Diagnóstico y Diseño de Mecanismos Estructurales

El último paso de Modelo de Sistema Viable se realiza a partir de la tabla de función-recursión identificando cuáles de las funciones de MSV intervienen en cada una de las actividades reguladoras (Espejo, Bowling, & Hoverstadt, 1999). Así se puede identificar para cada función la capacidad funcional que cada actividad primaria. Para ello se analizarán cada una de las actividades reguladoras a la luz de las funciones de MSV (Política, Inteligencia, Cohesión, Monitorio y Coordinación):

Control Interno e Interventoría:

• Política: Hay un elemento fundamental de política involucrado en el control interno e interventoría. Desde la gerencia, el Ente Gestor revisa las políticas que debe manejar el Control Interno de TransMilenio S.A., así como las condiciones de la interventoría que se realiza a los operadores con miras al cumplimiento de los acuerdos contractuales preestablecidos.

• Monitoreo: La naturaleza de los procesos de control interno e interventoría es de monitoreo per se. Estos involucran una interacción a distintos niveles en el sistema involucrando entidades encargadas del control de las instituciones estatales y así mismo realizando monitoreo en niveles inferiores a los ejecutores de las distintas actividades involucradas en la prestación del servicio.

• Coordinación: Las actividades de control interno e interventoría requieren de coordinación tanto interna como con los demás actores de manera que las labores de control no interfieran en ninguna medida con la provisión del servicio.

Talento Humano:

• Política: Existen políticas para la contratación y capacitación a personal claramente establecidas en la gerencia. Tales políticas no se aplican únicamente al interior de TransMilenio S.A., sino que establecen los parámetros para la contratación por parte de los operadores del transporte colectivo de sus respectivos empleados, así como de su capacitación.

• Inteligencia: Constantemente se realizan labores de inteligencia con relación al talento humano de manera que éste se adapte a las necesidades de operación a distintos niveles y se garantice la prestación adecuada del servicio por parte de empleados con los perfiles correctos.

• Monitoreo: Los acuerdos preestablecidos para la contratación se encuentran sujetos a un constante monitoreo para asegurar el cumplimiento de las condiciones acordadas en los contratos. Además, el Ente Gestor evalúa si es necesario realizar modificaciones a los acuerdos realizados con los operadores respecto al talento humano.

Logístico:

• Política: En materia de logística, del Ente Gestor depende la definición de los parámetros y políticas en las que se enmarca la operación, la coordinación de los diferentes elementos de la prestación del servicio, provisión de flota y demás elementos de apoyo para la adecuada generación de servicios de transporte.

• Cohesión: Es necesario tener una adecuada distribución de recursos tanto en los esquemas de operación como dentro de cada una de las zonas y lotes con el fin de contar con la flota necesaria y los elementos de apoyo necesarios para la operación.

• Monitoreo: Es necesario un adecuado monitoreo de la disponibilidad continua de adecuadas condiciones y elementos logísticos que se requieren para la prestación adecuada del servicio por parte del sistema. En este caso existe una interacción directa entre los responsables de control interno e inter-actores para el cumplimiento de las condiciones estipuladas en las políticas que rigen la operación del sistema así como la estructura contractual del sistema.

• Coordinación: La coordinación entre los operadores y al interior de los mismos resulta fundamental en materia logística. Lo anterior considerando que es necesario que existan sinergias dentro de cada empresa operadora y en el sistema como un todo para asegurar que se cumplan con las políticas definidas para terminales zonales, control de flota, entrega y alistamiento de buses, comunicaciones y demás elementos relacionados con brindar el apoyo necesario para la operación de los servicios.

Documentación:

• Política: El ente gestor tiene definidas políticas sobre qué tipo de documentación deben presentar los operadores. Las empresas operadoras y de recaudo cuentan con sus propias políticas de documentación, con el fin de definir como se deben realizar cada documento así como dónde se archivará y finalmente como se debe entregar información al ente gestor.

• Monitoreo: Los distintos documentos producidos al interior del Ente Gestor así como de los operadores son la base del monitoreo del cumplimiento de buena parte de los requerimientos contractuales y de política a los que están sujetos los distintos actores del sistema.

• Coordinación: Esta función permite recopilar la documentación técnica del proyecto en el ente gestor generada dentro de este mismo, y los informes y estudios que le entregan los distintos operadores del sistema. Teniendo en cuenta que son varios actores los que generan documentación, empezando por las distintas dependencias dentro del ente gestor, más los operadores es necesario que exista una constante coordinación, para que ésta pueda ser utilizada como base para otros proyectos en el futuro.

