Los rasgos principales del proceso de descentralización posterior a 1990 revelan varias características del modelo de gobernabilidad. Se recuperó la capacidad de elegir a los alcaldes y concejales de las comunas, es decir, la estructura política de la administración comunal. Sin embargo, no se modificó sustancialmente la arquitectura institucional del municipio, manteniéndose la municipalización de los servicios traspasados por el régimen militar y la estructura interna de la municipalidad.
En cuanto a las modalidades de participación institucional, sólo se adaptaron los mecanismos creados en los ochenta de tipo semi-corporativo:
se pasó de los Consejos de Desarrollo Comunal (CODECO) a los Consejos Económico Sociales Comunales (CESCO). Se crearon los CORE, un nivel de administración regional basado en la democracia indirecta y dotado de débil legitimidad. El traspaso de recursos para la inversión, sin embargo, fue creciendo y se entregó a las intendencias –que representan al Presidente de la República en la región subrayado en el original plantas profesionales denominadas Gobiernos Regionales (GORE). Los GORE y los CORE se constituyeron en interlocutores técnico-políticos de la política pública, planteando desafíos de participación ciudadana, de efectividad en la gestión regional y de articulación de los niveles de la administración.
Chile, ladesCentralizaCiónexCepCionalen amériCa latina
Chile se ha caracterizado por una estructura política centralizada que ha subsistido a distintas iniciativas descentralizadoras y federalistas, especialmente durante el siglo XIX. Las fracciones liberales, partidarias de una mayor distribución del poder entre Santiago y las otras provincias, fueron derrotadas en el campo de batalla en 1828, 1851 y 1859 (Salazar y Pinto 1999). A partir de 1925, los esfuerzos descentralizadores se orientaron según la idea de fomentar el desarrollo económico del país, pero han dejado de lado la descentralización política, es decir la redistribución del poder entre el centro y las regiones, provincias y comunas (Angell 1999, Montecinos 2005b).
Chile, entonces, representa una situación excepcional en América Latina, pues la descentralización no ha estado asociada a la liberalización y democratización política. Tal como plantea el analista inglés Alan Angell, “incluso en los momentos de máxima crisis política en Chile, ha habido muy poco cuestionamiento al Estado central, y la defensa de la descentralización no ha sido propuesta por ningún bando como medio para controlar la crisis” (1999: 135). La afirmación de Angell es válida especialmente a partir de 1859, donde no vuelve a haber rebeliones regionalistas. Lo que sí hay es un conjunto de iniciativas comandadas por los técnicos del poder ejecutivo desde mediados de los años sesenta para establecer medidas tendientes a un desarrollo más equilibrado (Montecinos 2005b). Esa misma orientación es retomada por el gobierno militar, agregándole la preocupación por el poblamiento del territorio, el control de fronteras y otras condiciones de carácter geopolítico. La tecnocracia militar asumió, con ligeras modificaciones, la propuesta desarrollista de dividir el país en un número menor de regiones, terminando así con la organización político administrativa tradicional de las 25 provincias.
La propuesta elaborada por los desarrollistas durante el gobierno de Frei Montalva era de dividir el territorio en once regiones y un Área
Metropolitana, de acuerdo a criterios de desarrollo y la existencia de un polo urbano o cabecera de región, junto a un espacio rural relacionado (Boisier 2000, Montecinos 2005b). Los técnicos de ODEPLAN que habían trabajado en esa división regional en los sesenta permanecieron colaborando con el gobierno militar y sus propuestas fueron recogidas por los militares de pensamiento geopolítico. Serán más o menos los mismos técnicos los que se hicieron cargo de materias descentralizadoras en los gobiernos de la Concertación, como Sergio Boisier, Esteban Soms, Juan Cavada, entre otros (Boisier 2000).
