El cambio institucional gradual como modelo de análisis

En los estudios de Hacker (2004), posteriormente adaptados y con algunas modificaciones hechas por Streeck y Thelen (2005), fue creada una tipología para clasificar los diferentes tipos de cambio institucional. Para Hacker (2004), la dinámica institucional deja al descubierto nuevas formas de cambio, que van más allá de sus extremos. El cambio institucional, según el autor, tiene múltiples formas y sus estrategias se diferencian sistemáticamente según el tipo de institución y los valores políticos en los que están situados. Los actores que desean cambiar las instituciones pueden resultar prudentes en no atacar directamente a dichas instituciones y preferir estrategias distintas que hasta ahora no habían sido exploradas en la literatura, que se desarrollan de forma gradual. Hacker (2004) y Streeck y Thelen (2005), a pesar de las variaciones, identifican cuatro tipos de cambios institucionales graduales (displacement, layering, drift y

39 conversion) que se basan en el reconocimiento de barreras internas y externas al

cambio.

 Revision (Hacker 2004) o displacement (Streeck y Thelen 2005) (‘desplazamiento’): se produce cuando la política es fácilmente

convertible y está situada en un entorno político institucional de cambio favorable. Altamente vulnerable a la revisión formal (a través de reforma), la sustitución o eliminación. El displacement puede indicar un cambio rápido, provocado por un factor externo a la política en un momento puntual de la trayectoria (el tipo de cambio que prácticamente todos los modelos institucionales y teorías de formulación de política se refieren) o un cambio lento, cuando nuevas instituciones son introducidas de manera que compiten directamente con el conjunto de instituciones más antiguas.  Layering (‘estratificación’): se produce cuando las políticas existentes

resisten a la transformación (conversion), pero el contexto político- institucional permite la creación de nuevas políticas. En ese patrón dominante del cambio los defensores de éste trabajan en torno a instituciones que han fomentado los intereses creados y las expectativas a largo plazo ‘mediante la adición de nuevas instituciones en vez de desmantelar la vieja’. El cambio institucional nace de la unión de nuevas instituciones o reglas sobre aquéllas ya existentes. Mientras poderosos jugadores con veto pueden proteger a las viejas instituciones, no pueden necesariamente prevenir la adición de nuevos elementos.

 Drift (‘deriva’): son cambios en el funcionamiento o en el efecto de las

políticas que se presentan sin alteraciones significativas en la estructura de esas políticas. Aunque a veces se presentan como apolíticos, ya que se entiende que estos cambios (como por ejemplo el aumento del riesgo) se producen de forma natural, de hecho, este proceso es altamente político. Los opositores de un Estado ampliado no tienen que aprobar importantes reformas de política para favorecer a sus intereses. Simplemente con el bloqueo de intervenciones compensatorias, destinadas a mejorar riesgos intensificados, pueden transformar gradualmente la orientación de los programas. Siendo así, la capacidad de los empresarios y sus aliados para

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bloquear una respuesta del gobierno es, pues, un ejemplo de la política de

drift mediatizada políticamente.

 Conversion (‘conversión’): ocurre cuando las instituciones existentes son

redirigidas a nuevos propósitos, impulsando cambios en el papel que desempeñan y/o de las funciones a las que sirven. En este caso, el contexto político-institucional pone grandes barreras a las reformas de autoridad, pero la política es altamente mutable y se va adaptando con el tiempo en lugar de reemplazarse o eliminarse. La transformación, en general, es más fácil en políticas que carecen de objetivos y normas generales claras.

Con base en esa tipología, el trabajo aquí desarrollado, al proponer una nueva interpretación y explicación para la trayectoria de la política sanitaria brasileña, pretende poner de manifiesto esos otros tipos de cambio institucional. Aunque el

displacement rápido sea el tipo de cambio más pregonado en la literatura, por

representar una sustitución o eliminación de la política existente de forma puntual, existen otros tipos de cambio que resultan de estrategias de actores que desean cambiar las instituciones, pero muchas veces sin atacar directamente a dichas instituciones. Esa nueva lente conceptual, conforme destacó Hacker (2004), deja al descubierto los medios ‘ocultos’ por los cuales las políticas pueden ser modificadas por agentes que emplean a menudo estrategias de sigilo y obstrucción.

Sin embargo, así como resaltaron Gallego, Barbieri y González (2016), se entiende que esas tipologías no son suficientes para explicar los cambios incrementales, tanto políticos como institucionales; éstas ayudan a clasificarlos, pero no los explican. Atribuir poder explicativo a las tipologías es una de las trampas explicativas apuntadas por Radaelli et al. (2012) en el uso de las interpretaciones del neoinstitucionalismo. Según los autores, la raíz de esa trampa es el hábito de transformar un ‘tipo ideal weberiano’ en una explicación causal de políticas públicas. Las tipologías son muy útiles para clasificar los diferentes tipos del cambio, pero no atribuyen una explicación causal a los mismos. Es en ese sentido que el modelo de Mahoney y Thelen (2010) se diferencia de los demás; y

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proponen, a partir de los tipos de cambios definidos por Hacker (2004) y adaptados por Streeck y Thelen (2005), dar un paso más allá.