TIC´s:

• Política: Como parte de los lineamientos de política del sistema se definen los requerimientos para la prestación del servicio en materia de tecnologías de información y comunicaciones, las cuales deben cumplirse por parte de los operadores de acuerdo a lo establecido en los contratos.

• Inteligencia: Se realiza una inteligencia permanente respecto a los avances en tecnologías de información y comunicaciones que puedan mejorar la prestación del servicio y se considera si pueden aplicarse de acuerdo a las necesidades existentes.

• Monitoreo: La disponibilidad, uso y actualización de las TIC están sujetas a vigilancia y control como los demás elementos de la prestación del servicio de acuerdo a los lineamientos contractuales.

• Coordinación: Se requiere de adecuada coordinación entre los distintos operadores en materia de la coherencia en el uso y disposición de TIC’s de manera que no existan fallas en la prestación del servicio por discrepancias o fallas en el uso de tecnologías.

Tarifa:

• Política: Así mismo, la Subgerencia Técnica del ente gestor determina los lineamientos que debe ser tenidos en cuenta para determinar la tarifa técnica del sistema.

• Inteligencia: Constantemente el ente gestor monitorea la capacidad de pago de los usuarios de su sistema, así como los ingresos del sistema con el fin de determinar cuándo se deben realizar cambios en la misma debido a que las condiciones de pago de los usuarios cambiaron o es posible reducirla debido a mejoras en algún sentido.

• Cohesión: Constantemente se están realizando análisis de tarifa técnica en cada una de las zonas de operación del sistema con el fin de determinar si los costos de operación han cambiado y por ende la tarifa. Así mismo, el Ente Gestor determina la tarifa técnica del sistema, luego de tener las tarifas técnicas calculadas por cada operador.

• Monitoreo: El ente gestor verifica que la tarifa técnica reportada por los operadores sea la correcta teniendo en cuenta que de este costos de operación se les realiza el pago al servicio.

• Coordinación: Periódicamente el ente gestor coordina con los operadores los cambios en la tarifa técnica que cada una haya tenido, con el fin de recolectar la información, verificarla y emitir una única tarifa técnica del sistema.

Recaudo y distribución de recursos:

• Política: El ente gestor determina los lineamientos que debe tener el recaudo y la subsecuente distribución de recursos a los operadores del sistema. Así mismo, determina las políticas bajo las cuales podrá hacerse el recaudo y los tipos de tecnología que podrán utilizarse.

• Inteligencia: El ente gestor continuamente realiza una labor de inteligencia en el entorno con el fin de determinar distintas tecnologías que puedan utilizarse para el recaudo del sistema y que permitan que éste se haga de manera más eficiente para el usuario y más confiable para la organización con el fin que no se presente fraude.

• Cohesión: Dentro de cada zona de operación o lote se determina la forma como se realizará la distribución de recursos dentro de las empresas operadoras para que se cumplan las distintas necesidades de presupuesto.

• Monitoreo: Continuamente se realiza un monitoreo del recaudo y la distribución de recursos, con el fin de verificar que el recaudo se esté realizando apropiadamente y transfiriendo para cubrir el costo de operación del sistema, incluyendo a los operadores.

• Coordinación: El operador de recaudo, el ente gestor y los operadores de las diferentes zonas o troncales requieren una constante coordinación con el fin de lograr realizar el recaudo eficientemente así como lograr la distribución de recursos según lo acordado en el contrato.

Control

• Política: Desde el nivel centralizado se definen las políticas de control de la operación en los distintos niveles del sistema. Desde la Gerencia del ente gestor se definen los lineamientos para el control de la operación, el aseguramiento de la calidad y el cumplimiento de los estándares de servicio definidos para los objetivos del sistema.

• Monitoreo: Las actividades de control de la operación son actividades de monitoreo necesarias para la adecuada prestación del servicio, sin embargo el control de la operación está sujeto también a un monitoreo periódico que permite garantizar el cumplimiento adecuado de las funciones centrales del sistema.

• Coordinación: Al ser un tipo de control ejercido sobre los diferentes niveles operativos tanto a nivel espacial como organizacional se requiere de la coordinación entre los operadores y el Ente gestor para un manejo adecuado de las actividades de control de la operación.

Comunicaciones y atención al usuario:

• Política: El ente gestor genera las políticas de comunicación y atención al usuario, determinando la información que debe proveérsele, bajo qué parámetros y a través de cuales medios de manera que se logre una interacción efectiva.