Al momento del golpe militar, Chile estaba dividido en 25 provincias que habían sido creadas paulatinamente según las pautas de poblamiento del territorio a partir de la Constitución de 1925 y que cubrían todo el territorio nacional (Montecinos 2005b). El planteamiento desarrollista de los sesenta de crear macro regiones de desarrollo no pretendía necesariamente terminar con la estructura política de las provincias, sino que agruparlas en función de criterios de desarrollo económico. El régimen militar, asumiendo en gran medida esa propuesta, la convirtió en un nuevo ordenamiento político-administrativo. De once macro regiones y una Zona Metropolitana, se llegó en 1976 a doce y una Región Metropolitana.
Obviamente, durante ese período el régimen no contendía con intereses políticos, ni consideró las variables de representación. Dos provincias que perdieron su calidad de tales, así como su condición de capital regional, lograron constituirse como regiones en 2009: Los Ríos (antigua provincia de Valdivia) y Arica-Parinacota (antigua provincia de Tarapacá). En el marco de su política de descentralización, que redujo las funciones del gobierno central, en 1974 el régimen militar estableció las Secretarías Regionales de Planificación como organismos colaboradores de los Intendentes. Estas secretarías retornarían a MIDEPLAN en 1990 y nuevamente a los gobiernos regionales a partir de 2005 (Secretaría de Planificación Metropolitana 2009).
Esto sucedía a la par con un férreo control del proceso político local, pues altos oficiales de las Fuerzas Armadas y Carabineros fueron designados a la cabeza de las regiones. Lo mismo ocurrió en las gobernaciones provinciales, mientras las alcaldías de las comunas fueron ocupadas por civiles proclives al régimen e igualmente designados. En un contexto político altamente restrictivo y controlado, se sustituyó un sistema político local surgido a través del desarrollo histórico –aunque centralista- por un sistema de administración orientado a metas geopolíticas y de desarrollo, surgido de un acto de voluntad política del gobierno de la época. El componente neoliberal se expresó en el traspaso de los servicios de salud y educación a los municipios con el fin de achicar el Estado central y desactivar las
presiones sobre él.
La democratización post 1990 contempló sólo la reforma municipal, consistente básicamente en una reforma electoral para restaurar la autoridad local tradicional. En cambio, la reforma regional no estaba dentro de los planes del gobierno democrático, ni tampoco formaba parte de los planteamientos de la oposición. En la práctica, “la reforma regional, por su parte, ocurrió como un efecto no deseado de esta restauración (democrática comunal)” (Mardones 2006: 19). Según Mardones, en los hechos la constitución de los gobiernos regionales fue una concesión del gobierno a la oposición que buscaba recuperar por esa vía compensatoria la disminución de su poder en los espacios municipales, que se veía como algo inevitable. Eso la llevó a proponer la creación de un nuevo estamento, los CORE, donde compartiría el poder con la coalición gobernante, compensando de este modo la pérdida del monopolio que había tenido hasta 1992 en los Concejos Municipales (Boisier 2000, Mardones 2006).
El diseño de los CORE y los GORE no formó parte del proyecto democratizador ni estuvo sustentada en una concepción de reestructuración del poder político. Ha consistido en un esfuerzo por desconcentrar la inversión pública y modernizar el aparato del Estado. A ello se agrega el hecho de que la estructura del ejecutivo está orientada a garantizar el control político central –presidencialismo reforzado por la Constitución de 1980– y el control de la política económica. Por ello, de acuerdo con Angell, “en el gobierno no hay ningún agente autónomo que tenga poder y voluntad para profundizar el proceso de descentralización y contrarrestar el poder de los ministerios centrales” (1999: 145). De hecho, el organismo encargado de la descentralización es la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), dependiente del Ministerio del Interior. Este ministerio no es, obviamente, un agente proclive a la descentralización del poder.
