonificación, de crédito para la adquisición de inmuebles, etc.– para que no produzcan o perpetúen situaciones de desigualdad estructural, y que incluso las reviertan. Por otro lado, el Estado puede establecer regulaciones que fijen el alcance del ejercicio de derechos por parte de particulares, de modo que evite generar afectaciones a la igualdad –contratos entre privados, derecho del trabajo, ley de alquileres, etc.– y busque revertir prácticas y relaciones que los particulares desarrollan entre sí y que, más allá de las intenciones de los involucrados, producen efectos de segregación o perpetúan de situaciones de desventaja de los integrantes de grupos especialmente afectados.
Además de las políticas y decisiones que pueden implementar o adoptar los poderes Ejecutivo o Legislativo, el Poder Judicial debe llevar adelante procesos
jurisdiccionales adecuados y disponer remedios tendientes a revertir o desmantelar aquellas condiciones y prácticas públicas o privadas que conducen a la perpetuación de la desventaja estructural de grupos, tal como señalamos en el último capítulo de este libro. Veamos un ejemplo ilustrativo de este tipo de acciones estatales.
Es bien conocida la situación de desventaja sistemática que padecen los vecinos del sur de la ciudad de Buenos Aires si se la compara con la vida de los vecinos de la zona norte. Estos últimos gozan de extensiones mayores (y en mejores condiciones) de espacios verdes; mayor número de museos; más calidad en escuelas, medios de
transporte público, servicio de higiene urbana, seguridad y mobiliario urbano, entre otros beneficios. La decisión de distinguir la calidad de la política pública que se implementa en el norte y en el sur no puede depender de la discreción o de la voluntad política del gobierno. Si fuera así, la calidad y extensión de los servicios y
emprendimientos del gobierno serían consecuencia de una cruda decisión política alejada del campo de los derechos. Pero, si por hipótesis damos por sentado que en el sur de la ciudad hay menos habitantes que en el norte –y que, por lo tanto, sus votos jamás lograrían que el gobierno represente sus intereses–, desde la lógica electoral, el Ejecutivo porteño podría satisfacer mejor o prioritariamente los intereses y reclamos de los sectores que lo votaron antes que el de aquellos que no lo hicieron y muy probablemente no lo harán. Así, el funcionamiento del sistema electoral y de la democracia misma contribuiría a perpetuar la desventaja de los habitantes del sur respecto de los del norte.
Sin embargo, la noción de igualdad como no subordinación nos permite sostener que los habitantes del sur de la ciudad tienen un derecho a que las políticas públicas
mencionadas se implementen sin contribuir a perpetuar la situación de desventaja estructural en que esos ciudadanos están inmersos. Esa concepción de la igualdad habilitará la vía judicial para canalizar la demanda de acción estatal –en un modelo de control de constitucionalidad como el vigente en la Argentina y en la ciudad de Buenos Aires– obligando a los magistrados a interpretar la ley de modo que obligue al Estado a revertir o desmantelar todo cuanto pueda afianzar esa situación de desventaja
estructural del grupo.[396]
En el caso “Brown”, la Corte Suprema de los Estados Unidos entendió que el