Para aportar valor explicativo a las tipologías de los modelos de cambio institucional incremental, Mahoney y Thelen (2010) identifican dos componentes variables (y no fijos) de las instituciones: la distribución del poder entre los actores y las instituciones y el grado de margen de acción en la aplicación de las normas. Así, los autores reintroducen en el análisis institucional variables del ámbito político, apartadas de muchos de los estudios neoinstitucionales. El foco pasa a ser, por tanto, el comportamiento de los actores, que deja de ser visto solamente como factor determinado por las instituciones y pasa al papel de protagonista del análisis.

Mahoney y Thelen (2010) defienden la idea de que las instituciones están llenas de tensiones, inevitablemente plantean consideraciones de recursos e invariablemente tienen consecuencia distributiva, lo que implica una asignación desigual de recursos. Actores con diferentes dotaciones de recursos son normalmente motivados para perseguir la creación de diferentes tipos de instituciones. De esa forma, las instituciones frecuentemente reflejan las contribuciones relativas y conflictos entre estos actores motivados diferencialmente. El resultado institucional puede también ser el resultado no intencionado de los conflictos entre los grupos o el resultado de ‘compromisos ambiguos’ entre los actores.

En esa concepción, los autores consideran que las ambigüedades que se presentan en las reglas institucionales proporcionan espacio para la actuación del agente del cambio. De esa forma, el cambio institucional a menudo se produce precisamente cuando los problemas de interpretación y aplicación de las reglas abren espacio para que los actores implanten las normas existentes a través de nuevos caminos. El enfoque de este modelo está por lo tanto en la actuación política de los agentes del cambio, y no en la retroalimentación positiva (feedback positivo) de la trayectoria, como sostiene la literatura del path dependence. Cabe identificar las condiciones en las que es probable que los tipos particulares de

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agentes de cambio emerjan como dominantes y también el tipo de cambio que está asociado a cada agente, recordando que los agentes del cambio no trabajan solos, sino que el éxito de sus acciones depende fundamentalmente de las coaliciones que son capaces de forjar.

El modelo teórico propuesto por James Mahoney y Kathleen Thelen pretende construir proposiciones causales a través de conexiones entre determinados tipos de instituciones, los actores y sus estrategias para el cambio y los modos de transformación institucional gradual. Los argumentos explicativos son construidos por medio de la interacción de las características del contexto político y de las instituciones. La variable del contexto político se reduce en dos categorías de posibilidades de veto: fuertes o débiles; y las características de la institución específica se realizan con bajo o alto nivel de discrecionalidad en la interpretación y aplicación de las reglas y normas. La idea es que fuertes posibilidades de veto pueden conducir a la estratificación (layering) cuando el nivel de discreción es bajo, y a la deriva (drift) cuando éste es alto. Por otro lado, débiles posibilidades de veto pueden provocar un desplazamiento (displacement) cuando el nivel de discreción es bajo, o conversión (conversion) si es alto. Para Mahoney y Thelen (2010), el entendimiento de esos diferentes tipos de cambio seria precondición para explicar el cómo y el porqué ocurren los cambios institucionales. Conforme indica el Cuadro 1, cada tipo de cambio es definido por preguntas sobre el lugar de la transformación institucional. Las dimensiones de la Tabla generan los cuatro tipos de cambio:

Cuadro 1. Tipos de cambio gradual.

Desplazamiento Estratificación Deriva Conversión Remoción de antiguas reglas Sí No No No Negligencia de antiguas reglas -- No Sí No Cambio en el impacto de

antiguas reglas -- No Sí Sí Introducción de nuevas reglas Sí Sí No No Fuente: Mahoney y Thelen (2010, 16), traducción nuestra.

Sin embargo, los autores alegan que el vínculo de causalidad entre las variables del contexto político y las características institucionales se encuentra en una tercera variable, que es el comportamiento de los actores. Según el modelo

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propuesto, esas dos variables juntas conducen a un tipo de cambio institucional que se puede esperar. Este hecho ocurre porque la interacción de ambas características, del contexto político y de las instituciones, da forma a un tipo de agente del cambio dominante que puede surgir y prosperar en un contexto institucional específico, así como a los tipos de estrategias que estos agentes pueden seguir para efectuar el cambio. Para cada tipo de cambio, fueron propuestos por Mahoney y Thelen (2010) cuatro tipos de agente del cambio diferentes: subversivo (subversives), simbiontes (symbionts), insurrectos (insurrectionaries) y oportunistas (opportunists).