Por todo lo anterior es que a lo largo de todo el proceso post 1990, “la necesidad de incorporar la descentralización en la agenda política inmediata, era más bien nimia… [por lo que] fue más una reforma administrativa que una reforma gubernamental” (Angell 1999: 136). En este mismo sentido se pronuncia José Antonio Abalos (1993), otro especialista en el tema. Es una descentralización orientada según los requerimientos del diseño del modelo de gobernabilidad: una transición negociada por una elite reducida que requería mantener el control central del proceso, un alto protagonismo de los técnicos por sobre la deliberación ciudadana, una democracia de baja intensidad con pequeños márgenes de incertidumbre y un conjunto de políticas sociales exitosas que restaron fuerza al argumento descentralizador por motivos de equidad.
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El proceso descentralizador, inicialmente top-down, ha favorecido no obstante la emergencia de actores subnacionales, especialmente los municipios, así como una demanda creciente por democratización de los gobiernos regionales. En septiembre de 2009, por ejemplo, el parlamento aprobó la modificación constitucional que permitirá la elección directa de consejeros regionales en 2012, en conjunto con las elecciones municipales7.
De concretarse dicha elección –aún falta la ley que la regule- entre la primera y la segunda reforma democratizadora a nivel subnacional habrán pasado veinte años.
Pero mientras los gobiernos regionales mantienen una estructura separada de la sociedad civil, los municipios han experimentado un desarrollo que los ubica como uno de los espacios en donde se produce dicha relación y se evidencia un cierto modelo o tendencia de vinculación entre política social y ciudadanía. El nivel municipal ha adquirido una creciente importancia para la ejecución de programas, canalizando gran cantidad de recursos públicos. La descentralización ha sido un proceso que, con distintas características y ritmos, ha impactado a los espacios locales, brindándoles grados crecientes de autonomía y complejidad a su gestión. Diversas políticas y programas públicos han sido transferidos al ámbito local. El traspaso en 1981 de los establecimientos de educación básica y media y los consultorios de salud primaria a los municipios generó un fuerte desfinanciamiento del sector (Rufián 2005). Los municipios chilenos representan, en términos de recursos, 2,8% del PIB nacional y 13% del gasto del gobierno general. El porcentaje promedio del ámbito local en los países de la OECD es de 14,8% y en países de América del Sur y Central el porcentaje es de 6,4%. Es decir, los municipios chilenos son el eslabón más pequeño de un gobierno también extremadamente pequeño (Garrido 2007).
Con la redemocratización política de los municipios en 1992, estos comenzaron a implementar diversos programas de la nueva agenda social. En 1999, el municipio adquirió atribuciones nuevas en los ámbitos económico, productivo, ambiental y de igualdad de oportunidades. A la vez se han generalizado instrumentos de acción local como los Planes de Desarrollo Comunal, los Planes Reguladores y los Fondos de Desarrollo Vecinal, tecnificándose la gestión local. El gobierno central, con recursos del Banco Mundial, ha desarrollado sucesivos programas de fortalecimiento y modernización de las administraciones locales (Díaz 1998, Montecinos 2007).
7 http://www.subdere.gov.cl/1510/article-78214.html. Consultado el 18 de septiembre de 2009.
Lo que no se ha modificado desde 1992 es la estructura de participación del municipio, expresada a través de los CESCO, un organismo de carácter consultivo, conformado con estamentos de dirigentes provenientes de organizaciones territoriales, funcionales y otras relevantes en las comunas. En realidad, el CESCO es una adaptación de los CODECO que el gobierno militar había diseñado de acuerdo con un modelo de participación corporativa y despolitizada (Díaz 1998, Greaves 2003). Sin embargo, estos organismos no cuentan con la suficiente legitimidad ante la población ni validación ante la autoridad y sus atribuciones son muy reducidas. En 2005 sólo 19% de la población encuestada en seis regiones del país dijo conocer la existencia del CESCO en su comuna (Más Voces 2005). La aprobación de la Ley de Asociatividad en 2010, ha llevado a la sustitución de los CESCO por Consejos de Organizaciones de la Sociedad Civil, igualmente de carácter consultivo, a partir de 2011.