• Inteligencia: Constantemente el grupo del ente gestor a cargo de la comunicación con el usuario, se reúne para determinar si el usuario requiere mayor información sobre el sistema, y para evaluar si la información que se le está proveyendo le es útil pues la entiende y sabe usar.

• Cohesión: El ente gestor, el operador a cargo de la información y los operadores de las troncales y las demás rutas se reúnen con el fin de

reunir la información que el usuario necesita así como para entregar informes sobre las quejas o sugerencias que éstos han entregado y que permite el mejoramiento continuo.

• Monitoreo: Los operadores, incluyendo el encargado de la información al usuario, entregan periódicamente reportes a ente gestor presentado la forma como se le está informando al usuario sobre el sistema tanto como funciona como las diferentes opciones que tiene para movilizarse.

Mantenimiento:

• Política: A nivel del Distrito se generan las políticas sobre que vías deben intervenirse o que obras son necesarias para tener una infraestructura óptima del sistema. Así mismo, el ente gestor genera las políticas que deben seguirse en los temas relacionados con la infraestructura que deben tener los distintos operadores.

• Inteligencia: La provisión y administración de la infraestructura se ve sujeta a continuas actividades de inteligencia que permitan contar con información referente a los requerimientos de cantidad y calidad que el sistema requiere para la prestación del servicio de transporte bajo los parámetros establecidos

• Cohesión: Existe una continua negociación de recursos en materia de las inversiones en infraestructura debido a que ésta es manejada por el Instituto de Desarrollo urbano, el cual maneja un presupuesto interno para el subsistema vial y de transporte público, además de lo necesario para la provisión del mobiliario urbano necesario para la operación dentro del presupuesto de TransMilenio.

• Monitoreo: Constantemente el ente gestor realiza el monitoreo de los operadores para garantizar que éstos tiene los buses y los patios en las condiciones adecuadas que permitan proveer un servicio de transporte excelente.

• Coordinación: De manera similar al caso de las negociaciones de recursos se requiere de coordinación en materia de provisión y mantenimiento de infraestructura para el sistema en la medida en que deben existir sinergias entre el Ente Gestor y el proveedor de infraestructura de forma que se hagan los ajustes e inversiones necesarias en caso de requerir mayor capacidad, realizar arreglos u otro tipo de mantenimiento a las vías usadas por el SITP.

Tabla 3: Tabla de Recursión - Función e identificación del Modelo de Sistema Viable

Fuente: Elaboración propia

Una vez se realizó la caracterización de las funciones reguladoras en el Modelo de Sistema Viable, se realizó el mapeo de éstas en cada uno de los niveles de discrecionalidad determinados anteriormente para el SITP. Con base en esto, se realizaron unos gráficos que ilustran el Modelo de Sistema Viable para cada uno de los niveles encontrados en el desdoblamiento de complejidad:

Nivel 0 - Transporte Centralizado:

Figura 21: Modelo de Sistema Viable para el Transporte Centralizado

Nivel 1 – Esquema de operación:

Figura 22: Modelo de Sistema Viable para los Esquema Operacionales

Fuente: Elaboración propia

Nivel 2 – Zonas - Lotes:

Figura 23: Modelo de Sistema Viable para las zonas y lotes

Nivel 3 – Rutas:

Figura 24: Modelo de Sistema Viable para las Rutas

Fuente: Elaboración propia

Con el análisis realizado utilizando la metodología VIPLAN, es posible obtener el siguiente diagnóstico sobre la estructura organizacional del SITP:

Declaración de identidad:

La declaración de identidad se construyó con base en la información recolectada en las entrevistas realizadas a diferentes actores del sistema. Esta declaración mostró que el equipo tiene claridad acerca de la identidad de la organización en términos de la transformación, los actores involucrados así como los productos que se producen a interior de la organización. No obstante, para el equipo no es claro quiénes son los intervinientes del sistema y como lo afectan. Esto se debe probablemente a la poca intervención que hasta el momento estas entidades o personas han tenido en el sistema teniendo en cuenta que éste no ha empezado a operar aún. Así mismo, se identificó que el equipo considera que en el sistema no se incluyó a un actor que de manera indirecta se verá afectado una vez se implemente el nuevo sistema como son los vendedores informales. Así mismo, para el equipo es claro que la Alcaldía Mayor de Bogotá es unos de los organizadores del sistema, no obstante también se manifestó que ha estado poco involucrada en el proceso y por lo tanto no tiene claridad acerca de la forma como se implementó el sistema y cómo funcionará.

