Distribución de competencias

Tal como lo establece la Constitución en los artículos 298 y 311, los departamentos y municipios tienen únicamente funciones administrativas. La función de coordinación y complementariedad de la acción municipal e intermediación con el Estado central,36 recae directamente sobre los departamentos, mientras que la responsabilidad en la prestación de servicios que compete tanto a departamentos como municipios, está determinada, en cuanto al grado y condiciones de suministro, por la Constitución y la ley.

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El monopolio en la elaboración y aprobación de la ley, está exclusivamente en manos del Congreso. De esta manera, las asambleas departamentales al igual que los gobernadores, presentan, elaboran y aprueban ordenanzas ante dicha corporación, pero estos sólo son caracterizados como actos administrativos.

Con relación a la facultad de las entidades territoriales para la creación o modificación de leyes que conciernen a asuntos de su interés, estas se encuentran impedidas constitucionalmente para hacerlo y es monopolio exclusivo del gobierno nacional. Existen, por ejemplo, una gran cantidad de normas tributarias territoriales, que fueron establecidas sin tener en cuenta la diversidad económica y geográfica de las diferentes regiones del país.

En ese caso y aunque sobre los ingresos territoriales profundizaremos en el siguiente capítulo, hay algunos impuestos que no tienen ninguna aplicabilidad práctica, pero no pueden ser sustituidos por un nuevo tributo, dada la restricción legislativa de las entidades territoriales37.

Por otro lado, en la actualidad existe, entre los niveles nacional y territorial, falta de claridad en la definición de competencias. Esta ausencia se manifiesta a la hora de asumir responsabilidades en sectores donde hay grandes deficiencias, dejando amplios espacios de discrecionalidad en la intervención, como son vivienda, transporte y alumbrado público, entre otros.

Aunque las Leyes 60 de 1993 y posteriormente la Ley 715 de 2001, fijan algunas competencias con relación al gasto y administración entre el nivel central, los departamentos y municipios, en materia de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, respecto a la responsabilidad del gasto en otros sectores sociales de propósito general38, hay grandes inconsistencias.

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El impuesto de vehículos por ejemplo, no puede ser recaudado en lugares como el departamento del Chocó o la Región Amazónica, donde el principal medio de transporte es la lancha.

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La inversión en otros sectores o de propósito general, corresponde a los recursos de transferencias del nivel central destinados por municipios y departamentos con el fin de atender necesidades en materia de servicios públicos, vivienda, sector agropecuario, transporte, cultura y alumbrado público, entre otros. Los criterios de distribución de estos recursos entre departamentos y municipios, corresponden a criterios de eficiencia y equidad (pobreza rural y urbana y eficiencia fiscal y administrativa).

En estos sectores, la responsabilidad en la financiación, directa o indirecta a través del mecanismo de cofinanciación, recae únicamente sobre los municipios. La situación de deficiencia actual que se evidencia en el escaso desarrollo de estos sectores, en gran parte del territorio nacional, está directamente relacionada con los escasos recursos que pueden destinar los municipios para la inversión en ellos y el bajo nivel de recursos de cofinanciación entregados, con este fin, por el gobierno nacional.

Frente al papel del Departamento, es de aclarar que es subsidiario y complementario de las acciones del municipio en materia de salud, educación e inversión en otros sectores, razón por la que los recursos entregados son bajos frente al rol de ejecutor principal que adopta el municipio. Sin embargo, sus acciones deben converger en aquellas en las que el municipio no cuente con los recursos necesarios, brindando apoyo técnico, administrativo y financiero para facilitar la prestación de los servicios a cargo del municipio.

De igual forma, el departamento es directamente responsable ante el nivel central del buen funcionamiento, oportunidad y calidad en la prestación de los distintos servicios y cuando el municipio no esté en capacidad de prestarlos, tiene la responsabilidad en la administración de recursos para salud y educación de los distintos municipios a su cargo, que no están certificados y que le son girados directamente39.

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Para la entrega de recursos del SGP en salud y educación, son certificados los Departamentos y distritos. Para que los municipios puedan certificarse, deberán contar con una población superior a 100 mil habitantes y cumplir con los requisitos que señala la ley respecto de capacidad técnica, administrativa y financiera para que puedan demostrar que poseen la capacidad de administrar estos servicios (Artículo 20, Ley 715 de 2001).