El municipio ha pasado a ser el referente de gran parte de la acción asociativa de los sectores populares, tanto en el campo como en la ciudad. Al carecer de estructuras de institucionalización, no se constituye como lugar de confluencia ni de articulación territorial de las demandas populares. Pero el municipio se convirtió en el lugar posible de reivindicación que emergió como resultado de las reformas estatales de 1981 y posteriores. Nos referimos al traspaso a las municipalidades de la salud y la educación; la administración de la red asistencial y los nuevos programas de política social canalizados a través del municipio.
Un estudio en dos comunas de Santiago indica que la actividad predominante de los dirigentes vecinales es concurrir al municipio, especialmente a la Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO), en busca de respuestas a sus diferentes problemas, sin que ocurra lo mismo con otras instancias de los otros niveles del Estado (Greaves 2003). Sin embargo, la DIDECO es una estructura especializada en gestionar el vínculo con las organizaciones –como tramitar el reconocimiento jurídico– y en el otorgamiento de los beneficios asistenciales. Debido a esto, permanece desconectada de las instancias que procesan y atienden las problemáticas tradicionales de los habitantes: obras municipales, aseo, impuestos, permisos habitacionales, seguridad ciudadana y tránsito, entre otros. Más distantes están aún de las nuevas funciones municipales desde 1981 -salud y educación-, que en muchas comunas son administradas por corporaciones autónomas presididas por el alcalde, pero que carecen de un mecanismo de rendición de cuentas (accountability) y control por parte de la ciudadanía. Las DIDECO generalmente acogen las nuevas oficinas destinadas a grupos específicos, como mujeres, adultos mayores, jóvenes, las que sufren la misma limitación ya mencionada.
La transferencia de funciones al municipio y el mayor vínculo y contacto con la comunidad, especialmente los grupos pobres de la comuna, producen como contrapartida una asociatividad múltiple, pero muy reducida en sus alcances y carente de interlocutores más allá de la propia DIDECO municipal. Los grupos poblacionales tienden a mantener una actitud peticionista con el municipio, que está lejos de las posibilidades del municipio satisfacer. A la inversa, desde la administración local impera el asistencialismo y formas de clientelismo, dentro de los márgenes que permiten los escasos recursos disponibles. No se ha desarrollado la fiscalización y el control ciudadano de las funciones gubernamentales en el nivel local. Los mecanismos establecidos por la ley son limitados y no hay una tradición ni una cultura al respecto tanto en las organizaciones como entre los funcionarios. En 1999 se estableció la obligatoriedad de dictar ordenanzas comunales de participación, que incluyen realizar cuentas públicas y algunos otros mecanismos para promover la transparencia en la gestión, pero no se han desarrollado metodologías que hagan de este instrumento un factor real de fiscalización ciudadana.
Una investigación sobre programas municipales con dimensión de género en la Región Metropolitana mostró que sólo en uno de ellos (Oficina de la Mujer de Lo Espejo) se habían desarrollado capacidades en las dirigentas para evaluar el presupuesto de la repartición y cotejarlo con el presupuesto municipal (Provoste y Valdés 2000). Experiencias como la Fiscalía Comunal de La Granja, implementadas a comienzos de los noventa, fueron discontinuadas y no han sido replicadas en otros lugares. Otras experiencias apoyadas directamente por la cooperación internacional no han tenido suficiente continuidad para lograr un impacto duradero (Hewitt 2004).
La institucionalidad municipal es homogénea en todo el país, lo que dificulta la posibilidad de organizar la participación de acuerdo con las tradiciones y estilos de cada localidad. Los municipios rurales, por ejemplo, resultan perjudicados, pues el modelo utilizado es urbano. Pero también hay una inercia política que se evidencia, por ejemplo, en el hecho de que si bien la ley municipal actual establece la posibilidad de reglamentar los CESCO y establecer ordenanzas de participación ciudadana según la realidad local, son muy pocos los municipios en que esto se ha puesto en práctica, y la mayoría de ellos lo ha hecho según el formato propuesto por la Asociación Chilena de Municipios. Lo que surge de allí será seguramente una participación que no compromete a una comunidad que no ha participado en su gestación.