 _{Insurrectos (insurrectionaries): estos agentes de cambio tratan de} eliminar las instituciones existentes. Rechazan el status quo institucional y no siempre respetan su regulación. Los insurrectos están ligados al desplazamiento, ya que favorecen nuevas normas a la situación actual.  _{Simbiontes (symbionts): estos agentes de cambio son de dos tipos: la}

variedad parasitaria y la mutualista. Los simbiontes, de ambos tipos, buscan preservar y explotar la institución existente para el beneficio privado. La variedad parasitaria surge al usar las normas en nuevas formas de explotar las lagunas de su aplicación. El tipo mutualista surge por “violación de la Carta normativa para apoyar y sostener su espíritu". Los simbiontes parasitarios están vinculados al cambio del tipo drift (a la deriva), debido a que su comportamiento mina la institución como resultado de la desviación entre la regla y su puesta en práctica. Los simbiontes mutualistas no están vinculados con el drift, sino que contribuyen a la solidez de las instituciones.

 _{Subversivos (subversives): estos agentes de cambio tratan de desplazar} a una institución, pero persiguiendo este objetivo ellos mismos no rompen con las reglas de la institución. Los subversivos están especialmente vinculados con el layering (cambio por capas o estratificación), con su intento de lograr un cambio en los extremos de una institución para hacer su camino hacia el centro.

 _{Oportunistas (opportunists): estos agentes de cambio pueden buscar} tanto conservar como cambiar la institución. Además, lo hacen mediante el

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seguimiento o rompimiento de las reglas. Los oportunistas tienen preferencias ambiguas sobre la continuidad institucional. Aprovechan cualquier posibilidad existente dentro del sistema dominante para lograr sus fines. Los oportunistas están vinculados a la conversion ya que “las ambigüedades en la interpretación de las normas o implementación existentes proporcionan el espacio para que puedan volver a implementar estas reglas de manera imprevista por sus diseñadores” (Mahoney y Thelen 2010, 26-27).

Estos agentes de cambio son, en términos generales, las estrategias de transformación que pueden llevarse a cabo dentro de un sistema, organización o población. Aunque se les denomine agentes, las estrategias que implican pueden ser potencialmente llevadas a cabo por fuerzas no conscientes. Por lo tanto, también pueden ser referidos como mecanismos de cambio o fuerzas de cambio. Agrupando aspectos del contexto político y de las instituciones con el tipo de actores y sus estrategias, los autores asocian ciertas proposiciones generales sobre el tipo de ambiente en el cual los diferentes agentes emergen y prosperan (Cuadro 2). El argumento es que las características institucionales y del contexto político facilitan la emergencia de determinados tipos de actores, con sus respectivas estrategias, en la persecución de determinados tipos de cambio institucional. La representación de cómo el contexto y las instituciones forman los agentes del cambio puede ser vista en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Fuentes contextuales e institucionales de los agentes del cambio.

Características de las instituciones

Bajo nivel de discreción Alto nivel de discreción Característica s del contexto político Fuertes posibilidades de veto Subversivos

(layering) Parásitos simbióticos (drift)

Débiles

posibilidades de veto

Insurrectos

(displacement) Oportunistas (conversion) Fuente: Mahoney y Thelen (2010, 28).

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En ese modelo analítico el tipo de papel que los actores juegan y sus estrategias están, por lo tanto, condicionados por las posibilidades de veto existentes en el contexto y por el grado de discrecionalidad en la aplicación de las normativas. Un contexto con poca posibilidad de veto y una institución con bajo nivel de discreción va a beneficiar a los insurrectos, que tratan de desplazar a las instituciones existentes, mientras que en el mismo contexto político, pero con instituciones de alto nivel de discreción, los oportunistas esperan convertir la institución hacia un objetivo diferente. Por otro lado, en un contexto político con fuertes posibilidades de veto y una institución con bajo nivel de discreción, los subversivos son esperados para emerger y trabajar dentro del sistema para lograr sus objetivos. Y, por último, un contexto político con fuertes posibilidades de veto y con un alto nivel institucional de discreción podrá producir simbiontes parásitos, que apoyan la continuidad institucional para su propio beneficio.

El marco analítico del cambio institucional gradual viene siendo aplicado en diferentes estudios comparados sobre el cambio y estabilidad institucional (Hacker 2004; Falletti 2010; Onoma 2010; Jacobs 2010; Gallego et al. 2014). Los resultados de estos estudios han creado un conjunto de generalizaciones históricas limitadas que han modificado y profundizado el conocimiento existente sobre el tema. En esta tesis doctoral se propone profundizar el debate ampliando el marco a un proceso de cambio institucional gradual en un país federado que ha optado por un sistema sanitario unificado, de conformación nacional en sus principios y directrices, pero de competencia constitucional de las tres esferas de gobierno. El proceso de decisión del Sistema Único de Salud en Brasil envuelve una organización federativa en la cual los principios y directrices son definidos en espacios institucionales de negociación permanente entre los gestores de los diferentes niveles de gobierno y de participación ciudadana. La forma como esa organización federativa facilita o dificulta el surgimiento de determinado tipo de actor, con su respectiva estrategia, en la persecución de determinado tipo de cambio institucional es un factor empírico a constatar.

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