Con base en este análisis, se puede determinar que la mayoría de actores involucrados comprenden con quienes deben interactuar para ejecutar sus funciones dentro del sistema y como las macro actividades están relacionadas

entre sí. No obstante, la ausencia de unos de los organizadores del sistema ha creado un entorno menos claro de lo que debería, pues es este actor quien define hitos claves del sistema como entrada en operación o tarifa operacional del sistema.

En este sentido, es posible que la organización logré operar exitosamente dentro de su entorno cumpliendo con su objetivo principal, pero encontrará dificultades para operar si los organizadores del sistema no se involucran directamente, permitiendo conocer claramente sus puntos de vista.

Modelamiento Estructural:

El modelamiento estructural mostró las actividades que deben desarrollarse para lograr generar un servicio de transporte que cumpla las necesidades de los usuarios del sistema. Este modelo tecnológico está conformado por 5 actividades, donde cada una de ellas es de obligatorio cumplimiento con el fin de lograr convertir una necesidad de transporte no satisfecha en la inclusión o eliminación de una ruta en el sistema. Estas actividades deben ser desarrolladas para cualquier tipo de ruta que quiere modificarse, lo cual muestra que existe alineación del equipo y entendimiento global de lo que se requiere para modificar el sistema.

Desdoblamiento de complejidad:

El desdoblamiento de complejidad permitió generar un panorama del SITP, así como la forma en la cual se divide de acuerdo a las actividades principales. En general, el sistema denominado transporte centralizado cuenta con dos esquemas de operación, los cuales dividen al sistema en dos grandes bloques que al final intentan cumplir con la misma función y que su división está basada netamente en la forma como fueron contratados los operadores. Debido a la poca flexibilidad con que se cuenta en este momento para cambiar los contratos, la división se genera debido a que el ente gestor deba manejar los dos esquemas al menos de manera temporal hasta que finalicen los contratos. Una vez se realiza el desdoblamiento por esquema de operación, éstos dos se dividen exactamente igual, es decir en zonas para el primer caso y en lotes para el segundo. Estas divisiones se basan en la forma como el sistema se dividió para cumplir con las necesidades de viaje de los habitantes de la ciudad, cumpliendo así las demandas generadas por éstos. No obstante, las zonas donde opera cada uno de los concesionarios asignados a estas zonas es claramente definida geográficamente, mientras que los lotes a pesar de tener en teoría una troncal asignada, en realidad su definición dentro del sistema se basa principalmente en el número de buses que requieren para operar en su zona.

Luego de esta división, todas las zonas generan un nuevo nivel de desdoblamiento en rutas que deben operar cada uno basado en la ubicación de la zona que les fue asignada. Algunas cuentas únicamente con rutas auxiliares pero otras como las ubicadas en las periferias de la ciudad pueden contar adicionalmente con rutas especiales. Posteriormente estas rutas se desdoblan

en el modelo tecnológico, el cual permite que se planee la ruta. Para el caso de los lotes de vehículos, se genera un nuevo nivel de desdoblamiento en el cual únicamente sale un tipo de ruta la cual vuelve y se desdobla en 3 tipos de rutas que ofrece el servicio troncal. Estas rutas se desdoblan en el modelo tecnológico.

Estudio de Discreción y Autonomía

En el nivel cero del desdoblamiento, transporte centralizado, se puede observar un alto nivel de centralización puesto que en éste se concentra la totalidad de las funciones reguladoras no permitiendo otorgar a los niveles inferiores un mayor nivel de discrecionalidad. Esta situación puede atribuirse a la etapa actual en la que se encuentra el sistema, es decir, el inicio de la implementación. Esto no ha permitido al ente estructurador delegar algunas de las funciones que otros actores podrían encontrarse en capacidad de llevar a cabo. Sin embargo, esto permite un proceso rápido de toma de decisiones puesto que se centraliza el poder de decisión sin involucrar demasiados actores, aunque la ejecución de las mismas sea lenta. Esta situación se podría mejorar si se empodera un poco más a los niveles 1, 2 y 3. Se esperaría que una vez se consolide el sistema, el ente gestor delegue algunas de estas funciones. No obstante, es claro que esta situación no podrá presentarse en los próximos 18 meses teniendo en cuenta que la implementación del sistema se llevará cabo durante este periodo de tiempo.

En el nivel uno, en el cual se manejan los esquemas de operación, se concentran pocas funciones, como consecuencia del proceso que se ha