Con relación a la responsabilidad del nivel central, la cual debe ser el desarrollo de proyectos de inversión de impacto nacional, dada la falta de claridad en competencias y la ausencia de recursos a nivel territorial, incluyen dentro de su presupuesto una serie de proyectos de carácter regional que, de acuerdo con las Leyes 60 y 715, no le competen. En el cuadro anexo Nº. 2 se muestran algunos ejemplos de proyectos de inversión de carácter territorial incluidos en el presupuesto del nivel nacional durante los años 2000 al 2008. Así mismo, la estructura de gastos del gobierno nacional muestra tanto en el presupuesto de funcionamiento, como en el de inversión, que se encuentran partidas para atender gastos de entidades territoriales, como son los recursos asignados a los planes de desempeño territorial, los fondos de cofinanciación40y los recursos destinados a proyectos locales específicos.

De acuerdo con la teoría del federalismo fiscal revisada en el capítulo anterior, la cual se constituye en el pilar fundamental del proceso de descentralización, el establecer si la competencia en la prestación de un bien público corresponde al nivel nacional o descentralizado, debe estar estrechamente relacionada con los beneficios obtenidos. De esta manera, bienes públicos locales como agua potable, electricidad y teléfonos deben ser financiados mediante el establecimiento de tarifas de cobro a usuarios, por parte de empresas públicas o privadas. Otros servicios como vías locales, recreación y parques, los cuales benefician a la población local, deben financiarse mediante impuestos locales.

Finalmente, con relación a los servicios de salud y educación, donde existen superposiciones entre niveles de gobierno, el financiamiento debe provenir en

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Al respecto los fondos de cofinanciación se constituyen en bolsas de recursos las cuales usan los congresistas como medio de negociación política para la financiación de proyectos de su interés en determinadas regiones a cambio de votos.

parte de las transferencias, con el fin de reducir las desigualdades en materia de ingresos e igualar los servicios entre las distintas jurisdicciones (Oates, 1977).

En Colombia, de acuerdo con las características y la forma como se ha llevado a cabo el proceso de descentralización fiscal, éste se asemeja más al modelo “mandante- mandatario”, en el que los gobiernos descentralizados tienen poca autonomía y ejecutan una parte del gasto, el cual es financiado desde el nivel central, mediante un sistema de transferencias. Sin embargo, el proceso posee también características asociadas al modelo de “escogimiento fiscal u opción local”, por cuanto algunas entidades territoriales, dado su nivel de ingresos propios, tienen cierto nivel de autonomía para decidir la manera de ejecutar sus gastos. De esta manera, en la medida en que las competencias no están claramente definidas en la ley y la intervención de los distintos niveles en el suministro de los distintos bienes, está sujeta a criterios de discrecionalidad, no puede asociarse a un modelo específico.

La competencia en la financiación de bienes y servicios públicos como agua potable, alcantarillado y alumbrado público, entre otros, no es clara y en ella, pueden converger distintos actores y niveles de gobierno.

Esta puede corresponder a la Nación, a través de la intervención en distintos proyectos territoriales o cofinanciación, pero también tienen injerencia las empresas prestadoras públicas o privadas, así como los departamentos y municipios, mediante recursos propios y del Sistema General de Participaciones (SGP).

Con relación a los sectores salud y educación, la financiación se lleva a cabo principalmente mediante transferencias del nivel central y en menor proporción, con recursos propios41, pero dicha financiación no cumple con el propósito de las

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El gasto local en educación y salud es financiado en su gran mayoría mediante transferencias del nivel central. En el sector educación, el gasto financiado por transferencias corresponde al 86%, mientras que el

transferencias, de ser instrumento de igualación de la oferta de servicios, sino que tiene como objetivo, garantizar la prestación de los mismos en todas las jurisdicciones y en algún grado, el aumento de coberturas.

La solución a este problema de ausencia de claridad en las competencias entre los niveles central y descentralizado, debe empezar por la creación de un estatuto de descentralización claro, en el que se establezcan reglas generales para distribuir competencias en cada uno de los sectores, con la suficiente cantidad de recursos para atenderlas, procurando también la especialización de cada nivel de gobierno en la prestación de los distintos servicios. Se trata de evitar, a toda costa, la intervención entre niveles dada la ausencia de recursos, socavando de esta manera la autonomía de las entidades territoriales. Por el contrario, se deben implementar mecanismos de coordinación intersectorial para los proyectos de gran impacto y desarrollo, en los que sea necesaria la participación de distintos niveles, tales como los proyectos de infraestructura regional en vías y proyectos turísticos, entre otros.