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El ámbito local se manifiesta como un campo en veloz transformación: la ampliación de funciones, los nuevos mecanismos de financiamiento, la mayor autonomía de los municipios indígenas y otros cambios son procesos que vienen ocurriendo en diversos lugares de América Latina. Se verificaron en Bolivia, con la Ley de Participación Popular en 1994, en México con las reformas en 1995 y 1999, y en Perú, donde en los últimos años se han establecido los presupuestos participativos como requisito para la obtención de recursos (Salman 1998, Oxhorn 2001, Remy 2005, Cant 2006). La agenda de las políticas públicas municipales ha ido expandiéndose significativamente en los ámbitos que cubre, las funciones de la administración, los actores participantes y los recursos involucrados. Se ha pasado desde una situación tradicionalmente restringida hacia una agenda ampliada y una integral (Cabrero 2004: 79). En la medida que la agenda crece y se complejiza, “va requiriendo la participación de más actores, es decir va siendo más densa” (Cabrero 2005: 75).
Un enfoque ciudadano para la gestión se insinúa en algunas experiencias innovadoras que fortalecen a la ciudadanía para deliberar y participar, sin sacrificar la efectividad de resultados, “ya que su dinámica y resultados dependen mucho de las competencias adecuadas de los actores para la tarea que emprenden” (Bebbington et al. 2005: 14). La profundidad de la participación en un municipio o localidad no es sólo función de la fuerza de la movilización social. También son factores críticos la coherencia entre las atribuciones y la voluntad política de las autoridades, el financiamiento disponible en relación con la demanda, los vínculos, articulación y capacidad de negociación con las políticas hacia arriba, la capacitación de los funcionarios públicos, los instrumentos técnicos adecuados y las capacidades de las propias organizaciones y redes sociales (Bebbington et al. 2005: 15).
La innovación municipal en Chile se produce en un contexto general que –como se ha expuesto– limita estos procesos.Sin embargo, se trata de una tendencia que persiste y se desarrolla en el tiempo a pesar de los obstáculos. Tomando como referencia cinco convocatorias al Premio Innovación y Ciudadanía entre 1999 y 2006, se constata que cerca de 30% de las comunas del país tienen iniciativas innovadoras con un componente de fortalecimiento ciudadano (Delamaza y Fernández 2006). Entre ellas se encuentran diferentes tipos de municipios en cuanto a su tamaño, recursos económicos, zona geográfica y conducción política. Si bien un pequeño número de municipios son generadores de innovaciones múltiples y reiteradas, éstas se encuentran también presentes de una u otra manera en un rango mucho más amplio. Es decir, la emergencia de tendencias
innovadoras con fortalecimiento ciudadano está presente de manera extendida en el país, pero a través de unidades específicas y a veces aisladas entre sí (incluso dentro de su propio municipio). Más que responder a hipótesis políticas consistentes, o apoyadas desde el Estado central, lo que existe es la iniciativa local, detrás de la cual actúan muchos funcionarios de distinto rango, alcaldes de distintas corrientes políticas, presencia de ciertos programas públicos y la tradición organizativa previa (Delamaza y Fernández 2006).
En Chile, la iniciativa local innovadora se asocia claramente a las nuevas funciones que, en combinación con el gobierno central y/o grupos de la sociedad civil, se reflejan en programas y oficinas municipales específicas de reciente creación: desarrollo productivo, medio ambiente, mujeres, jóvenes, etnias. De la política local de los noventa surgió también la planificación participativa, expresada tanto en los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO) como en áreas específicas de planificación.
Una de las dificultades para la proyección de estas experiencias es el insuficiente desarrollo de una concepción de municipio ciudadano que redefina la relación tradicional del municipio con la ciudadanía. Aún persiste el modelo populista clientelar de relación entre municipio y comunidad, fortalecido durante el largo gobierno militar. Este tipo de relación se ha